“機制”發(fā)力 從立法源頭有效維護(hù)婦女權(quán)益

中青報·中青網(wǎng)記者 魏晞 劉言 秦珍子

2026年的國際勞動婦女節(jié)正處在全國兩會會期。在全國政協(xié)十四屆四次會議婦聯(lián)界別小組討論的會議室外，在重慶律師協(xié)會擔(dān)任監(jiān)事長的彭靜委員對記者表示，實現(xiàn)男女平等國策，非常重要的一個務(wù)實舉措是，建立法規(guī)政策性別平等評估機制。

“這項機制在重慶落地情況非常好，得到各個職能部門認(rèn)可。”彭靜說，她多年來致力于推動建立這項機制，旨在從立法源頭有效維護(hù)婦女權(quán)益，“我提了很多次，后來就不提了，因為解決得挺好。”

中國建立這項機制，源于聯(lián)合國歷史上人數(shù)最多的一次大會。那是1995年，第四次世界婦女大會在北京召開，來自197個國家的1.76萬名代表來到北京，大會通過了《北京宣言》和《行動綱領(lǐng)》。此后，每到5年、10年的節(jié)點，聯(lián)合國都會對大會決議的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，這些活動被稱為“北京+5”“北京+10”“北京+15”……

去年，中國與聯(lián)合國婦女署合作舉辦“全球婦女峰會”。會期，人們系統(tǒng)地看到了過去30年的“中國行動”——頒布反家庭暴力法、出臺首部民法典并專設(shè)婚姻家庭編、系統(tǒng)修訂婦女權(quán)益保障法等。

當(dāng)年的大會提出了有前瞻性的一條倡議：在處理性別不平等時，各國政府及非政府組織、企業(yè)、學(xué)術(shù)機構(gòu)等行動者應(yīng)將性別視角納入所有政策和方案的主流，并在決策前分析該決策對女性和男性的影響。截至目前，中國已有超過30個省市陸續(xù)實施法規(guī)政策性別平等評估機制，并將其作為單獨的法條，寫進(jìn)2023年新修訂的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》。中國“兌現(xiàn)承諾”，成為首批將性別視角納入社會發(fā)展和決策主流的國家之一。

此后，政策法規(guī)性別平等評估機制在全國各地開始落地。

2023年，江蘇省司法廳曾對省十四屆人大一次會議的一份建議作出答復(fù)。這份“關(guān)于落實《婦女權(quán)益保障法》加強法規(guī)政策性別平等評估的建議”的提出者是江蘇省人大代表、省婦聯(lián)主席朱勁松。

在答復(fù)中，江蘇省司法廳提出加強制度建設(shè)、明確流程要求、加強協(xié)作聯(lián)動等具體舉措，并直面實際工作中存在的問題，表示這些問題在一定程度上制約了法規(guī)政策性別平等評估工作的發(fā)展，“需要在今后的工作中引起足夠重視并認(rèn)真加以解決，比如加強政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會建設(shè)、完善政策法規(guī)性別平等評估工作規(guī)程等。”

過去10年，北京市每年會邀請第三方專家來評估全市法規(guī)、政策是否造成男女不平等，大到《北京市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》，小到村規(guī)民約，這些評估涵蓋教育、就業(yè)、人社、工商、健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域，幾乎覆蓋一個女性要經(jīng)歷的一生。

此外，在北京的具體實踐中，這項機制還關(guān)注了老人、未成年人和更多弱勢群體。

這項機制在具體實施中，法規(guī)、政策的起草、實施、審核部門應(yīng)當(dāng)能夠回應(yīng)兩個問題：法規(guī)政策的制定、實施是否存在著現(xiàn)實的或潛在的性別不平等狀況，如何才能改變這種性別不平等的狀況。

以北京為例，在評估《北京市統(tǒng)計條例（草案）》時，專家組認(rèn)為，以失業(yè)率為例，統(tǒng)計指標(biāo)應(yīng)該分性別統(tǒng)計，有客觀準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)作依據(jù)，有助于制定幫扶女性的政策。

