從2026年政府工作報告中，看見“民生大國”

一份承載著溫度與厚度的2026年政府工作報告如約而至。

在2026年的政府工作報告中，一系列惠民生、暖民心的具體部署令人矚目。我們看到的不只是經(jīng)濟增長4.5%~5%的預(yù)期目標、1200萬人以上的城鎮(zhèn)新增就業(yè)，還看到了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準再提高20元的“暖心賬本”，看到了居民醫(yī)保人均財政補助標準提高24元的“健康守護”，看到了“加強初婚初育家庭住房保障”的溫情關(guān)切，看到了“完善免費學(xué)前教育政策”的未雨綢繆。

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林，四十多年來始終將“民生”作為研究的核心，以“讓老百姓過上好日子”為最樸素的出發(fā)點。在他的著作《民生大國》中，其鮮明的觀點貫穿始終：“十五五”時期，應(yīng)繼續(xù)秉持民生為大的理念，把增進民生福祉作為發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。

這不僅是學(xué)者的洞見，更是一個時代的共識。

《民生大國》

遲福林 著

2025年11月

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回顧“十四五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得新的重大成就。過去五年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長5.4%，制造業(yè)增加值規(guī)模連續(xù)16年保持全球第一，糧食產(chǎn)量達到1.43萬億斤，新能源汽車年產(chǎn)量突破1600萬輛。在這些宏觀數(shù)據(jù)的背后，是億萬家庭實實在在的獲得感：居民人均可支配收入年均增長5.4%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計超過6000萬人。

這些數(shù)字無聲地訴說著一個事實：中國的發(fā)展，歸根結(jié)底是為了人民的福祉。

“十五五”：民生為大的重要條件

在十五五的開局之年，《民生大國》深刻指出，“十五五”要加快釋放我國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型蘊藏的巨大增長潛力，形成落實“民生為大”的重要條件。

1. 我國仍處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢。以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，2024年服務(wù)業(yè)占比達到56.7%，制造業(yè)占比保持在35%以上的水平。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比逐步上升，服務(wù)業(yè)與制造業(yè)進一步融合。

面向2035年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢：大力發(fā)展先進制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力推動“兩業(yè)融合”發(fā)展，基本實現(xiàn)新型工業(yè)化，形成數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，提升我國在全球供應(yīng)鏈、價值鏈中的地位。

第二，科技結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢。我國自2013年起成為世界第二大研發(fā)經(jīng)費投入國，2023年研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出達33278億元，比1991年增長233倍，與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比為2.64%，超過歐盟國家平均水平。研發(fā)人員全時當量連續(xù)11年居世界首位，2023年達724萬人年，比1991年增長9.7倍。按7%的年均實際增速初步預(yù)測，到2025年，我國研發(fā)經(jīng)費總規(guī)模將超過3.7萬億元，研發(fā)強度將達到2.8%～3%。

從國際比較看，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2012~2021年，我國研發(fā)強度不斷提升，與美國差距逐步縮小，但2021年仍有約1個百分點的差距。2024年，我國研發(fā)強度達到2.68%，超過2021年全球平均水平。

從研發(fā)支出全球占比來看，美國的研發(fā)支出占全球研發(fā)總額的比重始終處于絕對領(lǐng)先的位置。2012~2021年，我國研發(fā)支出占比提升較快，在這一指標上與美國的差距逐步縮小，但2021年，我國研發(fā)支出全球占比僅相當于美國的一半（見下表）。

第三，消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，人民對美好生活的需要日益增長，教育、醫(yī)療、健康、文化、信息等服務(wù)性消費支出明顯增長，消費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較快升級的態(tài)勢。2013~2020年，我國居民服務(wù)性消費支出占比由39.68%提升至42.61%，年均提升約1個百分點。2023~2024年，服務(wù)性消費支出占比分別提升到45.21%與46.11%，基本上保持了1個百分點的提升速度。預(yù)計2025年服務(wù)性消費占比將達到47%，到2030年將達到50%。

第四，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢。2024年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為67%。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率角度看，2023年末，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到48.3%，雖然比2015年末提高8.4個百分點，但與常住人口城鎮(zhèn)化率仍有近20個百分點的差距。

從國際視角看，我國的城鎮(zhèn)化仍有較大發(fā)展空間。估計常住人口城鎮(zhèn)化率到2030年將達到75%左右并逐步穩(wěn)定；如果農(nóng)業(yè)工業(yè)化進程能夠取得重大突破，則2030年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到65%左右。

第五，貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢。2023年，我國服務(wù)進出口總額為9331億美元，2024年超過1萬億美元。1983~2023年，我國服務(wù)進出口總額增長198倍，年均增長13.8%。其中，服務(wù)出口額增長142倍，年均增長12.9%；服務(wù)進口額增長272倍，年均增長14.7%。

從趨勢來看，服務(wù)貿(mào)易仍存在較大發(fā)展空間。預(yù)計到2030年，我國服務(wù)貿(mào)易規(guī)模將達到1.5萬億美元，占外貿(mào)總額的比重達到20%左右。

2. 民生大國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型蘊藏巨大的內(nèi)需潛力

第一，消費型經(jīng)濟發(fā)展蘊藏的結(jié)構(gòu)性潛能。預(yù)計到2030年，我國城鄉(xiāng)居民服務(wù)性消費比重將超過50%，進入服務(wù)性消費社會，這意味著我國的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化，由此對政策、體制等提出新的要求。

第二，服務(wù)型經(jīng)濟發(fā)展蘊藏的結(jié)構(gòu)性潛能。從發(fā)展指數(shù)看，我國服務(wù)型經(jīng)濟正處于較快發(fā)展階段，近10年來每年的第三產(chǎn)業(yè)增加值指數(shù)均超過其他指數(shù)。預(yù)計2036~2040年，我國服務(wù)業(yè)增加值有望超過美國，成為全球第一大服務(wù)業(yè)市場。

