紀念董必武誕辰140周年｜董必武：老一輩革命家中唯一科班出身的法律專家，新中國民主法律制度的重要奠基者

文/楊宏偉

董必武是我黨老一輩無產階級革命家中唯一一位科班出身的法律專家，共和國民主法律制度的重要奠基者。特別是在西柏坡時期，共產黨即將執政全國，在這一重大而全新的考驗面前，民主法治建設比以往任何時候顯得尤為重要。董必武就此擔負起了這一歷史重任，在他籌備并主持華北臨時人民代表大會及擔任華北人民政府主席期間，為建立新型的民主法律制度進行了積極的探索和實踐，作出了許多具有開創性意義的貢獻。

一、積極探索建立新型的人民代表大會制度

董必武認為，在國家確立了社會主義制度，主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力的時候，不能再經常搞群眾運動，必須加強社會主義的民主與法治建設，確保人民行使民主權利。那么，怎樣才能充分發揚人民民主，讓最廣大的人民群眾當家作主，并對執政黨實施有效的監督呢？最好的辦法就是實行人民代表大會制度。按照中央指示精神，董必武嘔心瀝血，不懈探索，大膽嘗試，開啟了新中國人民代表大會制度的先河。

1948年上半年，隨著解放戰爭的順利推進，各解放區都得到擴大，并連接成片。黨中央首先決定，將晉察冀和晉冀魯豫兩大解放區合并，成立中央華北局、華北聯合行政委員會和華北軍區，建立華北解放區，全面實現華北的統一。董必武任華北聯合行政委員會主任，負責籌備召開華北臨時人民代表大會、建立華北人民政府的工作。為了盡快成立華北人民政府，在董必武的主持下，晉冀魯豫和晉察冀兩邊區參議會駐會參議員，于6月26日在石家莊舉行聯席會議。會議通過了關于召開華北臨時人民代表大會產生統一的華北人民政府的重要決議。6月30日，中央華北局發出了《關于召開華北臨時人民代表大會的通知》。根據聯席會決議，晉冀魯豫邊區政府和晉察冀邊區行政委員會聯合作出了《關于召開華北臨時人民代表大會暨選舉辦法的決定》。

華北臨時人民代表大會原定于8月1日開幕，由于7月21日以后連降四天大雨，各地交通不便，代表們不能如期到來，故將大會延期。從8月5日開始，董必武主持召開預備會，主要商討華北臨時人民代表大會主席團產生的原則和名額，還成立了提案審查委員會和代表資格審查委員會。預備會上推選董必武、聶榮臻、薄一波、彭真、滕代遠、楊秀峰、宋劭文、成仿吾等33人組成華北臨時人民代表大會主席團；推舉楊秀峰、萬丹如、孟甫等11人組成資格審查委員會，對出席華北臨時人民代表大會的代表資格進行了審查。預備會為人民代表大會做了充分的準備工作。當時為了保密和與會代表的安全，華北臨時人民代表大會對外稱作“石家莊生產工作會議”。

◆1948年8月，華北臨時人民代表大會在石家莊人民禮堂召開。

1948年8月7日至19日，華北臨時人民代表大會在石家莊人民禮堂召開，大會選舉產生了由董必武、聶榮臻、薄一波等27人組成的華北人民政府委員會。9月20日至24日，華北人民政府第一次委員會在平山縣王子村召開，選舉董必武為華北人民政府主席，薄一波、藍公武、楊秀峰為副主席，并選舉產生了各部長、各會主任、各院長、華北銀行總經理及秘書長、勞動局長等各部門領導。會后發布通令，華北人民政府正、副主席于9月26日就職視事,啟用華北人民政府印信。華北人民政府正式宣告成立。自此，原晉冀魯豫邊區政府和晉察冀邊區行政委員會已完成其歷史使命,宣告撤銷，華北人民政府開始工作。華北臨時人民代表大會直接成為1954年全國人民代表大會制度設計的藍本。

在華北人民政府的領導下，在董必武的關心和指導下，借鑒華北臨時人民代表大會召開的經驗，石家莊首屆人民代表大會自1949年3月著手籌備，會議代表通過“海選”產生，為實行普選制進行了有益嘗試。7月21日至8月9日在石家莊人民禮堂成功召開，會議通過人民代表選舉產生了人民政府，討論決定了有關重大事項，真正實現了人民當家作主。會議形成了一整套科學有序的體制機制，將黨的民主理念和建政綱領落實到了民主建政的實踐中。石家莊首屆人民代表大會被譽為全國“人民民主的典范”。

二、積極探索建立新型的人民政治協商制度

1948年4月30日，中共中央發布紀念“五一”勞動節口號，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。隨著解放戰爭的節節勝利，建立新中國的各項工作已經提到中共中央的工作日程上。中共中央交給華北人民政府的首要任務，就是摸索、積累人民民主政權建設經驗，為全國解放后建立多黨合作的政治協商制度作好準備。董必武根據中央要求，把多黨合作的精神貫徹到華北人民政府籌建中，使這個政府從一開始就建成了一個民主聯合的政府。