參與過多次北京法規(guī)政策性別平等評估工作的專家對中青報·中青網(wǎng)記者表達(dá)了一種共識：他們越來越難在北京的政策法規(guī)里發(fā)現(xiàn)明顯的“性別歧視”了。北京市婦女兒童工作委員會辦公室的工作人員劉現(xiàn)哲也說，過去10年，北京市立法質(zhì)量有了明顯提升，很多政府部門的立法者有意識地避免、減少因性別而造成不平等的現(xiàn)象。

劉現(xiàn)哲介紹，在北京，政府各職能部門起草法規(guī)、政策后，涉及婦女兒童的會由北京市婦兒工委牽頭，邀請專家做性別平等評估工作。實際工作中，涉及婦女兒童的文件不多，每年需要重點評估的文件有兩三份。

而那些涉及面更廣的行政規(guī)范性文件，一般會在發(fā)布實施后送給北京市司法局備案，再由其轉(zhuǎn)交北京市法規(guī)政策性別平等委員會作立法后評估——每年組織一次集中評估。

2018-2023年，中華女子學(xué)院教授孫曉梅負(fù)責(zé)統(tǒng)籌這項評估的第三方專家組。這位即將邁入古稀之年的女士，要花大半年時間看完北京市數(shù)百份政策法規(guī)，最多的一年她看了600多份，最少時也有400多份。

和孫曉梅一起看文件的，還有中華女子學(xué)院3位年輕教師：生龍曲珍、聶真真、杜聲紅，分別關(guān)注女性教育、工商科技、老年女性等領(lǐng)域，各自從文件中篩選出需要討論的“問題”。很多時候，他們需要進(jìn)行第二輪篩選，直到挑出“非改不可”的，再放到專家論證會的桌子上。

論證會受邀專家通常來自各高校，有法學(xué)、女性學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)等背景，且長期關(guān)注性別話題。

中國政法大學(xué)教授林建軍參與過多次評估會議，她說，北京市備案規(guī)范性文件的整體立法質(zhì)量較高，有關(guān)部門工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)和男女平等意識不斷提升。2024年評估備案規(guī)范性文件時，沒有發(fā)現(xiàn)顯性性別歧視的內(nèi)容。值得注意的是，林建軍指出，一些看上去對兩性中立的規(guī)定，具體實施時有可能造成性別不平等的結(jié)果。

比如在高校，碩博階段的女性常處在婚育年齡，一旦生育、休假，對就業(yè)不利，甚至有延遲畢業(yè)的可能，相關(guān)規(guī)定涉及兩性年齡標(biāo)準(zhǔn)時，不應(yīng)“一視同仁”，而應(yīng)考慮現(xiàn)實中的男女差異。

“國家社會科學(xué)基金和國家自然科學(xué)基金的青年項目，男女的申請年齡已經(jīng)差別對待了。”林建軍介紹，男性限制35周歲不變，女性年齡從35周歲放寬到40周歲。

評估意見集中寫成報告后，反饋給北京市婦兒工委，再由其發(fā)函給各個起草文件的政府職能部門。

“法規(guī)政策性別平等評估機制的目的是保障婦女權(quán)益，從立法的源頭實現(xiàn)男女平等。”劉現(xiàn)哲說。

劉現(xiàn)哲回憶，2017年，北京市農(nóng)村工作委員會起草了《關(guān)于進(jìn)一步深化本市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的若干意見（報審稿）》，北京市人民政府法制辦審稿時認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)涉及婦女的切身利益，提請北京市政策法規(guī)性別平等評估委員會評估。

9位來自北京大學(xué)、中國政法大學(xué)、中央黨校等單位的法學(xué)專家，北京市農(nóng)委的文件起草人，以及北京市人大常委會和北京市婦聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)圍坐在會議室里，討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。

最終，他們面對面討論達(dá)成共識：應(yīng)該讓婦女兒童通過產(chǎn)權(quán)制度改革成為集體經(jīng)濟(jì)組織的股東，獲得集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。具體說來，新出生兒童是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以成為股東，獲得集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)；嫁入本村的婦女即便沒有遷入戶口，也可以以結(jié)婚證為依據(jù)，成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

