檢察官與代表的“雙向奔赴”：公益訴訟實踐與生態環境法典的相互促進

3月6日，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳副廳長邱景輝結束了一天的工作，匆匆趕往代表駐地。職工之家一層大堂，來自青海團的全國人大代表夏吾卓瑪剛剛結束一天的會議議程。窗外是北京的夜色，室內燈光明亮——這不是一場正式的會議，更像是一次老朋友的敘舊，但話題卻關乎青藏高原上雪豹的棲息、棕熊的覓食路徑，以及正在全國兩會上討論和審議的生態環境法典草案未來如何在三江源頭落地生根。

3月6日，邱景輝在代表團駐地與來自青海省的全國人大代表夏吾卓瑪交流，回應代表關切。（張巍攝）

“我們每天都在聯系。”邱景輝笑著對《北京周報》說。這句話背后，是檢察機關與人大代表之間多年如一日的“雙向奔赴”。從青海玉樹的流浪犬治理，到可可西里“胖成球”的“網紅狼”；從三江源國家公園的生物多樣性保護，到高原垃圾治理不到位引發的棕熊“進城”問題——這些看似分散的生態議題，在邱景輝與夏吾卓瑪代表的日常交流中，逐漸勾勒出青藏高原生態保護實踐的生動圖景。

而這些從基層實踐中摸索出的解決方案，在生態環境法典草案中找到了法律依據。法典草案規定的生物多樣性合理種群調控、生態保護補償制度、商業保險賠償機制，為青藏高原的“人獸沖突”治理提供了系統性框架。“這部法典草案突出了公民的環境權益和公眾健康權益，能夠在人與自然和諧共生的命題之下，找到中國良法善治的方案。”邱景輝說。他此次走訪人大代表，正是要在法典審議的關鍵時刻，與代表們共同探討如何將法律條文轉化為高原上的具體行動。

3月12日，十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國生態環境法典》。我國生態環境領域首部以“法典”命名的綜合性法律，標志著我國生態文明建設進入了體系化、法典化的新階段。對邱景輝來說，法典的通過是新一輪工作的起點。

檢察公益訴訟：

全過程人民民主在司法領域的生動實踐

2023年11月13日，福建省晉江市人民檢察院公益訴訟檢察官使用無人機調查取證。（圖片來源：晉江市人民檢察院）

“生態環境法典里有很多獨創性的理念，它們源自我們在破解現實難題的持續探索中總結出的實踐規律。”邱景輝對夏吾卓瑪說。

這位從2015年檢察公益訴訟試點啟動就全程參與的檢察官，對檢察公益訴訟有著系統認知和深刻理解。在他看來，公益訴訟與傳統檢察業務最大的不同在于兩個方面：一是公眾參與范圍加大，參與度更深，二是檢察機關主動擔當，成為公眾訴求與公益保護之間的橋梁。

“檢察公益訴訟可以說是全過程人民民主在司法領域最生動的實踐。”邱景輝說。老百姓關注的身邊事——家門口的黑臭水體、餐桌上的食品安全、家中“一老一小”的權益保障——都與公共利益息息相關。然而，這些問題的產生，往往源于公共治理中的“公地悲劇”困境：與每個人息息相關，卻難以依靠個人或單一主體有效解決。

“這時候，檢察機關作為公共利益的代表，就需要主動擔當。”邱景輝解釋道。檢察公益訴訟制度賦予檢察機關這樣的角色：當公益損害問題通過刑事、民事、行政訴訟難以及時有效解決時，檢察機關可以主動依法啟動公益訴訟程序，并從個案糾錯拓展到類案規范，以高質效的案件辦理推進高水平的社會治理。

“公眾不僅是問題的發現者，也是治理的參與者。”邱景輝說。當公共利益受損時，公眾可以通過“隨手拍”提供線索等方式和“益心為公”志愿者檢察云平臺等渠道向檢察機關反映。案件一旦立案，他們還可以通過檢察聽證、專家咨詢、現場評估、出庭作證等方式有序有效參與辦案過程，親眼見證公益如何通過司法得到維護，并提供必要的幫助。

