騰挪方寸地 激活新產業，自然資源部推廣19城新產業新業態發展經驗

當城鎮化從“快速擴張”轉向“穩定發展，城市發展從“增量依賴”邁向“存量提質”，我們拿什么去承載那些蓬勃生長的新產業、新業態？

　　在北京經濟技術開發區，一批老舊廠房迎來了新生，低效空間被植入智能網聯汽車的“新基因”，全周期監管又讓“寸土”再生“寸金”；在上海閔行區，一片傳統的工業區正蓄勢待發，即將成為火箭騰飛的起點，托舉著商業航天產業直上青云；在廣州白云區，昔日的低效村級工業園，經過統一規劃與深度改造，已煥新為年營收超900億元的國際設計產業高地。

　　空間，還是那些空間。但空間的價值，卻因政策的“點石成金”而改變。

　　日前，自然資源部發布第一批《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集》（以下簡稱《案例集》）。翻開這份匯聚了北京、上海、杭州、廣州等19個城市智慧的“工具書”，一幅幅壯闊的畫卷徐徐展開，沉睡的土地資源被喚醒、“工業銹帶”蝶變為“產業秀場”……

　　規劃之變：

　　從剛性管控到彈性適配

　　杭州濱江，冠山腳下。一家芯片研發企業的負責人曾感嘆：“我們的產品迭代以月為單位，可等一塊工業用地，有時要以年為單位。”這曾是許多新銳企業的共同焦慮——規劃調整周期長、程序繁，而市場風口轉瞬即逝，等得起的是規劃圖，等不起的是生產線。

　　如何破局？杭州高新區（濱江）拿出了一套“規劃彈性適配+供應模式革新+審批流程優化”的組合拳。在冠山數智產業園的試點中，詳細規劃不再是一成不變的“鐵棋盤”，而是為短期需求預留了彈性空間。企業不必再為一塊地等上漫長的周期，而是可以根據產業發展的節拍，輕裝上陣、快速落地。

　　土地還是那片土地，但觀念變了，政策活了，發展空間就寬了。這背后，是對“規劃創造空間、吸引項目落地”理念的深刻踐行，是不為僵化條文所困，敢為未來產業“留白”的創新堅守。

　　目光轉向上海市閔行區莘莊工業區，一個傳統市級產業園區，曾面臨企業資金鏈斷裂、土地長期“曬太陽”的尷尬。為了給商業航天這一高能級產業騰出連片空間，閔行區實施“組合拳”，通過政府主導收回、園區平臺回購等方式，依法依規盤活低效用地。一塊因企業違約陷入僵局的超30萬平方米土地，由國資平臺回購后，成功引入航天科技集團旗下商業火箭總部及研發中心；另一塊閑置多年的土地被依法收回，擬建商業火箭生產基地。2024年，該區域航天產業規模突破420億元，一個商業火箭特色園區從“沉睡”中醒來。

　　在湖南湘潭，一方沉寂7年的商業閑置地，同樣上演了“變形記”。作為國內真空鍍膜領軍企業，湘潭宏大真空技術股份有限公司曾受困于擴產缺空間、研發缺載體。湘潭市創新推出“存量騰挪+零星整合”方案，將相鄰的61畝閑置商業用地與12畝剩余劃撥用地整合，攻克土地收回與規劃調整兩大難點，4個月內完成全部前期工作，讓沉睡數年的73畝低效地重煥生機。這場土地與產業的“雙向賦能”成效顯著：整合后的土地規劃為“生產+研發”雙功能區，30年稅收效益預計達6.57億元，是原商業用地出讓收益的11倍；項目投產后企業年銷售收入將從4.7億元躍升至14億元，助力湘潭真空鍍膜產業加速發展。

　　自然資源部國土空間規劃局有關負責同志分析道：“《案例集》集中呈現了各地從‘項目找地’到‘規劃創造空間、吸引項目落地’的成功經驗，主動謀劃和培育優質增長空間，推動空間需求與土地利用的彈性適配。這些案例都體現了政策供給對新產業新業態需求的‘精準滴灌’。”

　　業態之新：

　　從騰籠換鳥到鳳凰涅槃

　　19個案例，19種創新，共同勾勒出一幅波瀾壯闊的時代畫卷：北京、上海、廣州、深圳，一線城市勇立潮頭；成都、西安、南京，區域中心城市各展所長；大連、湘潭、株洲，特色城市因地制宜。

　　這些案例覆蓋了優化規劃調整及用途轉換規則、支持土地兼容復合利用、豐富土地配置方式、優化確權登記服務、強化監測評估等多個維度，規劃和土地政策，正在從“項目找地”向“規劃創造空間”轉變；從“被動承接轉移”向“主動培育引擎”轉變；從“增量擴張”向“存量挖潛”轉變。而這一切轉變，都是為了一個目標：為新產業新業態發展保駕護航。

