新民兩會(huì)話題｜全國(guó)政協(xié)委員呂紅兵呼吁加快立法，讓低空經(jīng)濟(jì)告別“野蠻生長(zhǎng)”

一架無(wú)人機(jī)從頭頂掠過(guò)，懸停、降落，把一袋熱騰騰的外賣(mài)穩(wěn)穩(wěn)放在小區(qū)的無(wú)人物流柜里。這樣的場(chǎng)景，正在越來(lái)越多的城市變?yōu)槿粘！Ｈ欢S著這片低空空域日漸忙碌，怎么飛、誰(shuí)來(lái)管、能飛多高等問(wèn)題，成為了低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“必答題”。今年全國(guó)兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)呂紅兵提出，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的角度完善法治，讓低空經(jīng)濟(jì)在規(guī)則框架內(nèi)有序騰飛。

“低空經(jīng)濟(jì)是新質(zhì)生產(chǎn)力的重要內(nèi)容。”呂紅兵說(shuō)，2021年，《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》首次將低空經(jīng)濟(jì)納入國(guó)家規(guī)劃；2024年，黨的二十屆三中全會(huì)再次提出“發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)”，這一年也被稱(chēng)為“低空經(jīng)濟(jì)元年”。“從外賣(mài)配送、醫(yī)療急救到城市巡檢、農(nóng)業(yè)測(cè)繪，無(wú)人機(jī)正從‘玩具’變成‘工具’。 但空域資源日趨緊張、管理難度不斷加大，一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也隨之浮現(xiàn)。”

呂紅兵注意到，我國(guó)目前已經(jīng)建立起以民用航空法為核心，以通用航空飛行管制條例、無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例等為支撐的法律法規(guī)框架，但這些規(guī)范主要適用于傳統(tǒng)民用航空。低空經(jīng)濟(jì)由低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務(wù)等多個(gè)業(yè)態(tài)組成，是著眼科技發(fā)展和產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)提出的全新概念，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法來(lái)激勵(lì)發(fā)展、發(fā)揮功能。他建議，立足我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及需求，這一領(lǐng)域的基本法宜采用更側(cè)重促進(jìn)型的立法模式。

低空到底有多高？呂紅兵指出，目前國(guó)內(nèi)普遍采用真高1000米以下作為低空空域的參考標(biāo)準(zhǔn)，如《國(guó)務(wù)院中央軍委關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》就有“各類(lèi)低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下”的表述。《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》則將空域分為A至W七類(lèi)，將G、W類(lèi)空域列為非管制空域。他認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合真高及標(biāo)高等概念對(duì)低空空域絕對(duì)高度予以明確，且在低空絕對(duì)高度設(shè)定上，以不影響民航公共運(yùn)輸飛行為原則，拓展低空的空域范圍，平衡公共安全維護(hù)、交通管制便捷、資源高效利用之間的關(guān)系。

低空空域的權(quán)屬問(wèn)題同樣值得關(guān)注。呂紅兵指出，現(xiàn)行民用航空法、無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例，甚至憲法、民法典，均未對(duì)低空空域的歸屬作出明確規(guī)定。民法典雖未將空域、航道、頻道等列入國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍，但其第246條做了概括性規(guī)定——“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。”他認(rèn)為，在低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法中，可以直接規(guī)定國(guó)家對(duì)低空空域的所有權(quán)，從源頭上厘清權(quán)利屬性。

“安全是發(fā)展的底線。”呂紅兵強(qiáng)調(diào)，應(yīng)依法確立安全為先原則，堅(jiān)持“管得住”才能“放得開(kāi)”，并將此貫穿低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過(guò)程，包括航空器制造與登記、運(yùn)營(yíng)方資質(zhì)和許可、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、交通規(guī)則制定及監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集并合規(guī)。以數(shù)據(jù)安全為例，目前主要以民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）、民航數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）等規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，從形式上法律層級(jí)低、強(qiáng)制力不足，從內(nèi)容上數(shù)據(jù)分類(lèi)重疊、應(yīng)用場(chǎng)景規(guī)范缺失，應(yīng)以大法方式予以提升并擴(kuò)充。

在管理權(quán)限方面，新修訂的民用航空法規(guī)定“國(guó)家空中交通管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定管理全國(guó)空域資源”。呂紅兵分析，基于空域不同劃分，鑒于“依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的表述，可以理解對(duì)低空空域的管理留下了比較靈活的法律制度安排空間。中央空管委2024年將合肥、深圳等六城市確立為eVTOL（電動(dòng)垂直起降飛行器）試點(diǎn)城市，這些城市獲得600米以下空域部分管理權(quán)下放。從此角度，將低空空域使用作為國(guó)家空中交通管理機(jī)構(gòu)授權(quán)下的地方事權(quán)，存在合理性、可行性。

呂紅兵注意到，新修訂的民用航空法已有鼓勵(lì)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“應(yīng)用拓展”“促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的表述。他提出，政府應(yīng)加強(qiáng)在醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、物流配送、國(guó)土能源、氣象測(cè)繪、文體旅游以及農(nóng)業(yè)、海洋等方面的應(yīng)用拓展，并制定科學(xué)性、系統(tǒng)化的配套管理規(guī)則。

在支持保障方面，呂紅兵也提出多項(xiàng)建議：加強(qiáng)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確工信、交通、發(fā)改、科技、公安、自然資源、住建、商務(wù)、文體、應(yīng)急、市場(chǎng)監(jiān)管、數(shù)據(jù)等部門(mén)的職責(zé)分工；鼓勵(lì)成立低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；發(fā)揮國(guó)資引導(dǎo)作用，帶動(dòng)社會(huì)資本參與；完善投融資服務(wù)體系；加大技術(shù)創(chuàng)新支持力度和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；支持標(biāo)準(zhǔn)體系與試驗(yàn)驗(yàn)證平臺(tái)建設(shè)；深化國(guó)際合作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

原標(biāo)題：《新民兩會(huì)話題｜全國(guó)政協(xié)委員呂紅兵呼吁加快立法，讓低空經(jīng)濟(jì)告別“野蠻生長(zhǎng)”》

欄目編輯：趙菊玲

本文作者：新民晚報(bào) 陳佳琳 解敏

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