◆1948年8月在華北臨時人民代表大會休會時，董必武和聶榮臻等在一起。

華北人民政府成立過程中形成的民主黨派和民主人士參政議政制度，初步形成了新中國多黨派合作的政治協商制度。華北臨時人民代表大會和華北人民政府，不僅廣泛吸收民主黨派和民主人士，而且賦予他們充分職權，真誠采納其正確意見。華北臨時人民代表大會實到代表542人，其中民主人士有166人，占近三分之一。大會主席團成員33人中，民主人士有14人。1948年6月4日，在召開大會預備會前，兩邊區政府邀集民主人士召開座談會，聽取對大會主席團產生辦法及成立代表資格、提案等審查委員會的意見。這一時期，召開新政協會議的問題也提上議事日程。華北臨時人民代表大會通過了何思敬、劉奠基等民主人士提出的致電中共中央建議召開新的政治協商會議，建立全國性聯合政府的提案。

在華北臨時人民代表大會上，董必武首先致開幕詞，他說：“這次大會是中國民主革命歷史中劃時代的一次大會，它雖然是臨時的、一個地區的，但是沒有民族、信仰、性別的歧視，人民的權力受到充分的尊重，比資本主義舊民主制度優越的多。” 他的講話，給代表們以極大的鼓舞，使代表們看到了新中國的曙光，宣告了一個嶄新的全國性的聯合政府即將成立。劉少奇還專門指示，會期可延長到十天以上，以便黨外人士講話。大會民主氣氛濃厚，黨內代表和黨外民主人士代表暢所欲言，充分發表意見。

◆新政協籌備會第一次全體會議在中南海勤政殿召開。

建國前夕，董必武參加了全國政協會議籌備工作，直接參與了《中國人民政治協商會議共同綱領（草案）》《中國人民政治協商會議組織法（草案）》的起草工作。主持起草了《中華人民共和國中央人民政府組織法（草案）》，這部法律規定了新中國政權的性質、組織和活動原則等，為建立中華人民共和國積極進行立法方面的準備，為新中國政權建設奠定了法治基礎。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平隆重舉行，宣告中國人民政治協商會議正式成立，會議選舉了中國人民政治協商會議第一屆全國委員會的委員，選舉毛澤東為中央人民政府主席。中國人民政治協商會議在當時還不具備召開普選的全國人民代表大會的條件下，肩負起執行全國人民代表大會職權的重任，完成了建立新中國的歷史使命，揭開了新中國歷史的第一頁。

三、積極探索建立新型的人民政府法律法規制度

董必武認為，法治和國家是緊相連屬的，沒有法治就不能成為一個現代國家。無產階級領導人民奪取政權后，必須迅速創立人民民主的法治，以促進和保障經濟建設的發展。在這種思想的指導下，董必武領導了華北人民政府這塊法治政府“試驗田”的建設。眾所周知，華北人民政府是在特殊的歷史時期建立起來的一個大區的新型人民政府，之所以說“新型”，是因為它揭開了新中國政權建設的序幕，走出了一條建立法治化人民政府的成功道路，在中國新民主主義革命史上具有承前啟后的劃時代意義。

華北人民政府成立前后，董必武嘔心瀝血，借鑒先進發達國家政權建設的模式，以及我黨蘇區和延安時期政權建設的做法，站在為全國解放后建設新型政權探索經驗的高度，首先對建立怎樣的政權組織形式進行了深入的研究和實踐，制定了《華北人民政府組織大綱》。1948年9月22日，華北人民政府根據該《大綱》第七條的規定，設立了秘書廳、民政部、教育部、財政部、工商部、農業部等政府工作機構。1949年10月27日，毛澤東頒布中央人民政府命令時指出：“中央人民政府的許多機構，應以華北人民政府所屬有關各機構為基礎迅速建立起來。” 中央人民政府成立后不久，毛澤東頒布華北人民政府工作著即結束的命令，10月28日華北人民政府發布結束工作公告，令河北、山西、平原、察哈爾、綏遠五省及京津兩市人民政府自11月1日起歸中央人民政府直屬。這樣華北人民政府履職13個月后，于1949年10月31日結束工作，所管轄的五省二市歸中央直屬，其工作機構成為新中國中央人民政府及省、市、縣人民政府的基本組織模式。

◆1949年6月，董必武和朱德等人在新政協籌備全體會議上。

董必武作為我黨杰出的法學專家，時刻都在強調“以法學為人民服務”的思想。他認為，把舊的政權打碎了，建立新的政權，一定要有新的法律、法令、規章、制度來維持新的秩序，否則就是無政府主義。1949年3月，由董必武簽署的《廢除國民黨政府的六法全書及其一切反動法律的訓令》明確指出：人民的法律已有了解放區人民相當長期的統治經驗，有的已經研究好，寫在人民政府、人民解放軍發布的各種綱領、法律、條例、命令、決議等規定里，有的正在擬定。各級司法機關辦案，有綱領、條例、命令、決議等規定的按規定辦理，沒有規定的，按照新民主主義的政策辦理。應該肯定，人民法律的內容，比以前舊時代統治者的法律，要文明與豐富，只需加以整理，即可完備施行。

