袁海霞：政府工作報告“積極定調(diào)”，穩(wěn)增長與優(yōu)化結(jié)構(gòu)怎么做？

作者 李曉丹

3月5日上午9時，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕，國務(wù)院總理李強代表國務(wù)院向十四屆全國人大四次會議作政府工作報告（以下簡稱《報告》）。

《報告》首先肯定了過去一年我國宏觀經(jīng)濟運行在“多年少有的外部沖擊挑戰(zhàn)和國內(nèi)兩難多難問題交織疊加的復(fù)雜嚴峻形勢下”取得的積極成效，強調(diào)在做好當(dāng)前經(jīng)濟工作中必須做好“五個堅持”，這也是未來一段時間宏觀經(jīng)濟運行的基本遵循。

中誠信國際研究院副院長袁海霞表示，2026年作為“十五五”開局之年，此次《報告》相較以往，增加了“十五五”時期主要目標和重大任務(wù)篇章，發(fā)揮對未來五年經(jīng)濟工作的承上啟下作用；在政策取向上，保持發(fā)力力度的同時更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，強化改革舉措與宏觀政策協(xié)同；在重點工作上，基本延續(xù)去年底中央經(jīng)濟工作會議安排，更加強調(diào)挖掘經(jīng)濟內(nèi)生潛力，做好新舊動能平穩(wěn)銜接。

袁海霞認為，《報告》中對宏觀政策保持了“積極定調(diào)”，結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策協(xié)同與改革是關(guān)鍵詞。

“十五五”平穩(wěn)開局需要宏觀政策積極有為，在政策基調(diào)上，《報告》延續(xù)中央經(jīng)濟工作會議提法，強調(diào)“穩(wěn)中求進、提質(zhì)增效”，相較于去年更加強調(diào)宏觀政策的實施效率、效果以及政策之間的協(xié)同效應(yīng)，而非一味強化增量政策的擴張。同時，《報告》延續(xù)2月政治局會議提法，“強化改革措施與宏觀政策協(xié)同”，首次將改革與宏觀政策相統(tǒng)一，既要宏觀政策給力穩(wěn)增長，又要改革發(fā)力打通經(jīng)濟循環(huán)卡點堵點。

財政政策延續(xù)“更加積極”，后續(xù)進一步發(fā)力有空間

從財政政策來看，袁海霞認為，財政政策延續(xù)“更加積極”，保持必要支出力度也為后續(xù)進一步發(fā)力留有空間。考慮到重大項目落地所需資金需求以及在當(dāng)前有效需求不足背景下財政政策效果優(yōu)于貨幣政策，且起效較快，財政政策仍有必要發(fā)揮承托作用。《報告》提出4%的狹義赤字率與去年保持一致，反映出中央不局限于總量擴張，更加注重平衡短期刺激與長期穩(wěn)健，強調(diào)“積極”與“可持續(xù)”的內(nèi)在統(tǒng)一性。

袁海霞進一步分析，在“擴盤子”的要求下，支出規(guī)模進一步增加，一般公共預(yù)算支出規(guī)模首次超30萬億元，較上年增加1.27萬億元。此外，新增特別國債1.6萬億元（包含超長期特別國債1.3萬億元和特別國債3000億元）、較去年下降2000億元，新增專項債4.4萬億元、與去年持平，用于項目建設(shè)的專項債額度將有所增加，廣義赤字規(guī)模將達13.89萬億元（含2萬億元置換隱性債務(wù)的專項債額度）、較去年小幅增加300億元，看起來相對克制，但也是總體考慮了去年四季度“兩個5000億”政策效應(yīng)在今年會有體現(xiàn)，財政發(fā)力留有空間和余地。

袁海霞強調(diào)，財政政策效果的體現(xiàn)還取決于政策發(fā)力的節(jié)奏，不應(yīng)僅僅關(guān)注“發(fā)了多少債”，而應(yīng)更關(guān)注“資金何時落地”、“實際使用進度如何”。因此，建議進一步優(yōu)化財政和債務(wù)支出節(jié)奏，加快財政支出及政府債券發(fā)行使用節(jié)奏，主動靠前發(fā)力，合理加快財政資金的下達撥付進度，推動盡快形成實際支出和實物工作量，確保資金早到位、早使用。

在今年的《報告》中，“持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”也值得關(guān)注。促消費、投資于人、保民生是三大主要方向，注重政府支出的綜合效應(yīng)。

袁海霞分析，積極財政和財政可持續(xù)的核心主線在于“提質(zhì)增效”，在總量加力的同時，結(jié)構(gòu)和效率更加重要，決定了財政發(fā)力的質(zhì)量。《報告》指出，“要持續(xù)用力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益”，“用力”體現(xiàn)出對于財政支出結(jié)構(gòu)的重視，更加注重財政支出的綜合效應(yīng)和外部性。