一只蚯蚓背后的土壤安全

在邱景輝參與或指導的案件中，保護野生蚯蚓的案件給他留下了深刻的印象，也是他在國際司法交流中經常向其他國家檢察官分享的故事。

“很多人以為蚯蚓只是釣魚的魚餌，或是雨后路邊蠕動的‘過客’，但它其實是‘土壤衛士’，單位體積蚯蚓密度是黑土地等‘耕地質量評定指標體系’中重要的生物特性指標。”邱景輝說。

然而在一些地方，野生蚯蚓卻遭遇“電擊式”盜捕，形成一條從捕捉、加工到銷售的黑色產業鏈。蚯蚓被制成中藥“地龍”流入市場，背后是土壤生態的持續受損。檢察機關介入后，卻面臨現實難題：蚯蚓不在國家重點保護和“三有”野生動物目錄中，該用哪條法律來保護它？

“我們轉換思路，從土壤質量與糧食安全的角度切入。”邱景輝對《北京周報》說，“通過檢察公益訴訟線上督促整治電商平臺違法銷售‘地龍儀’‘電捕蚯蚓機’等禁捕工具，線下打擊非法收購、販賣蚯蚓干的團伙。”

最高檢指揮開展“蚯蚓保衛戰”，指導各地檢察機關綜合運用行政公益訴訟和民事公益訴訟，明確對電捕蚯蚓行為作出司法上的否定評價，督促履行平臺治理責任，依法追究生態損害賠償責任。該系列案件也為制定與修訂黑土地保護法、野生動物保護法等相關法律時，加強對野生蚯蚓等具有重要生態功能的其他野生動物的公益保護提供了實踐樣本。

“中國通過立法、司法、執法加強對野生蚯蚓的保護，反映出中國的生物多樣性保護，已經從傳統的注重對重點名錄野生動物的數量保護，進步和升級到強化對各類物種生態功能的系統保護。”“保護蚯蚓，就是保護耕地；保護耕地，就是保護糧食；保護糧食，就是守護老百姓最基本的飯碗和我們的美好生活。”邱景輝說，“這看似只是一條小蚯蚓，背后卻是一篇關乎生態與民生的大文章。”

生態環境法典：

從實踐到法典的升華

在法典編纂過程中，最高人民檢察院深度參與了立法調研和制度建議。邱景輝也多次參與由第十四屆全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員，農工黨十七屆中央副主席，中國法學會副會長呂忠梅教授牽頭的立法研討會和專題調研。

“環境民事公益訴訟檢察實踐中最需要生態環境法典從立法層面解決的問題是起訴的順位問題。”邱景輝對《北京周報》說。在檢察公益訴訟制度改革之前，環境保護法規定符合條件的社會組織可以提起環境民事公益訴訟。目前檢察機關要對某個生態環境損害行為提起民事公益訴訟，需要先發布公告，一個月公告期屆滿，若無符合條件的社會組織主張訴權，檢察機關方可啟動后續起訴程序。

“實踐證明這不符合高質效辦理公益訴訟案件的實際，它增加了司法成本，影響了治理效率，也違背了檢察公益訴訟制度設計的初衷。”他說。

《中華人民共和國生態環境法典》把原來社會組織優先的起訴順位修改成了平行順位。檢察機關不必等到社會組織放棄訴權，才能提起環境民事公益訴訟。一旦發現了公益損害事實，開展了調查取證，查清違法事實、明確責任主體，就可以及時提起相關訴訟，讓公益損害得到及時有效地修復。“這是法典對檢察公益訴訟制度帶來的最大的支持和保障。”邱景輝說。

法典還回應了司法實踐中的許多現實需求。比如光污染問題——什么是光污染？光污染有哪些危害？遭遇光污染應當如何執法和維權？是否可以通過公益訴訟方式進行規制？“有專門的法律規定，事實上就填補了在這方面的社會治理空白，也可以解決人民群眾在生產生活過程中甚至是候鳥遷飛通道上面臨的光污染困擾和風險。”他說。