為了保證政府工作人員依法依規辦事，保證人民政府高效有序運轉，董必武領導的華北人民政府委員會及其相關部門，在華北人民政府存續的13個月里，先后制定和頒布了200多項法令、訓令、條例、規章、通則、細則等，內容涵蓋了建政、支援前線、經濟建設、民政、公安、司法、金融、財政、稅務、工商貿易、交通、農業水利、教育科技、文化衛生等諸多方面。雖然它們有的還很不完善，但在當時歷史背景下，所發揮的作用是十分巨大的。這些法令法規的頒布施行，既促進了政府的依法行政，也為新中國后來的法治建設積累了豐富的經驗。

四、積極探索建立新型的人民司法制度

在政府組成部門中，成立了法制委員會、司法部、人民法院、人民監察院等機構，從事立法和執法工作。1948年10月23日，董必武以華北人民政府主席的名義發布了《關于統一各司法機構名稱及審級的通令》，規定各行署原有司法機關，一律改為“某某（地區名）人民法院”，由華北人民政府統一頒發印信，要求各行署轉令各縣政府迅速恢復原有司法組織。《通令》的頒發對恢復和加強人民司法組織起了積極的推動作用，在華北地區，先后建立了300多個司法機關。

◆華北人民法院舊址（右圖為法院函件）。

在法院方面，華北人民法院在其存續的短短13個月時間里，審理、復核了大量的刑事、民事案件，目前尚有300余冊民事卷宗保存于最高人民法院檔案機關，這為新中國成立后的審判工作提供了寶貴的經驗。法院系統規定縣人民法院、行署區人民法院為兩級審判，華北人民法院為終審機關。對二審不服的，可由華北人民法院指定人員組成特別法庭，或發還華北人民法院復審為終審審理，從而完善了審級制度。在審判制度方面，華北人民政府確立了一系列現代審判制度的原則。少用、慎用死刑是董必武的重要法治思想，他對死刑復核制度極為重視。1949年3月，在董必武的主持下，華北人民政府頒布了《關于統一復核死刑案件的通令》，對死刑的判定與復核作出了具體規定。

在監察院方面，當時成立的人民監察院，成為現在檢察院和監察局的前身。其任務為監督、檢查、檢舉并決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員的違法失職、貪污浪費及其他違反政策、損害人民利益的行為，并接受人民對上述人員的控訴。規定監察院工作人員行使職責，在有關單位進行調查時，這些單位必須接受檢查，并提供所需材料。監察院調查的案件，須交法院審判的，要提請法院審理；須交行政機關執行的，要提請政府主席批轉有關行政機關處理。監察院設人民監察委員會，以院長及政府任命的監察委員組成，履行對公職人員的監督、監察的職責。

◆1954年3月23日，董必武（前排右四）出席中華人民共和國憲法起草委員會第一次會議，這是與會委員合影。

在公安局方面，1948年11月，董必武與其他幾位副主席聯名頒布了《關于各級公安干部調遣制度之規定》的通令，要求恢復建立和健全公安基層組織，實行各級公安干部調遣制度。在保證公安干部隊伍穩定的基礎上，恢復并建立了公安基層組織，建立邊防、河防及鐵路等公安組織，從而加強了各級公安機構。另外，為明確司法機關與公安機關之間的權責界限，又于同月底頒布了《關于縣市公安機關與司法機關處理刑事案件權責的規定》，對雙方在整個案件處理中的職責和權力劃分給予了明確規定。公安機關的恢復和建立同司法機關一起，為維護社會秩序，在肅清土匪特務等方面，都收到了很好的成效。

在立法和司法實踐方面，由于缺少程序法典，董必武要求司法人員根據工作經驗，積極主動地進行專題研究。不是被動地等立好了法再來司法，而是主動地在司法的過程中，去分析社會狀況，積累司法經驗，作為立法的依據和準備，為立法服務。當時，中央法律委員會還與華北人民政府司法部組成了10個研究小組，負責收集、整理、分析所有過去和現在的司法經驗，逐步上升到理論的高度，作為司法工作的指南，為將來立法打下基礎。

董必武在中國革命和建設事業中，畢生致力于黨的民主與法治建設。他深入研究馬克思主義關于國家和法的學說，借鑒西方先進國家的法律制度和法治理念，并把國外先進的做法和經驗運用到我黨的民主法治建設實踐中。在他的一生中，撰寫了大量的民主政治和法律制度方面的文章，出版有《董必武政治法律文集》。董必武的法學思想和實踐，對于今天我們加強社會主義法治建設、積極推進依法治國仍然具有十分重要的現實指導意義。今年恰逢董必武誕辰140周年，撰寫此文，以茲紀念。

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