北京市農(nóng)委在最終出臺的意見里，加入“保證男女同股同權(quán)，同股同利”“股份管理要切實保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益”的內(nèi)容。

劉現(xiàn)哲說，村規(guī)民約在基層治理中影響比較大，雖然不是法律，但在村民群體里有一定約束力。

此外，這種評估還應(yīng)該是多維度的。聶真真研究發(fā)現(xiàn)，人工智能對中老年女性的就業(yè)會產(chǎn)生負(fù)面影響，但能助力高知女性。她說，“不是簡單把人群劃分為男人和女人，追求平等不能局限于性別一個維度。”

一些行政規(guī)范性文件有效期短，立法后才收到專家組的評估意見，政府部門沒法及時修改，只能等待下一次修訂，但在實踐中，政府行動可能比政策法規(guī)更早落實這些意見。生龍曲珍提到，專家組曾建議救災(zāi)減災(zāi)的物資增加女性衛(wèi)生用品，雖然政府文件沒法馬上更新，但有關(guān)部門在實際籌備物資時，已經(jīng)添置了女性衛(wèi)生用品。

“建議提得好，委辦局（即各個政府職能部門）能感受得到。”劉現(xiàn)哲舉例，去年有個部門出臺文件前特意找北京市婦兒工委，主動要求做性別平等評估；有的部門收到反饋函后，領(lǐng)導(dǎo)批示要下發(fā)給各個下級單位，共同學(xué)習(xí)專家的評估意見。

劉現(xiàn)哲記得，有個單位看到了函件，著急地打電話給北京市婦兒工委問，“我們是不是要馬上整改啊”，劉現(xiàn)哲回答，只是提供參考建議，提個醒。他說，不能要求每個部門一定按專家的意見辦，但只要把評估意見發(fā)過去，日后這個部門制定政策就有了參照。

孫曉梅拿出坐冷板凳的耐心對待評估工作——此前新冠疫情形勢嚴(yán)峻時，專家組不能開面對面座談會，她堅持在線上完成所有評估工作。為了彌補無法線下討論的不足，孫曉梅把與問題相關(guān)的國家政策和國際經(jīng)驗都學(xué)一遍。

這項評估需要糅合一名專家過往的生活經(jīng)驗、學(xué)術(shù)理解、性別視野，最后凝結(jié)成為某種發(fā)現(xiàn)問題的直覺。即使是專家，很多時候?qū)π詣e的敏感度也不一樣。孫曉梅回憶，她曾邀請一群有知名度的學(xué)者，給每人發(fā)了一份文件請他們作評估，但明顯的問題并沒有被看出來。

孫曉梅曾提議，地鐵的廣告不能貼在車門上，這樣會正好擋住1.2米以下兒童的視線，作為兒童友好城市，應(yīng)該“一米線以下看兒童”。有人問她，怎么發(fā)現(xiàn)的，她說“你們像孩子一樣蹲下來，在茫茫人海里看看，就能理解兒童的滋味”。

去年，統(tǒng)籌評估小組的接力棒落在了70后林建軍身上。她組織了不同學(xué)科背景的專家，大家一起討論評估文件，互相啟發(fā)，共同提升。

最近幾年，北京市司法局給各部門的文審人員組織培訓(xùn)時，要上一堂重要的性別平等評估課。今年7月初，林建軍給約200位文審人員上了半天課。她說，在立法的具體工作中，把性別平等的理念靈活有機地融入政府文件，考驗立法者的法律素養(yǎng)和性別素養(yǎng)。

劉現(xiàn)哲注意到，某地的高級職稱考核認(rèn)定推薦表刪去了性別一欄，改變的目標(biāo)是，讓申請高級職稱的女性不因性別被“卡住”。劉現(xiàn)哲認(rèn)為，這體現(xiàn)了立法者男女平等的意識在增強。

他希望，北京的法規(guī)政策性別平等評估機制還能擴(kuò)大評估的范圍：以五年為周期的政府規(guī)劃綱要，在中期評估時邀請有性別平等敏感度的專家參加；《北京市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》落地一段時間后，也邀請專家做立法后評估。