從生態保護到網絡暴力治理：

公益訴訟的廣闊天地

從青海團到云南團，從三江源保護到非遺傳承與保護，邱景輝當晚的“兩會走訪”路線圖，記錄下檢察機關與人大代表協同履職的鮮活過程。

3月6日，邱景輝在代表團駐地與在滇全國人大代表巴莫曲布嫫、余飛霞交流，聽取代表意見。（張巍攝）

在云南團，他圍繞民族團結進步促進法草案的審議，聽取人大代表們的意見建議，并就具體議題展開深入交流：與余飛霞代表探討傈僳族“阿尺木刮”非遺保護與文旅融合中的法治保障，與巴莫曲布嫫代表討論以哈尼梯田為樣本完善文化遺產系統性保護體制機制建設的建議選題和辦理方向。

“文化遺產保護傳承是檢察公益訴訟正在拓展深化的重要領域。”邱景輝表示，“‘春節’被列入聯合國教科文組織人類非物質文化遺產代表作名錄以來，非遺保護檢察實踐伴隨著‘非遺熱’加速發展。我國56個民族都擁有豐富的非物質文化遺產，系統性地保護、傳承與利用好這些文化瑰寶，使其持續滋養中華民族的未來，同時向世界展現中華優秀傳統文化的自信與魅力，傳遞真善美，傳播正能量，對于踐行四個全球倡議都具有重要意義。”

除了文化遺產保護，網絡治理也是檢察公益訴訟要重點拓展的新領域。人民群眾反映強烈的網絡暴力、網絡黑產、網絡謠言以及網絡不正當競爭等方面的突出問題，凝聚在全國兩會上希望加大網絡治理領域檢察公益訴訟辦案力度的“出卷”中。“做好答卷，既要以法治思維和法治方式優化平臺治理、促進平臺經濟健康發展，同時也要促進加強包括每個網民、用戶在內的利益攸關方的誠信體系建設。”邱景輝說，“如何既依法享受數字經濟特別是人工智能帶來的紅利和便捷，同時有效防范人工智能、網絡、數據、個人信息安全可能面臨的公益損害風險，在數字強國建設進程中如何更加注重法治與改革、發展、穩定相協同，更加注重保障和促進社會公平正義，這對檢察官來說，既是機遇也是挑戰。”

優先在審前解決：

“四兩撥千斤”的中國智慧

檢察公益訴訟制度有一項非常體現中國智慧的制度設計——審前程序。

“先禮后兵，‘四兩撥千斤’地解決公益損害問題，是我們監督辦案的常態。”邱景輝說，“如果能夠通過在提起訴訟之前的前置程序，及時有效地解決問題，就沒有必要向人民法院提起訴訟。”

檢察公益訴訟強調以更高效率、更小成本實現最佳公益保護辦案效果。通過磋商和提出檢察意見的方式，在與監督對象確認違法情形的基礎上，督促他們自行糾正公益損害背后存在的行政不作為、亂作為等行政違法問題。“目前我們有98.5%的案件都是在審前就解決了，只有很小比例的案件起訴到人民法院。”邱景輝說，“當然，每個案件都應當符合‘可訴性’要求，對于未依法整改、符合起訴條件的案件‘應訴則訴’，堅持檢察公益訴訟的訴訟屬性和監督剛性，才能‘以訴止訴’，讓更多的案件在審前程序就及時有效實現‘事結案了’。”

從三江源的系統治理到蚯蚓保護的微觀實踐，從非遺保護傳承到網絡空間秩序維護——檢察公益訴訟正在更廣闊的天地中守護公共利益。而《中華人民共和國生態環境法典》的表決通過，正是將生態環境保護領域的實踐經驗固化為制度保障，為檢察機關守護綠水青山提供了更堅實的法律支撐。它不僅為生態環境保護注入了法治動能，也為檢察公益訴訟在其他領域的實踐與拓展提供了可借鑒的方案。

采訪記者：徐 蓓

康偲祺

張 巍

責任編輯：呂 翎

設計排版：盧一凡

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