“今年財政在支出端將圍繞促消費、投資于人、保民生三大主線，一方面加大力度提振消費，聚焦服務(wù)消費薄弱環(huán)節(jié)，培育數(shù)字消費、綠色消費等新型消費場景，積極發(fā)展文旅、賽事等新興服務(wù)消費，開辟新的消費增長點；另一方面，進一步加大教育、醫(yī)療、社會保障等民生支出，這既是社會公平的體現(xiàn)，也有助于解除居民消費后顧之憂，有效激發(fā)消費內(nèi)生動力，推動形成民生保障與消費增長互促共進的良性循環(huán)。”袁海霞說。

此外，“各級政府要更好‘當(dāng)家理財’,建立健全增收節(jié)支機制,積極盤活利用存量資源資產(chǎn)，務(wù)必把省下來的每一分錢都用到發(fā)展的關(guān)鍵點、群眾的急需處”。袁海霞認為，地方政府“當(dāng)家理財”就是需要地方政府從過去粗放式的花錢辦事，轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣墓芗沂焦芾怼Ｒ环矫妫獓揽匾话阈灾С觯延邢薜呢斄臒o效、低效領(lǐng)域解放出來，加大對民生等重點領(lǐng)域的支持力度，增強人民獲得感。另一方面，要求地方政府通過資產(chǎn)證券化（ABS）、公募REITs等方式積極盤活存量資產(chǎn)，豐富收入來源。

貨幣政策“適度寬松”基調(diào)依舊，更加突出物價合理回升

在貨幣政策方面，《報告》明確，貨幣政策“適度寬松”基調(diào)依舊，將促進物價合理回升置于更加突出的位置，降準降息力度或收斂，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具使用或更加頻繁、更加靈活。

《報告》延續(xù)了中央經(jīng)濟工作會議的提法，提出“繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策，把促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量”，將物價合理回升和穩(wěn)增長置于同等重要地位，進一步強化了貨幣政策對于通脹目標的引導(dǎo)和調(diào)控。

“考慮到當(dāng)前實際利率水平仍偏高，宏觀債務(wù)持續(xù)增長，降準降息仍有空間，但相較于去年‘推動社會綜合融資成本下降’的表述，今年調(diào)整為‘促進社會綜合融資成本低位運行’，反映出在當(dāng)前銀行息差持續(xù)收窄的背景下，降息的力度或有所收斂，并且考慮1月已進行1次全面結(jié)構(gòu)性降息，今年或存在1次10BP的小幅降息機會，但需考慮和公開市場國債買賣操作的協(xié)調(diào)搭配，避免利率過快下行。”袁海霞說。

袁海霞認為，從降準看，當(dāng)前央行流動性工具較多、近期重啟國債買賣操作，以及近年來降準空間逐步收窄，大幅多次調(diào)降存款準備金率的可能性也較低，預(yù)計今年存在1—2次降準或定向降準機會，時間或在年中、四季度節(jié)點，即政府債券集中發(fā)行（6—8月）、MLF到期規(guī)模較高（10—11月）等流動性壓力較大時點。

此外，《報告》還提出“優(yōu)化創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具,適當(dāng)增加規(guī)模,完善實施方式”，結(jié)構(gòu)性工具使用力度有望進一步加大，旨在提升政策工具的支持精準度和使用效率，實現(xiàn)精準滴灌，并且明確提出“適度增加規(guī)模”，支持領(lǐng)域也有望從原先對于科技、小微、綠色、房地產(chǎn)等領(lǐng)域延伸至消費、養(yǎng)老擴內(nèi)需等領(lǐng)域，適用范圍進一步提升。

強調(diào)政策協(xié)同，持續(xù)放大“組合拳”效應(yīng)

袁海霞強調(diào)，《報告》更加強調(diào)政策協(xié)同，深入挖掘政策結(jié)合點，持續(xù)放大“組合拳”效應(yīng)。

一是逆周期調(diào)節(jié)中的流動性配合。兩會政府工作報告強調(diào)繼續(xù)實施“積極財政政策+適度寬松的貨幣政策”組合，財政支出保持相當(dāng)規(guī)模的同時，強調(diào)靈活高效運用降準降息等多種政策工具釋放流動性，以配合財政收支節(jié)奏，平滑資金面波動。

二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，形成政策合力擴大內(nèi)需。今年全國兩會首次提出設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，強調(diào)“組合運用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)确绞?支持擴大內(nèi)需”。此外，充分利用“準財政”等政策工具，接續(xù)2025年發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，帶動社會資本參與投資。在新動能培育方面，強調(diào)“高效用好國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，配合財政貼息、獎補、央行再貸款等財政金融工具，引導(dǎo)金融資源向科技創(chuàng)新、小微企業(yè)等重點領(lǐng)域傾斜。

三是重點領(lǐng)域的風(fēng)險防范化解。《報告》強調(diào)“加大金融、財政支持力度,優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法”、“進一步發(fā)揮‘保交房’的白名單制度作用,防范債務(wù)違約風(fēng)險”,在應(yīng)對重大領(lǐng)域風(fēng)險時采取“財政注資/置換+金融穩(wěn)定保障基金/應(yīng)急流動性支持”的方式，共同守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

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李曉丹

宏觀經(jīng)濟研究院秘書長