美對(duì)華政策轉(zhuǎn)向：從301制裁到海事計(jì)劃，全球買單

近日，美國(guó)白宮正式發(fā)布《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》（America's Maritime Action Plan，縮寫為MAP）。

這份旨在讓美國(guó)在海事領(lǐng)域“再次偉大”的計(jì)劃一經(jīng)發(fā)布，就引發(fā)國(guó)際航運(yùn)界的批評(píng)與擔(dān)憂。

雖然業(yè)界反對(duì)的聲浪很快被三天后美國(guó)國(guó)內(nèi)最高法與特朗普政府圍繞關(guān)稅政策的激烈交鋒所掩蓋，再之后全球媒體的聚光燈集中轉(zhuǎn)向中東戰(zhàn)場(chǎng)，但該計(jì)劃對(duì)全球航運(yùn)業(yè)乃至世界經(jīng)濟(jì)的影響深刻且長(zhǎng)久。

《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》封面 圖自：美國(guó)白宮官網(wǎng)

一、美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃與301制裁的差異

談及《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》，首先讓人聯(lián)想到2025年11月中美雙方協(xié)議暫停一年執(zhí)行的《美國(guó)對(duì)華海事、物流、造船業(yè)301制裁》，二者雖均指向海事造船領(lǐng)域，但在制定規(guī)格、背后意志、實(shí)施目的上存在本質(zhì)區(qū)別。

此前的301制裁是美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR，隸屬于美國(guó)白宮下轄的總統(tǒng)行政辦公室）根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條發(fā)起的行政執(zhí)法行動(dòng)，制裁條款僅在美貿(mào)易代表辦公室和美國(guó)聯(lián)邦公報(bào)發(fā)布，帶有強(qiáng)烈的選舉色彩，核心反映美國(guó)五大工會(huì)為代表的造船業(yè)訴求。

該制裁的調(diào)查起源于2024年3月美國(guó)五個(gè)工會(huì)的調(diào)查請(qǐng)?jiān)笗藭r(shí)正值美國(guó)兩黨競(jìng)爭(zhēng)第47任總統(tǒng)的關(guān)鍵階段，為爭(zhēng)取工會(huì)影響的選票，兩黨均對(duì)請(qǐng)?jiān)笗硎局С帧Ｃ蕾Q(mào)易代表辦公室于當(dāng)年4月17日啟動(dòng)正式調(diào)查，2025年4月發(fā)布制裁最終措施，10月14日生效后，中國(guó)同日宣布反制。經(jīng)中美協(xié)商，該制裁生效不足1個(gè)月便被暫停一年執(zhí)行。

《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》則是依據(jù)特朗普2025年4月9日簽署的第14269號(hào)行政令《重振美國(guó)海事主導(dǎo)地位》編制，涉及層級(jí)和機(jī)構(gòu)大幅提升。該計(jì)劃由美國(guó)國(guó)務(wù)卿、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、行政和預(yù)算局局長(zhǎng)牽頭，國(guó)防部、商務(wù)部、勞工部、運(yùn)輸部、國(guó)土安全部及美國(guó)貿(mào)易代表辦公室協(xié)同參與制定，并直接在美國(guó)白宮網(wǎng)站發(fā)布。從涉及的層級(jí)和機(jī)構(gòu)看，整個(gè)過程只能由特朗普本人推動(dòng)，計(jì)劃反映的是特朗普本人的意志。

特朗普本人不會(huì)為某個(gè)產(chǎn)業(yè)投入這么多的資源，《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》并非單純的產(chǎn)業(yè)振興政策，其實(shí)質(zhì)是特朗普政府繞過國(guó)會(huì)、變相征收關(guān)稅的政治操作。

二、《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》是脫離法律監(jiān)管的關(guān)稅手段

美國(guó)作為主權(quán)國(guó)家，其發(fā)布本土海事產(chǎn)業(yè)政策本屬內(nèi)部事務(wù)，其他國(guó)家無(wú)權(quán)干涉，但《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》中兩項(xiàng)核心收費(fèi)建議，突破了海事領(lǐng)域的常規(guī)規(guī)則，本質(zhì)上與貨物貿(mào)易關(guān)稅的征收邏輯高度一致：

