資產沉睡、辦事繁瑣、矛盾糾紛多？上海這項改革直指遺產管理領域痛點

全面深化改革進入攻堅突破的關鍵階段，上海市民政局以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，深入踐行習近平總書記關于全面深化改革及民政工作的重要指示精神，錨定“走在前列、先行先試”的戰略定位，將制度頂層設計與基層治理實踐深度融合，聚焦遺產管理人制度這一關乎民生保障、社會和諧與營商環境優化的重要領域，開展了一系列開創性探索。這一創新實踐，既是破解遺產繼承糾紛、筑牢群眾財產權益保障線的務實舉措，更是以改革激活治理效能、用創新回應社會需求的生動詮釋，充分彰顯了黨的創新理論對民生領域實踐的精準指引。上海在該領域形成的經驗，為全國推進相關制度落地提供了可復制、可推廣的實踐樣本。

改革事項與背景：依法治理之需，破解瓶頸之急

（一）遺產管理人制度創新是貫徹落實習近平法治思想、實現治理能力現代化的必然需求

法治是國家治理體系和治理能力現代化的核心支撐，習近平法治思想為新時代民事立法與社會治理提供了根本遵循。《中華人民共和國民法典》是將“人民至上”理念轉化為法律規則的制度典范，其對生命健康、財產安全等基本權利的平等保護，彰顯了鮮明的中國特色與時代精神，而創新設立的遺產管理人制度，正是這一精神內核在繼承領域的具象化表達。該制度通過明確遺產管理的主體資格、職責邊界與操作規范，將“保障公民合法權益”的立法核心，轉化為化解繼承矛盾、穩定財產秩序的實踐效能，實現了從“被動處理遺產糾紛”到“主動守護財產價值”的治理升級。這一制度創新不僅填補了傳統繼承制度的空白，更以精細化治理避免遺產閑置、流失，推動無人承受遺產用于公益事業，完成了“取之于民、用之于民”的價值閉環，是習近平法治思想指導下民事法律體系完善的生動實踐。

習近平總書記深刻指出：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。”這一重要論述明確了法律實施與治理效能的內在關聯——民法典的生命力在于執行，其制度價值的實現依賴于各級機關的精準落地與創新實踐。推動遺產管理人制度落地，既是保障公民財產權利的法治責任，更是檢驗治理能力、踐行執政宗旨的必然要求，需通過配套制度建設與實踐探索，讓紙面上的法律條文轉化為群眾可感知的治理成果。

上海作為超大型城市與改革開放前沿，正面臨社會結構多元、家庭形態多變、財產類型豐富帶來的繼承治理新挑戰。傳統依賴家庭自治的遺產處理模式，已難以應對復雜股權、數字資產等新型遺產的管理需求，更易引發親屬糾紛與財產風險。上海市民政局立足特大城市治理實際，將這一挑戰轉化為制度創新的動力，在市委市政府領導下堅決貫徹黨中央決策部署，以踐行習近平法治思想為引領，聚焦高效、公平、有序的制度目標，率先探索遺產管理人制度的本地化實踐路徑。這種將法治精神與城市治理特點相結合的探索，不僅為上海破解遺產管理瓶頸提供了方案，更為全國超大城市治理現代化貢獻了可復制的實踐經驗。

（二）遺產管理人制度創新是回應現實挑戰，解決瓶頸障礙的迫切需求

在《民法典》確立遺產管理人制度之前，我國遺產處理長期依賴繼承人協商或司法訴訟，實踐中面臨多重現實難題。如被繼承人去世后、遺產分割前，若繼承人缺失或相互之間難以形成共識，遺產可能長期處于無人負責管理的狀態，容易導致財產貶值、滅失（如房屋失修、車輛損毀、公司停擺等），甚至引發新的糾紛；繼承人若隱匿資產、逃避債務，也會導致債權人無法及時、有效主張合法利益，破壞了經濟活動的穩定性和可預期性等。