第三，城市化蘊藏經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性潛能。城市化不僅能夠促進消費，而且可以擴大投資，對擴大內(nèi)需具有重要推動作用；城市化不僅可以有效擴大城市消費群體，增加居民消費，培育高端消費群體，帶來大規(guī)模的消費需求，還可以有力拉動投資需求。城鎮(zhèn)人口的增加，可以帶來城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等多方面投資需求，促進冶金、建材、機械和批發(fā)零售、教育、醫(yī)療等一系列行業(yè)加大投入，同時還可以有效地吸納民間資本，拓寬投資渠道。尤其是我國城市群、都市圈發(fā)展還有相當大的空間。有研究預(yù)測，今后10年，僅都市圈的發(fā)展給我國經(jīng)濟提供的增長動能，保守估計，每年會有0.5到1個百分點。“十五五”期間，穩(wěn)定且高質(zhì)量的經(jīng)濟增長是提升民生福祉的根基。根據(jù)以往5年發(fā)展情況看，經(jīng)濟上行期往往伴隨就業(yè)機會增多、居民收入提升以及公共服務(wù)投入增加。

3.“十五五”有條件實現(xiàn)5%的增長

未來5～15年，經(jīng)過努力，我國消費率可以達到65%～70%，居民消費率達到55%～60%。如果考慮人民幣匯率升值等因素，綜合考慮短期經(jīng)濟波動，未來10余年GDP和人均GDP仍有可能實現(xiàn)倍增或者接近倍增。GDP增長主要指標初步預(yù)測見下表。

“十五五”：民生為大的重大突破

“十四五”時期，我國在民生領(lǐng)域已取得諸多成效。步入“十五五”，隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，人民對美好生活的向往也呈現(xiàn)出更高層次、更為多元的需求，民生建設(shè)迎來新的發(fā)展契機，有望在多個關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重大突破。

1. 扎實推進共同富裕

促進全體人民共同富裕是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的基本目標，是適應(yīng)全體人民日益增長的美好生活需要的戰(zhàn)略任務(wù)，是民生大國建設(shè)的根本目標。與此同時，必須清楚地看到，我國是一個發(fā)展中大國，實現(xiàn)共同富裕是一個長期過程，不是一蹴而就的，但也不能停滯不前。

“十五五”期間實現(xiàn)共同富裕的重大突破，核心任務(wù)有四點：

一是在保持經(jīng)濟增長的同時，加快實現(xiàn)居民收入“第二次倍增”；

二是完善收入分配格局，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會群體的收入分配差距；

三是在浙江推進共同富裕試點的基礎(chǔ)上，在有條件的地區(qū)擴大共同富裕試點和探索；

四是在此基礎(chǔ)上，加快建立和完善共同富裕的體制機制安排。

2. 實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重大突破

“十五五”是推進基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵時期。面對內(nèi)外部環(huán)境變化，面對有可能出現(xiàn)的社會矛盾和新的社會矛盾風險，加快推進基本公共服務(wù)均等化尤其重要。這既能為推進共同富裕奠定堅實基礎(chǔ)，又能為應(yīng)對外部壓力創(chuàng)造重要的社會條件。

“十五五”時期，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重大突破，一是要持續(xù)擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，尤其要確保城鄉(xiāng)醫(yī)保參保規(guī)模不下降；

二是實現(xiàn)重要領(lǐng)域的突破，包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以人民健康為中心重構(gòu)公共衛(wèi)生體系，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，強化“一老一小”基本保障，加大低收入者保障，減少相對貧困，實現(xiàn)基本公共服務(wù)更加普惠可及；

三是加快打造公平可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。提升基本公共服務(wù)的可及性，加大基本公共服務(wù)資源投入，優(yōu)化基本公共服務(wù)供給方式。以此使全體公民不論身處何地、是何種身份，都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。

3. 推動以人為中心的城市化

改革開放以來，我國走了一條中國特色城市現(xiàn)代化之路，取得了相當大的進展，但也面臨突出矛盾，核心在于城鄉(xiāng)二元以及人戶分離。未來幾年，要加快推進以人為中心的城市化進程，破解城市化滯后于工業(yè)化、戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化、城市化滯后于發(fā)展階段的“三個滯后”，并形成破解總需求不足的根本之策。

“十五五”時期，民生大國建設(shè)需要以城市化夯實民生大國建設(shè)的重要載體。一是全面解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)民工成為歷史；

二是以城市群、都市圈帶動構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，推動更多城市形成協(xié)同效應(yīng)；

三是以城市化形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

4. 實施百萬億元“投資于人”的關(guān)鍵之舉

民生為大，大在“投資于人”。在“十五五”期間，實施百萬億元“投資于人”，全方位加大社會投資，對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與社會全面進步意義深遠。

關(guān)鍵之舉有三個方面。一是要加快推進以人為中心的投資轉(zhuǎn)型，形成有效投資，提升投資效率；

二是謀劃百萬億元“投資于人”的總體布局，比如，以每年新增5萬億元初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療均等化，以每年新增5000億元普及高中階段義務(wù)教育，以每年新增2萬億～3萬億元完善生育支持體系，以新增10萬億元縮小城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老服務(wù)差距，以新增20萬億元基本實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，以新增40萬億元提升改造城市基礎(chǔ)設(shè)施；

三是充分發(fā)揮國有資本在“投資于人”中的特殊作用，要以公益性為重點推進國有資本配置結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮國有資本在社會建設(shè)中的重要作用。

-End-

2026.3.6

編輯：閃閃 | 審核：孫小悠