該計(jì)劃第一部分包含一個(gè)建議，對(duì)停靠在美國(guó)港口的外國(guó)建造的商船，依據(jù)進(jìn)口貨物的重量，征收統(tǒng)一費(fèi)用。并舉了兩個(gè)例子：如果按每公斤收費(fèi)1美分計(jì)算，10年內(nèi)將帶來(lái)約660億美元的收入；如果按每公斤25美分收費(fèi)，將產(chǎn)生近1.5萬(wàn)億美元的收入。

在第三部分保護(hù)海事工業(yè)基礎(chǔ)中提到了設(shè)立“陸港維護(hù)稅”——對(duì)通過陸路進(jìn)入美國(guó)的商品，按其價(jià)值征收0.125%的小額稅費(fèi)。

這兩點(diǎn)建議包含了兩個(gè)重要信息：

一是收費(fèi)范圍從301制裁的針對(duì)中國(guó)相關(guān)船舶，擴(kuò)大至所有非美國(guó)建造船舶，徹底堵死了航運(yùn)業(yè)界此前設(shè)想的規(guī)避路徑——即通過設(shè)置中轉(zhuǎn)港，將貨物從中國(guó)建造船舶轉(zhuǎn)移至日韓等非中國(guó)建造船舶再運(yùn)抵美國(guó)，讓301制裁的規(guī)避方法完全失效；

二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從海事領(lǐng)域的常規(guī)依據(jù)轉(zhuǎn)向貨物重量，這是其貼近關(guān)稅本質(zhì)的核心特征。

在船舶抵港的場(chǎng)景中，海事航運(yùn)領(lǐng)域的核心關(guān)注對(duì)象是船舶這個(gè)運(yùn)載工具本身，所有常規(guī)收費(fèi)均依據(jù)船舶的種類、噸位等船舶自身屬性征收，例如按船舶噸位征收的港口使用費(fèi)、船舶噸稅等。而貨物貿(mào)易關(guān)稅的核心關(guān)注對(duì)象是船上運(yùn)載的貨物，關(guān)稅計(jì)稅方式主要分為三種：從價(jià)稅以貨物進(jìn)口申報(bào)價(jià)格為依據(jù)，多用于消費(fèi)品；從量稅根據(jù)貨物的數(shù)量、重量、體積征收，適用于小麥、煤炭、原油等大宗、標(biāo)準(zhǔn)化、低價(jià)值貨物；復(fù)合稅則是結(jié)合前兩種計(jì)稅方式。

《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》不關(guān)心船舶這個(gè)運(yùn)載工具，而是對(duì)海上進(jìn)口貨物按重量收費(fèi)，與關(guān)稅中的從量稅計(jì)稅方式相同，而陸港維護(hù)稅的計(jì)稅方法則跟從價(jià)稅相同。貨物進(jìn)境只能通過海上、陸路和空運(yùn)三種方式，其中海上和陸路占據(jù)絕大部分份額。二者結(jié)合實(shí)則覆蓋了美國(guó)海上、陸路兩大主要貨物進(jìn)境渠道，與全面征收進(jìn)口關(guān)稅無(wú)異。

計(jì)劃中選擇對(duì)海運(yùn)進(jìn)口貨物采用從量稅的計(jì)稅邏輯，有一個(gè)考慮是解決從價(jià)稅征收中的計(jì)價(jià)難題。

受品牌、渠道等因素影響，消費(fèi)品的進(jìn)口申報(bào)價(jià)格與零售價(jià)格差異極大，例如某奢侈品品牌從中國(guó)進(jìn)口的手提包，申報(bào)價(jià)格僅10美元，按5%的關(guān)稅率僅能征收0.5美元關(guān)稅，但在終端的零售價(jià)格可達(dá)1000美元。這種做法全程合法合規(guī)，但美國(guó)政府獲取的關(guān)稅極為有限。而采用該計(jì)劃提出的按重量的從量稅方式，由政府直接規(guī)定單位貨物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，能有效規(guī)避計(jì)價(jià)漏洞，實(shí)現(xiàn)稅收收入的大幅提升。