《民法典》雖已構建遺產管理人制度的基本框架，明確其選任、職責與責任，但制度落地仍面臨四大瓶頸：一是破解“最后一公里”梗阻。如何產生管理人？產生后如何確認其身份？如何讓各類機構和市場主體普遍認可并配合管理人的工作？這些問題不解決，制度只能停留在“紙面上”。二是破解跨部門協同壁壘。遺產管理涉及民政、法院、司法、自然資源（不動產登記）、金融監管、市場監管、數據管理等眾多部門機構。缺乏高效的跨部門信息共享和協作機制，遺產管理人的職權難以實現。三是破解專業支撐障礙。遺產管理涉及法律、金融、資產評估等多領域知識，對遺產管理人的專業能力和中立性要求高。缺乏專業的服務平臺和人才隊伍，可能影響管理效果，甚至引發新的風險。四是破解社會認知困境。社會公眾、甚至民政部門自身對這一新制度了解不深，認識不足，導致制度功能閑置、執行缺位。

對上述挑戰，上海市民政局積極推進遺產管理人制度實踐創新，著力構建高效可行的“上海方案”，為提升超大城市治理水平、增強市民獲得感與安全感提供重要支撐。

改革做法與成效：聚焦裉節攻堅，實現創新突破

上海市民政局以人民城市理念為牽引，率先探索、創新作為，在遺產管理人身份的確定程序、遺產的查詢與處置、最終無人繼承遺產收歸國有等方面形成了上海路徑。

（一）強化頂層設計，形成制度閉環

一是明確遺產管理人身份。與市高級人民法院聯合印發《關于民事訴訟中民政部門擔任遺產管理人的實施意見》，明確通過民事訴訟程序確定民政部門遺產管理人身份，由各區民政部門依據法院判決履職，打破了遺產管理人身份確定的僵局。二是明確遺產管理職責。印發工作指引，作為內部操作規則，對各區民政局如何應對遺產管理人之訴，如何履行遺產管理人職責等做了初步規范。三是明確遺產查詢途徑。經上海市政府同意，將民政部門擔任遺產管理人查詢無人繼承遺產事項納入上海居民經濟狀況核對機制，暢通無人繼承遺產查詢渠道，并同步構建了相關的工作流程和機制，讓上海首創的居民經濟狀況核對機制再次發揮了示范引領的作用。四是明確遺產收歸國有方式。出臺全國首個省級制度文件——《關于民政部門履行遺產管理人職責以及處置無人繼承遺產的若干意見》，銜接“無主財產認定之訴”，實現最終無人繼承遺產收歸國有，推動遺產管理人制度形成閉環。

（二）深化部門協同，革新履職路徑

一是高效開展案件辦理。深化府院協作，會同市高院制定《關于完善遺產管理人工作機制的會商意見》，前瞻性梳理并完善了司法審判各項流程，細化審前溝通、繼承人情況查明、遺產管理人指定等9項工作，提升案件辦理質效。二是創新實現線上服務。在市政府辦公廳的支持下，聯合公安、司法、人社、市場管理等11個部門推進遺產管理人制度融入“個人身后一件事”改革，建立網上服務渠道，提供遺囑公證、股權登記信息查詢和社保、醫保、住房公積金賬戶清算提取等線上服務，實現親屬關系查詢全程網辦，成為本市落實國務院“個人身后一件事”改革任務的亮點成效。三是穩妥實施分類指導。會同法院、司法等部門組織案例研討并編制案例匯編（第一輯），按照指定前、應訴、指定判決、公告、遺產核對、利害關系人申報債權、遺產處置民事訴訟、依照判決處理遺產等8個主要階段開展分類指導，梳理各階段履職文書，編制格式范本，為各區民政局履職提供操作指南。