劉現(xiàn)哲介紹，北京是國內(nèi)較早開始這項評估的城市，除了北京，國內(nèi)一些有條件、有意愿的地方近年來也在推動立法性別平等方面作了探索和嘗試。

2010年，浙江省溫嶺市就開始了參與式性別預(yù)算改革，將參與式民主與性別預(yù)算分析相結(jié)合，強調(diào)女性實質(zhì)性參與，在政府預(yù)算的編制、審查與監(jiān)督過程中，系統(tǒng)性評估公共收支對男性和女性的不同影響。

2011年，江蘇在全國率先推出政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制，此后，江蘇在國內(nèi)首次將性別統(tǒng)計納入政府統(tǒng)計調(diào)查，規(guī)定各個地方專項統(tǒng)計要設(shè)立性別機制；規(guī)定社區(qū)服刑人員為女性的，矯正小組應(yīng)當(dāng)有女性成員等。截至2017年10月，江蘇省級性別平等評估委員會提出評估意見273條，其中60多條被有關(guān)部門采納。2017年9月，江蘇省人大常委會法工委、省政府法制辦、省婦聯(lián)就聯(lián)合印發(fā)《江蘇省法規(guī)政策性別評估工作指導(dǎo)意見》，設(shè)定了模式化、易操作的評估指標(biāo)，確立了自查評估和審查評估相結(jié)合的原則，將性別平等評估審查前置到法規(guī)政策的起草階段。

重慶的行動也很早。2016年3月，重慶市婦聯(lián)曾推動出臺《重慶市人民政府婦女兒童工作委員會關(guān)于加強政策法規(guī)性別平等評估工作的意見》。

2020年，山東探索由山東省人大常委會牽頭實施法規(guī)政策性別平等評估機制，由省人大組織聯(lián)席會議和專家評估會。同一年，深圳率先出臺了《深圳市廣告性別平等審視指南》，詳細(xì)列舉了涉嫌性別歧視廣告的情形，包括含有性暗示，對人的身體存在貶低、侮辱、暴力或傷害，刻意突出女性的從屬角色和地位等因素。

孫曉梅退休后去西安一所大學(xué)工作，陜西省人民政府婦女兒童工作委員會聽說她來了，邀請她參與陜西省的性別平等評估工作。最近，孫曉梅梳理出評估要點和注意事項，省政府工作人員拿到資料后回復(fù)她：好好學(xué)習(xí)、認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)。

早在地方開始實踐之前，中國從國家層面就有過類似的嘗試：2013年，《中華人民共和國社會救助法（草案送審稿）》規(guī)定，由戶主或其他家庭成員經(jīng)戶主同意申請最低生活保障。但現(xiàn)實中往往是男性當(dāng)戶主，這個規(guī)定可能會讓家庭里的男性便于控制和享用社會救助資源。后來，經(jīng)全國婦聯(lián)建議，2014年出臺的《中華人民共和國社會救助暫行辦法》規(guī)定，符合條件的家庭成員都享有申請最低生活保障的權(quán)利，不再強調(diào)戶主一詞。今年6月27日，《中華人民共和國社會救助法（草案）》公開征求意見，草案保留了上述規(guī)定。

2020年，國務(wù)院婦女兒童工作委員會印發(fā)《關(guān)于建立健全法規(guī)政策性別平等評估機制的意見》，首次在國家層面提出“將性別平等評估貫穿于法規(guī)、規(guī)章、政策制定、實施的全過程、各環(huán)節(jié)，注重在法規(guī)、規(guī)章、政策動議、起草、征求意見、審查等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行評估”。

2022年，上海長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點辦了一場立法意見征詢會，針對《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》，一位居民代表一口氣提了10條意見建議，他特別強調(diào)，“社區(qū)居民參與立法的意愿越來越強烈，我說的很多都是大家的想法”。

彭靜感嘆：“男女平等基本國策在實現(xiàn)。”

來源：中國青年報客戶端