更關(guān)鍵的是，按照這個(gè)計(jì)劃征收上來(lái)的資金，其調(diào)撥與使用脫離了美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)管。

正常情況下，美國(guó)海關(guān)征收的關(guān)稅需全部劃入美國(guó)國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)資金的劃撥和使用均由美國(guó)國(guó)會(huì)審議決定，特朗普政府無(wú)法自由支配。而《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》明確，相關(guān)收費(fèi)收入將存入新設(shè)立的海事安全信托基金和陸港維護(hù)信托基金，專項(xiàng)用于增強(qiáng)美國(guó)造船實(shí)力和陸港基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)與升級(jí)。

這意味著，這筆以海事名義收取的“計(jì)劃外關(guān)稅”，將脫離美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)管。特朗普政府可以通過跟相關(guān)行業(yè)勾兌來(lái)主導(dǎo)調(diào)撥和使用，成為其繞開立法約束、掌控資金的重要手段。

三、《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》背后的決策邏輯

梳理美國(guó)301制裁措施、《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》和美國(guó)最高法院裁定特朗普政府大規(guī)模關(guān)稅違法一事三者的時(shí)間線，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)很重要的時(shí)間段——2025年4月。

特朗普是在2025年1月20日就任美國(guó)第47任總統(tǒng)，在就任3個(gè)月后的4月份，發(fā)生了這些事件：

特朗普簽署行政令，援引IEEPA宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，對(duì)全球加征10%對(duì)等關(guān)稅；

中美關(guān)稅戰(zhàn)白熱化，兩國(guó)競(jìng)相宣布互加關(guān)稅至125%；

5家美國(guó)小企業(yè)和12個(gè)州的檢察長(zhǎng)向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（CIT）起訴，請(qǐng)求叫停關(guān)稅；

特朗普簽署“恢復(fù)美國(guó)海事主導(dǎo)地位”行政令，要求210天內(nèi)制定《海事行動(dòng)計(jì)劃》；

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室正式發(fā)布301制裁最終措施，設(shè)定180天過渡期。

雖然這些事件發(fā)生的時(shí)間并不精確同步，但以特朗普集團(tuán)在政治、法律和產(chǎn)業(yè)界的巨大能力，提前獲知一些重大信息并不困難。當(dāng)時(shí)特朗普政府面臨的情況是：

一、政府財(cái)政狀況日益惡化，聯(lián)邦國(guó)庫(kù)資金的使用頻頻遭到以民主黨為首的國(guó)會(huì)反對(duì)勢(shì)力阻撓，特朗普政府缺乏獨(dú)立的資金支配權(quán)；

二、直接提高關(guān)稅的做法會(huì)遭到美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)和中國(guó)的反擊；

三、作為選舉產(chǎn)物的301制裁，針對(duì)中國(guó)的針對(duì)性措施必然引發(fā)中方反制，難以落地實(shí)施；

四、美國(guó)海事和造船業(yè)發(fā)展?fàn)顩r惡劣，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)需求和從業(yè)人員的訴求亟待滿足，成為特朗普政府必須回應(yīng)的國(guó)內(nèi)問題。

之后發(fā)生的事件是301制裁措施在跟中國(guó)的談判中被暫停一年。關(guān)稅的征收在國(guó)內(nèi)外的斗爭(zhēng)中不斷反轉(zhuǎn)。《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》帶著以海事為名義征收不受美國(guó)國(guó)會(huì)監(jiān)管的計(jì)劃外關(guān)稅出臺(tái)了。