（三）強化能力支撐，打造專業力量

一是建設人才隊伍。本輪機構改革以來，遺產管理人職責首次寫進市、區民政部門“三定”，進一步調整優化機構設置和職能配置，推動全面依法履職。明確專門人員負責遺產管理人工作并選派具有專業法律背景的工作人員具體承擔，打造了一支穩定的民政部門專業履職隊伍。二是強化專業支撐。支持各區民政部門就履職過程中涉及的專業事務委托律師事務所、公證機構、會計事務所、評估機構等專業機構，制定《遺產管理人專業事務機構目錄管理暫行規定》，提升民政部門履職能效。三是提升履職能力。通過線下班課、線上直播等多種形式對各區民政局、相關街鎮負責同志開展多輪培訓。

（四）落實經費保障，優化資金管理

一是明確資金保障。通過市政府文件，明確各區民政部門在查詢、管理、處置遺產等過程中產生的費用，從被繼承人遺產中優先列支，不足部分由同級財政保障；各級民政部門履行遺產管理人職責所需的日常工作經費列入同級財政預算，全額予以保障。二是開展專戶管理。會同財政部門為各區民政局設立“遺產管理人資金專戶”。專戶的創設，為獨立開展被繼承人的遺產資金的往來結算，防止與民政其他資金混同，提高遺產資金管理的精準度提供了解決問題的新思路新模式。

經過近3年的實踐，上海市民政局的遺產管理人制度創新取得了多方位的成效。全市16個區民政局被法院判決指定為遺產管理人85件，履行遺產管理人職責，處理衍生民事糾紛訴訟百余件，較好地承擔起了遺產管理人職責。一是有效破解“沉睡遺產”難題。目前，全市已有多個成功案例，通過指定遺產管理人，順利處置了長期無法分割的房產、提取了無人認領的銀行存款，使財產價值得以保全和實現，維護了繼承人、債權人的合法權益。二是優化法治化營商環境。遺產管理人制度的健全，明確了規則，債權人的權利保障有了預期，市場主體在與遺產相關的經濟交往中更有安全感，增強了上海作為國際金融中心的制度軟實力。三是提升遺產管理服務效能。民政查詢無人繼承遺產納入核對項目后，得以一鍵歸攏被繼承人的遺產，徹底解決了民政部門遺產查詢難的問題。通過“一網通辦”平臺和部門協同，實現了“數據多跑路”，民政部門獲取繼承人信息升級為線上申請、結果秒出。142家律所、1609名律師申請納入“遺產管理人專業事務機構目錄”，遺產管理的專業力量大幅增強，形成了規范履職的有力支撐。四是形成可復制推廣的經驗。去年9月，最高院赴上海開展專項調研并對實踐成效予以高度肯定，民政部將上海實踐確定為創新實踐典型案例，上海民政局成為唯一在《中國民政》上介紹遺產管理經驗的省級部門。

改革經驗與啟示：理論指導實踐，實踐升華認識

上海市民政局在遺產管理人制度上的探索突破，絕不只是業務優化，而是新時代全面深化改革規律的具象化實踐，為破解“制度落地最后一公里”難題提供了極具價值的樣本參照，深刻詮釋了理論與實踐相互成就的辯證關系。

（一）堅持人民至上：錨定改革的價值原點與最終歸宿

民政工作作為民生保障的前沿陣地，其改革創新必須始終以人民需求為根本導向。上海遺產管理人制度創新，正是踐行習近平法治思想、落實《民法典》精神的標志性舉措，將“以人民為中心”的法治核心要義，轉化為解決群眾急難愁盼的精細化制度設計。改革直指遺產管理領域“資產沉睡、辦事繁瑣、矛盾糾紛多”等痛點，通過明確管理職責保障合法權益、依托便捷服務化解辦事難、借助規范流程定分止爭，處理化解遺產處置爭議案件百余件，讓《民法典》中“保護公民合法財產權”的抽象條款，轉化為群眾可感知的現實權益，詮釋了民政工作要“積極主動為人民群眾做好事、辦實事、解難事”的實踐要求。

