3937條基層立法建議直達人民大會堂

*本文為《半月談》2026年第4期內容

甘肅省定西市臨洮縣有一面墻，記錄了從2002年至2025年基層立法聯系點從無到有、發展壯大的歷程。

2002年7月，甘肅省人大常委會法工委正式將臨洮縣設為甘肅省人大常委會法工委地方立法聯系試點縣，臨洮成為全國最早的一個立法聯系點。2015年7月29日，全國人大常委會法制工作委員會確定臨洮縣人大常委會等四家單位為首批“國字號”基層立法聯系點。據不完全統計，臨洮縣基層立法聯系點完成了270部法律、法規的意見征集，累計上報立法建議3937條。

一個地處內陸的小縣城，如何影響國家立法進程？黃土高坡上的“土言土語”，如何成為“法言法語”？沒有接受過系統法學教育的老百姓，如何為專業性極強的立法過程提供真知灼見？

2015年以來，全國基層立法聯系點不斷增加、工作機制不斷完善。截至目前，全國人大常委會法工委共設立60個基層立法聯系點，覆蓋全國31個省（區、市），推動民主立法、開門立法不斷走向深入。

民意如何直通？

一件工藝品背后的“直通車”故事

【蹲點故事】

37歲的王海燕像軍人珍藏軍功章一樣，珍藏著一件工藝品。這件工藝品的基座上銘刻著一行字：“您的立法建議被采納。”

王海燕是臨洮縣八里鋪鎮王家大莊村黨支部書記。她珍藏的這個擺件，以青綠為底色，正中是家鄉出土的馬家窯文化彩陶，彩陶上繪有經典的水波紋，彩陶周圍是洮河的青色波紋與家鄉的連綿青山，恰如她記憶中的洮河模樣。

“小時候，我家附近山清水秀，一到冬天，白色的冰珠滿河流淌，這就是如今罕見的奇觀——洮水流珠。”她說。

身為全村的“領頭羊”，王海燕最關心的是轄區內的東峪溝。這是洮河臨洮段最大一條支流，因為地處縣郊，多年前曾是有名的垃圾“重災區”，無序排放的污水也匯入洮河，侵蝕著當地母親河的生態。

“保護洮河就是保護黃河。”王海燕說。洮河是黃河上游水量最大的支流，且“黃河成黃”于洮河入黃口，她深知洮河對于黃河生態環境保護的重要性。

經過多年治理，東峪溝內堆積如山的垃圾已被清理干凈，但偷倒垃圾依然是村民的一大“心病”。

王海燕想了各種辦法改變村民習慣。她帶領村干部向村民開展生態保護宣傳，讓“全民護河”的理念深入人心。她還培養“眼線”，發動牧羊人發現偷倒垃圾者，她自己甚至半夜起來去抓現行。“誰能解決垃圾問題，我就給他磕個頭。”王海燕無奈道。

日復一日的艱辛努力，最終換來了東峪溝內青草遍地、生態好轉。當《中華人民共和國黃河保護法（草案）》下發臨洮縣各個基層立法聯系點征求意見時，王海燕翻開工作筆記，把多年的見聞和思考整理出來。

在她看來，國家不僅應為重要支流的保護提供法律保障，也有必要授權當地通過地方性立法，以加強重要支流的系統性保護。這些建議經過設立在縣人大常委會的“直通車”，直接擺到了全國人大常委會法工委的案頭。

“信息采集員怎么說，我們就怎么整理，不加刪改，注重的是原汁原味呈現建言者沾泥土、帶露珠、冒熱氣的心里話。”臨洮縣人大常委會基層立法聯系點辦公室副主任齊鴻博說，“信息采集員收集來的意見，我們都是原樣不做加工直接上報。”

“基層立法聯系點作為民意直達立法機關的直通車，承載的是民意民情；基層立法聯系點設立的精髓，體現在每一個基層立法聯絡員身上。”甘肅省人大常委會法工委副主任徐潤莉說。

2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議審議通過《中華人民共和國黃河保護法》，122條法律條文中，“支流”一詞多次出現。黃河流域重要支流的保護全面提檔升級，變得更加科學周密。

王海燕欣喜地看到，黃河保護法第六條作出規定：“黃河流域相關地方根據需要在地方性法規和地方政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作，協同推進黃河流域生態保護和高質量發展。”

【蹲點感悟】

基層立法聯系點之所以可貴，不僅在于原汁原味，更在于可直達人民大會堂。為了讓民意“原汁原味”直達，這樣的“毛細血管”遍布臨洮，包括43個聯絡點、100多個信息采集點和上千名信息采集員，將觸角延伸到田間地頭。

臨洮縣基層立法聯系點信息采集員正在向當地群眾征求立法意見和建議

民智何以重要？

一詞之改折射“冒熱氣”的立法智慧

【蹲點故事】

“在我的認識里，‘拆遷’和‘拆除’的意思可完全不一樣。”臨洮縣新添鎮南坪村黨支部書記岳克平對修訂后的《中華人民共和國文物保護法》中的一條法律條文，有著切身的體會。

岳克平的家鄉臨洮縣新添鎮南坪村望兒咀，坐落于洮河東岸。村后有一道低矮的土墻，這就是蜿蜒的戰國秦長城。早在1972年，這里就建了一條330千伏電塔線路，因為當時還未頒布文物保護法，此地也并未被證實為戰國秦長城的一部分，因而其中一座鐵塔修建在一處名為望兒咀的長城墩臺上。