所以可以推測(cè)，在2025年4月份，特朗普政府的決策布局是：

一方面將帶有強(qiáng)烈選舉色彩、且因易引發(fā)中方反制而難以落地的301制裁措施作為與中國(guó)談判的重要籌碼，通過中美協(xié)商暫停執(zhí)行；繼續(xù)推行對(duì)各國(guó)加征關(guān)稅的舉措，進(jìn)行“明修棧道”轉(zhuǎn)移國(guó)際國(guó)內(nèi)視線。

另一方面，以301制裁被暫停、美國(guó)海事造船行業(yè)亟待振興為名義，簽署行政令，啟動(dòng)《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》的編制工作，借海事產(chǎn)業(yè)政策的正當(dāng)外衣，在計(jì)劃中設(shè)計(jì)一套繞開國(guó)會(huì)監(jiān)管、變相征收關(guān)稅的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“暗度陳倉(cāng)”的核心目的。

這一整套操作，既幫助特朗普政府規(guī)避了直接加征關(guān)稅所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)雙重阻力，又滿足國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)訴求，同時(shí)讓特朗普政府掌握了資金自主支配權(quán)，成功破解了財(cái)政使用受國(guó)會(huì)掣肘的困境，一舉多得地化解了當(dāng)時(shí)面臨的多個(gè)難題。

2025年10月的美國(guó)聯(lián)邦政府停擺事件，進(jìn)一步佐證了特朗普政府對(duì)資金自主支配權(quán)的訴求。

彼時(shí)因美國(guó)兩黨對(duì)立，國(guó)會(huì)未批準(zhǔn)臨時(shí)撥款法案，導(dǎo)致聯(lián)邦政府停擺，美軍面臨發(fā)薪難題，特朗普下令美國(guó)國(guó)防部從研究和開發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中挪用80億美元用于發(fā)放美軍工資。而美國(guó)絕大部分造船業(yè)和造船廠均涉及軍艦建造，軍費(fèi)中的研究和開發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》中的海事安全信托基金，最終流向均為美國(guó)造船業(yè)和造船廠。這一資金流向的重合，讓特朗普政府可通過跟海事行業(yè)造船廠協(xié)商兩種資金的使用分配，進(jìn)一步為自己爭(zhēng)取更大的資金操作空間，同時(shí)深度綁定美國(guó)造船業(yè)，鞏固國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)支持。

值得注意的是，按照2025年4月的行政令要求，《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》本應(yīng)在210天后的2025年11月發(fā)布，卻最終推遲至2026年2月。究其原因，是2025年10月中國(guó)針對(duì)301制裁采取的強(qiáng)力反制，讓美方不得不重新評(píng)估相關(guān)措施的可行性，調(diào)整應(yīng)對(duì)思路，進(jìn)而導(dǎo)致海事行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容重新修訂、機(jī)構(gòu)復(fù)核工作延遲，這也從側(cè)面說(shuō)明中國(guó)的反制措施對(duì)美國(guó)的政策制定形成了有效制約。

四、對(duì)中國(guó)的影響和機(jī)遇

美國(guó)推出的《海事行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)非美籍船舶實(shí)施統(tǒng)一收費(fèi)，從實(shí)際效果評(píng)估，其沖擊力遠(yuǎn)不及專門針對(duì)中國(guó)發(fā)起的301調(diào)查制裁。中國(guó)造船與航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的核心優(yōu)勢(shì)，根植于全鏈條成本管控能力、規(guī)模化生產(chǎn)和完善的配套供應(yīng)鏈。美方這一面向全球船舶的收費(fèi)舉措，并未動(dòng)搖中國(guó)相較于日本、韓國(guó)及歐洲國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)地位，反而使行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)回歸到純粹的市場(chǎng)實(shí)力較量。

基于上述判斷，即使該收費(fèi)政策正式實(shí)施，中方采取的反制措施也不必像應(yīng)對(duì)301制裁時(shí)那樣強(qiáng)硬，這一局面也在特朗普政府的預(yù)期范圍內(nèi)。然而更需關(guān)注的是，美方已將斗爭(zhēng)范圍從海事航運(yùn)擴(kuò)展至關(guān)稅貿(mào)易領(lǐng)域，這為中方的反制工作增添了新的復(fù)雜挑戰(zhàn)，反制所涉及的行業(yè)范圍與主管機(jī)構(gòu)都需作出相應(yīng)調(diào)整。