（二）堅持理論引領：構建改革的思想支撐與螺旋升級機制

黨的創新理論是改革的“定盤星”與“指南針”。上海的實踐，生動印證了習近平總書記關于全面深化改革、法治建設及民政工作的重要論述的科學性與實踐偉力，這些理論既明確了“為什么改”的價值邏輯，又提供了“怎么改”的方法論指引。在理論踐行基礎上，上海通過本地化探索反向滋養理論體系：其在主體認定、流程優化等方面的創新成果，不僅為國家完善遺產管理配套制度提供了鮮活素材，更驗證了“理論指導實踐-實踐升華理論-新理論引領新實踐”這一認知升級規律的普遍性，為其他領域改革提供了“學思用貫通、知信行統一”的實踐范本。

（三）堅持問題導向：突破改革的瓶頸制約與關鍵梗阻

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”，這一論斷在上海實踐中得到充分彰顯。面對遺產管理中“身份認定缺乏依據、履職查詢存在壁壘”兩大核心堵點，上海民政部門展現出強烈的攻堅擔當：通過司法協同明確管理人主體資格，破解“誰來管”的身份難題；依托收入核對機制與數據共享平臺，打通“管什么”的信息壁壘；借力“一網通辦”與“身后一件事”改革，優化“怎么管”的履職流程。這種聚焦主要矛盾、精準靶向施策的改革路徑，為破解深層次體制機制障礙提供了重要啟示——改革進入深水區后，唯有敢于啃硬骨頭、涉險灘，抓住矛盾的主要方面實現重點突破，才能以點帶面激活整體改革效能。

（四）堅持系統觀念：凝聚改革的協同合力與整體效能

遺產管理涉及財產查詢、身份認定、債務清償等多個環節，橫跨司法、金融、數據等多個領域，單兵突進必然難以為繼。上海的成功，核心在于踐行習近平總書記“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求”的重要指示，構建了跨部門協同治理體系。通過聯動法院、司法、數據、公安、金融監管、人社、醫保、市場監管等十余個部門，打破“信息孤島”與“職能壁壘”，實現遺產查詢、身份確認、流程辦理的全鏈條協同。這種系統思維不僅解決了單個部門“看得見管不了”的困境，更形成聚合效應，為復雜領域改革提供了“頂層統籌、橫向協同、縱向貫通”的可復制路徑。

展望與舉措：釋放制度紅利，續寫改革新篇

伴隨法律體系的日趨完善、數字技術的迭代升級與社會共識的持續凝聚，遺產管理人制度作為民生保障與法治建設的重要載體，必將在中國式現代化進程中釋放更充沛的法治紅利，傳遞更深厚的民生溫度。上海將以更大力度深化改革創新，為全國遺產管理體系完善貢獻上海智慧與實踐力量。

（一）強化政策供給，完善制度頂層設計

系統梳理本市遺產管理人制度落地的實踐經驗，形成可復制、可推廣的成果樣本，積極爭取國家層面政策支持。聚焦無人繼承又無人受遺贈遺產的處置難題，深化專項制度設計，明確遺產收歸國有后的公益用途導向，推動其重點用于扶貧濟困、扶老救孤等民生領域，實現“遺產價值”與“社會價值”的有機統一。

（二）優化履職路徑，構建線上線下融合服務體系

以“一網通辦”改革為牽引，推動民政、人社、金融監管、數據資源等部門建立常態化協同機制，打通遺產管理全流程業務通道。重點拓展遺產查詢、權屬核驗、處置備案等線上服務場景，同時完善線下辦理路徑流程，實現“線上高效辦、線下兜底辦”的服務模式，破解群眾辦事“多地跑、反復跑”的痛點。

（三）建強專業隊伍，實施動態規范管理

依據遺產管理專業事務機構遴選標準，重點吸納執業信譽良好、實務經驗豐富的律師事務所、公證機構、會計師事務所及評估機構，組建專業化服務團隊。建立“準入-評價-退出”全周期動態管理機制，對入選機構的服務質量、專業能力進行定期評審，為房產處置、法律合規、資產評估等關鍵環節提供精準專業支撐，保障各區履職效能。