　　新產業、新業態究竟長什么樣？《案例集》給出了多元而生動的答案。

　　它是“工業上樓”的摩天工廠。在北京經濟技術開發區，昔日閑置的傳統制造廠區，蛻變為全國首個商業航天共性科研生產基地“火箭大街”，構建起覆蓋研發、試驗、生產的全產業鏈生態；曾經空置的玻璃廠房，通過“留改拆補”轉型為高端汽車部件產業公園，以40噸高荷載道路與恒溫車間精準匹配智能網聯汽車制造需求；老舊冶金設備廠區則重建為北京市首座“摩天工廠”——天空之境·產業廣場，憑借3.5的高容積率與“工業上樓”設計，破解了醫療器械企業向上發展的空間難題，讓“向天空要空間”從構想變為現實。

　　它也是“都市現代農業”的創新試驗田。上海依托全域土地綜合整治試點，打造金山廊下鎮松林樓房設施養豬場項目，統籌配置養殖、種植、研發空間，打造“養殖+種植+研發”的都市現代農業產業鏈。通過規劃統籌與立體養殖模式，節約土地資源538畝，土地利用效率較傳統模式提升84%，糞污、沼氣、二氧化碳等資源100%資源化利用，年增收超455萬元。

　　它又是“文體旅融合”的網紅打卡地。為破解“純體育用地經營困難、純商業用地成本過高”難題，成都東部新區以拓展用地兼容廣度、深化功能融合深度為導向，依據混合用地改革相關政策，采取明確主導用地屬性、彈性設定兼容比例、科學核算綜合地價等措施，推動“體育+”復合型新業態培育，提升空間集約利用水平。試點經驗推動成都市出臺《關于國有建設用地混合利用的指導意見》，明確多種用地混合規則，為全市土地功能融合提供政策指引。

　　產城融合：

　　空間跟著產業走 生活圍著人才轉

　　讓土地學會“自我生長”，讓空間持續孕育產業沃土，而產業的競爭歸根結底是人才的競爭。對于身處遠郊的產業園區而言，如何留住年輕人？杭州錢塘區臨江高科園曾面臨“白天機器轟鳴、晚上黑燈瞎火”的尷尬。

　　配套建設成本高、后勤管理壓力大，工人住房難、通勤遠……這些曾是園區企業共同的痛點。如果讓每家工廠都自建宿舍、自辦食堂，不僅浪費土地，也分散企業發展主業精力。

　　改變發生在2025年4月，隨著臨江產業鄰里中心的交付使用，這里的產業工人們迎來了屬于自己的“15分鐘生活圈”。錢塘區創新采用“政府主導+國企參與”模式，統籌園區內工業用地的配套指標，在工業用地上集中建設了一個集居住、商業、餐飲、社區服務于一體的綜合性社區。

　　“現在上下班步行只要10分鐘，樓下就有食堂和閱覽室，周末還能約朋友去文體活動室打球。”一位年輕的技術工人對新生活贊不絕口。數據顯示，通過統一建設運營，單套宿舍年均節約管理成本約2萬元，職工平均通勤時間縮短了40分鐘。

　　自然資源部國土空間規劃局有關負責同志介紹，《案例集》集中呈現了各地比較有代表性的創新實踐：一是國土空間規劃與土地政策融合方面的創新。有關案例展示了從“項目找地”到“規劃創造空間，吸引項目落地”的成功經驗，主動謀劃和培育優質增長空間，推動空間需求與土地利用的精準匹配；二是土地兼容復合利用方面的創新。有關案例呈現出相關地區通過在“存量”和“效率”上做文章，激發新增長點；三是產業用地供應模式方面的創新。相較于傳統供地模式，有關案例體現政策供給對新產業新業態需求的“精準滴灌”。

　　值得關注的是，自然資源部還將持續收集整理并推薦地方實踐案例，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，為各地破解發展難題、激發城鄉空間活力提供更全面的參考。

　　記者手記：

　　盤活存量 做優增量

　　如果你想轉型，又不知道怎么辦，政府直接給你一本案例手冊，告訴你“隔壁的老王”是怎么把閑置廠房變成“火箭大街”的，或者“南邊的李總”是如何把玻璃廠改成高端汽車部件園的……19個案例，分布在東西南北，發生在城市鄉村，涉及工業、服務業、文體旅、公共服務、農業。看似分散，實則聚焦，都在回答同一個問題——如何在有限的土地上，承載無限的發展可能。

　　發展新質生產力，并非都要“推倒重來”，盤活存量、做優增量、提高質量，同樣是高質量發展的必由之路。當規劃的手更加精準有力，當政策的“雨露”精準滴灌，那些曾經沉寂的土地正蘇醒過來，承載起一個個向新而行的夢想，匯聚成中國經濟奔涌向前的磅礴力量。

　　這個春天，我們行走在各地，看見土地在蘇醒，空間在重構。那些曾經沉睡的廠房、低效的園區、閑置的邊角地，正在被改革的陽光喚醒。它們以新的姿態，托舉著新興產業，承載著未來希望。

　　這不是終點，而是起點。土地的故事，還在繼續。

■中國城市報記者 張永超