2006年，經專家考證，望兒咀被認為是戰國秦長城的西起首地，隨后這里被確立為全國重點文物保護單位。隨著全民文物保護意識的增強，多年來，村民希望遷移鐵塔，從而保護長城。然而，修塔在前，立法、考證在后，搬遷鐵塔并不容易。

2023年，作為歷史文化重地，南坪村承擔文物保護法（修訂草案）的修訂意見征集工作。在這一過程中，村民發現其中有一條規定：“對危害不可移動文物安全、破壞不可移動文物歷史風貌的建筑物、構筑物，當地人民政府應當及時調查處理，必要時，對該建筑物、構筑物予以拆遷。”

“‘拆遷’一詞帶有補償性質，村民建議將最后的‘拆遷’改為‘拆除’。”岳克平回憶起當時征求意見的過程，并將該條意見原汁原味地上報。最終，修訂后的文物保護法第三十八條第二款采用了“拆除、遷移”的表述。

對于南坪村村民來說，只改一詞，意義大不相同。新頒布的法律不再強調補償，推動望兒咀鐵塔搬遷取得實質進展。這一詞之差，體現了基層民智對法律的理解和運用；這一詞之差，也堵住了法律執行中可能存在的漏洞。

2025年11月，在望兒咀矗立了53年的鐵塔拆除工作啟動，這讓岳克平欣喜不已。

“在參與立法意見的征集過程中，對于長城保護的意識逐漸深入村民人心。在制定村規民約中，就有村民提出必須把長城保護的內容加進去。”岳克平說。在南坪村，長城保護不僅是自上而下的法律約束，也是村民自下而上的認同。

“法律要從群眾中來，再回到群眾中去，才能真正落地生根。”臨洮縣八里鋪鎮政府四級調研員楊信說。

【蹲點感悟】

良法與善治，猶如一枚硬幣的兩面。善治是良法的目的，也是良法的來源；良法是善治的前提，更是善治的高度概括與提煉。從這個意義上說，老百姓是最權威的法學家；完備的法律條文，從來不是閉門造車的結果，只能來自火熱的社會實踐。

正如中國人民大學國際關系學院副教授孫龍所說，基層立法意見為法律完善提供了重要且多元的視角補充。法律的確立與執行，關鍵在人。群眾參與立法進程，本身就是一個普法和法治思維訓練的過程，能有效提升基層的法治意識和素養。

民情如何呼應？

一部地方性法規見證開門立法

【蹲點故事】

2024年全國十大考古新發現公布，甘肅臨洮寺洼遺址成功入選，這讓陳維山為自己家鄉倍感自豪。

80多年前，著名考古學家夏鼐發掘寺洼遺址時曾借宿他家中；80多年后，作為一名人大代表，他參與推動了《定西市馬家窯辛店寺洼遺址保護條例》的出臺。

1987年，19歲的陳維山還是臨洮農校的學生，他目睹寺洼遺址保護現狀堪憂，便以《寺洼遺址亟待保護》為題，向當時的臨洮縣廣播站投稿。這篇稿件很快被轉到臨洮縣文物局，推動了遺址的早期保護。

“2021年11月，我們在調研中了解到，馬家窯、辛店和寺洼遺址作為全國重點文物保護單位，長期以來缺乏專門法律予以保障。”時任臨洮縣人大常委會主任的陳維山說。

但推動遺址立法保護并不容易。有人覺得縣級人大沒有立法權：“這是縣級以上人大才該管的事情，沒有必要‘自找麻煩’。”也有人質疑：“為什么不直接統稱為馬家窯文化遺址，而是要強調三個遺址？”

面對質疑，陳維山據理力爭：“雖然縣級人大常委會并無立法權，但有責任推動立法，有責任向上反映保護的需求。而且這三個遺址是黃河上游重要的史前文化遺址，是中華民族的文化地標！”

他回憶道：“咱們老祖宗的東西是人家外國人最先發現和研究的，我覺得中國人應該在這方面做點什么。”正是對家鄉文化的自豪和熱愛，支持他推進立法保護。

2021年12月，陳維山等定西市人大代表以人大代表建議案的形式，向定西市第五屆人民代表大會第一次會議提交了建議案，呼吁制定專項保護條例。他的堅持和詳實的論證后來得到了甘肅省人大常委會、定西市人大常委會的支持。

這部《定西市馬家窯辛店寺洼遺址保護條例》從醞釀到出臺，歷時一年半，經歷二審，最終于2023年6月由定西市人大常委會審議通過，成為甘肅省首部專門針對史前遺址保護的地方性法規。該條例中明確禁止在遺址保護范圍內取土、挖沙、傾倒垃圾等可能影響文物安全及其環境的活動，將保護責任細化到縣、鄉兩級政府的相關部門。

“這部條例的意義不在于處罰的輕重，而在于樹立保護導向，號召全社會共同守護文化根脈的意識。”定西市人大常委會主任溫衛東說，該條例的實施使人大能夠依法對馬家窯、辛店和寺洼遺址開展年度執法檢查，切實改善文物保護狀況。

【蹲點感悟】

民有所呼，法有所應。基層立法聯系點不僅是自上而下的“驗證”，更是一次自下而上的民意匯集、民聲呼應。從洮河治理到長城保護，從史前遺址到現代立法，臨洮基層立法聯系點用20余年的實踐，詮釋著“全過程人民民主”的深刻內涵。

半月談記者：張欽 劉克英