之前的301制裁屬于海事航運(yùn)交通領(lǐng)域，中方的反制也聚焦于同一領(lǐng)域，主要由交通運(yùn)輸部牽頭、商務(wù)部配合，主體單一、范圍集中。而在中美關(guān)稅戰(zhàn)期間，反制工作則由國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院新聞辦公室、外交部等多部門協(xié)同實(shí)施，涵蓋關(guān)稅政策制定、貿(mào)易管控、輿論引導(dǎo)、外交溝通等多個(gè)領(lǐng)域。

《美國(guó)海事行動(dòng)計(jì)劃》的特點(diǎn)在于將關(guān)稅實(shí)質(zhì)捆綁在海事政策之中。這就要求中方的反制策略不能繼續(xù)局限于海事范疇和單一部門，必須打破機(jī)構(gòu)間的條塊分割，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，對(duì)國(guó)家層面的統(tǒng)籌反制能力提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

深圳西部港區(qū)蛇口集裝箱碼頭 資料圖：新華社

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的深入以及中美斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期化趨勢(shì)，制裁與反制裁將在更多行業(yè)成為常態(tài)。對(duì)此，可借鑒國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)的組織模式，在國(guó)務(wù)院與各部委層面建立反制裁協(xié)調(diào)機(jī)制，由相關(guān)部委副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一統(tǒng)籌全國(guó)反制裁事務(wù)。當(dāng)需要采取反制措施時(shí)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門根據(jù)自身職能與資源制定方案，提交國(guó)務(wù)院綜合考量國(guó)際局勢(shì)、產(chǎn)業(yè)影響及反制成效后確定最終方案，多部門協(xié)同執(zhí)行。

這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，依賴于中國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)。美方將正式“稅收”轉(zhuǎn)為監(jiān)管相對(duì)寬松的“費(fèi)用”，這類變通做法對(duì)中國(guó)而言并不陌生。1993年分稅制改革之前，地方政府在央地財(cái)政博弈中也曾采用“以費(fèi)代稅”的方式擴(kuò)大自主財(cái)力，中國(guó)最終通過分稅制改革與轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)了財(cái)政體系的規(guī)范化。

中國(guó)擁有政令暢通、統(tǒng)籌調(diào)控能力突出的制度框架，轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政工具運(yùn)用成熟，積累了豐富的跨部門、跨區(qū)域資源調(diào)配經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)家層面而言，該機(jī)制無(wú)需增設(shè)新的編制，僅依靠部門間聯(lián)動(dòng)即可篩選最優(yōu)反制方案，精準(zhǔn)掌控反制的領(lǐng)域、強(qiáng)度與時(shí)機(jī)，降低對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響。從行業(yè)層面而言，可促進(jìn)部門與產(chǎn)業(yè)提前研判趨勢(shì)、主動(dòng)做好防范，最大程度減少損失、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度審視，外部制裁早已從單純的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。芯片、人工智能、新能源汽車、動(dòng)力電池、航空航天、衛(wèi)星導(dǎo)航、通信、稀土等眾多領(lǐng)域，均在美方單邊制裁的壓力下實(shí)現(xiàn)了核心技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，完成了從被制裁對(duì)象到具備反制能力的轉(zhuǎn)變。如今，海事航運(yùn)領(lǐng)域同樣迎來(lái)了升級(jí)機(jī)遇，美國(guó)《海事行動(dòng)計(jì)劃》雖隱含關(guān)稅的意圖，但中國(guó)可借此推動(dòng)海事產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與治理體系完善。

展望未來(lái)，中國(guó)應(yīng)充分利用外部壓力這一“倒逼機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)反制、再到主動(dòng)塑造國(guó)際規(guī)則的轉(zhuǎn)變，在全球博弈中從“答題者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊}者”。