（四）加大保障力度，筑牢規范運行根基

建立“遺產列支+財政保障”雙重經費支撐機制，明確遺產不足以支付管理費用的部分及日常工作經費，全額納入市區兩級財政預算予以保障。規范“遺產管理人資金專戶”管理規則，實現遺產資金往來的全程閉環監管，并建立常態化監督檢查機制，指導各區精準合規使用經費，確保每筆資金都用在實處。

（五）深化宣傳銜接，構建全周期保障鏈條

通過專業培訓、行業沙龍、媒體解讀、直播科普等多元形式，全方位擴大制度宣傳的覆蓋面與滲透力，提升社會認知度。推動遺產管理人制度與意定監護、遺囑信托、保險金信托等業務場景深度融合，構建“生前規劃-身后管理”的全周期民生保障體系，真正實現群眾“生前無憂、身后安心”的目標。

■專家點評

以制度創新回應民生關切 以法治方式托舉城市治理

張艷

遺產處理作為群眾“身后事”的重要組成部分，既關系遺產相關財產權益的最終實現，也直接考驗城市治理的溫度與精度。上海市民政局率先探索遺產管理人制度新模式，在人民城市理念引領下，以制度創新回應民生關切、以法治方式托舉起城市治理的堅實底座。這一探索體現了人民城市建設在遺產治理領域，從生前安排向身后處置的有力延伸，也為完善城市公共服務體系提供了重要制度支點。

法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，而法律制度的生命力在于實施。《中華人民共和國民法典》首次系統確立遺產管理人制度，為破解無人繼承遺產長期管理困境提供了制度工具。習近平總書記指出：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。”在這一背景下，上海作為改革開放的排頭兵和創新發展的先行者，率先回應制度落地中的現實難題，由民政部門依法承擔特定情形下的遺產管理職責，通過制度銜接和程序細化，將民法典中的抽象規定轉化為具體化、可執行、可操作的制度安排。這一創新不僅有效彌補了傳統繼承機制的制度空白，也為民事法律制度在城市治理層面的具體運行提供了可觀察、可評估的實踐樣本，彰顯了上海在國家法治建設大局中的先行擔當。

上海民政部門推進遺產管理人制度創新，其突出成效和鮮明特色體現在以下幾個方面：一是立足公共利益，補齊主體缺失。通過制度化方式明確遺產管理主體，將原本分散的遺產管理風險納入公共治理安排，有效回應無人繼承情形下“無人可管”的現實困境。二是強化府院聯動，暢通履職銜接。依托聯合發文和會商機制，完善司法身份確認與行政實際履職之間的承接路徑，使法院裁判結果能夠順暢轉化為具體管理行為。三是依托系統嵌入，提升治理協同。將遺產管理融入居民經濟狀況核對機制和“個人身后一件事”等治理場景，推動其由個案處置向標準化治理節點轉變。四是注重能力轉化，夯實運行基礎。通過寫入機構“三定”、明確人員配置和經費保障、建立專業機構目錄，將探索成果穩步轉化為可持續運行的制度能力。

面向未來，遺產管理人制度仍需在更高層次上持續服務人民城市建設。應當堅持以民政部門依法履職為支點，進一步完善制度運行的穩定性和協同性，在尊重現有法律框架的前提下，不斷提升制度的適配性與可復制性。通過制度創新持續賦能基層治理，把群眾“身后事”納入城市治理的整體視野，確保相關權益歸屬與清償責任依法有序延續，從而完善城市治理在身后事務處理方面的制度閉環。這樣的制度實踐，清晰表明了人民城市理念在遺產治理領域的法治落點，也為超大城市以制度化方式托底民生關切、提升治理韌性提供了可復制、可推廣的實踐范式。

（作者為上海社會科學院法學所研究員）

原標題：《資產沉睡、辦事繁瑣、矛盾糾紛多？上海這項改革直指遺產管理領域痛點》

欄目主編：楊逸淇

文字編輯：劉力源

本文作者：上海市民政局