白宮前高官納迪婭·沙德洛：是時候正視“全球化”這一幻覺了

合眾聲摘要：

二戰后推動全球化進程已逾75年，曾經激勵人們支持這些機構的樂觀情緒已被更為嚴峻的現實所取代。全球治理的架構雖然擴張了，但其效率并未提高。全球秩序本應產生集體力量：各國攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實踐中，它卻造成了層層官僚機構，將資源從解決當前問題上轉移開來。對流程的執著取代了對結果的關注。

本文原載于《外交事務》，原題為《全球主義的錯覺及國際秩序》

2026年2月17日，哈德遜研究所高級研究員納迪亞·沙德洛(Nadia Schadlow)在《外交事務》雜志發表題為“全球主義的錯覺”的評論，討論“ 美國為何必須構建新的國際秩序”。沙德洛女士在川普第一任期內曾擔任美國國家安全副顧問(負責戰略)，領導制定了2017年美國國家安全戰略。此前，她曾在美國國防部工作。

請讀她的評論：

權力轉移從來都不是一帆風順的。如今，一場重大的權力轉移正在發生，但并非發生在敵對國家之間，而是發生在兩種截然不同的國際秩序理念之間。不妨稱之為兩種運行系統的沖突。一種觀點認為，當今最緊迫的問題只能通過全球和超國家機構以及多邊規則的框架來解決。另一種觀點則堅持認為，民族國家仍然是合法權威和有效行動的基礎，最終結果取決于各個國家的決策、能力和問責制。

在后冷戰時期的大部分時間里，“全球優先”的理念主導了國際思維。各國政府、國際組織和非政府組織普遍認為，安全、經濟動蕩、移民、流行病和氣候變化等挑戰需要全球性的解決方案。蘇聯解體和中國加入世界貿易組織加速了經濟全球化進程，進一步強化了美國和其他地區領導人的信念，即全球機構最適合應對復雜局面和維護和平。幾十年來，這些機構（以及支持它們的各國政府和眾多非政府組織）一直秉持著一個共同的信條：只有全球機構才能解決這個時代的重大問題。

然而，這種“全球優先”模式的成效充其量也只能說是參差不齊。盡管經過數十年的談判，全球溫室氣體排放量仍在持續上升，而且沒有一個主要經濟體能夠按計劃實現2015年《巴黎氣候協定》設定的目標。流離失所的人數創下歷史新高，移民潮擾亂了許多國家的國內政治，武裝沖突的數量和持續時間也超過了冷戰結束以來的任何時期。新冠疫情暴露了全球衛生治理的失敗，而聯合國可持續發展目標的進展遠未達到預期目標。

與此同時，中國在全球秩序中迅速崛起，積累了經濟、技術和軍事實力，并有選擇地利用國際規則和安排。如今，中國正對美國構成冷戰結束以來最嚴峻的戰略挑戰，這使得“更深層次的融合和多邊參與能夠建立一個更加合作和穩定的國際體系”的理念失去了可信度。

安東尼奧·古特雷斯

許多領導人非但沒有反思數十年來全球努力失敗的原因，反而固執己見。現任聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯經常感嘆多邊主義“正遭受攻擊”，并警告說，除了“為了共同利益而采取的集體、務實的行動”之外，別無出路。這種觀點很大程度上忽略了這樣一個可能性：問題可能出在“全球優先”方針本身的局限性上。

在2010年代，長期以來人們對后冷戰時代全球秩序的疑慮開始浮出水面。英國在2016年決定脫離歐盟，以及歐洲和其他地區對超國家機構日益增長的不耐煩，已經開始動搖1991年后西方各國政府政策的許多既定假設。美國總統唐納德·川普在2017年就職后加速了這一轉變，但他并非始作俑者。

在第二個任期內，川普在2025年9月向聯合國發表的講話中指出，盡管聯合國擁有“巨大的潛力”，但它“遠未發揮出應有的潛力”。美國2025年國家安全戰略指出，“世界的基本政治單位是民族國家，而且將來也仍將是民族國家。”川普退出數十個國際組織、1月份呼吁成立繞過聯合國安理會的“和平委員會”、削減國際援助以及挑戰貿易和移民領域的傳統觀念，都受到了廣泛譴責。但總統的這些舉動反映出他對“全球優先”理念的更廣泛摒棄。在伊朗和委內瑞拉等地，他顯然優先考慮的是國家利益和集體防御，而不是首先服從國際機構。

然而，在川普的種種作秀背后，隱藏著一個連貫的論點：只有國家才會制造問題（其工業造成污染），承受這些問題（其公民遭受苦難），并擁有解決問題的手段（通過財政收入、基礎設施和服務）。只有那些為了自身利益而采取行動的國家——無論這會對所謂的國際秩序和規范產生何種影響——才能解決全球機構和進程迄今為止都未能解決的問題。

全球框架的作用很像英語中的被動語態：它巧妙地將行動主體與問題割裂開來，掩蓋了問題的真正根源。它還會產生繁復的組織流程，阻礙真正的進步。即使是全球方案的倡導者也承認，國際談判常常使官員們陷入錯綜復雜的會議、程序和規則之中。這些層層疊疊的復雜性會拖慢行動的步伐，甚至完全阻礙行動的進行。

圍繞這些相互沖突的運作方式的分歧至關重要。它們正在削弱聯盟關系，使伙伴關系復雜化，并助長孤立主義的指責，同時卻讓世界上許多最弱勢的群體處境更加艱難。通過挑戰失效的全球框架，以國家為中心的方針可以帶來真正積極的變革，并將國家重新置于實際行動的中心。

全球秩序的崛起

20世紀，美國既塑造了全球秩序的崛起，也受其影響。第一次世界大戰的慘烈，工業化戰爭造成約2000萬人喪生，嚴重動搖了人們對民族國家作為國際秩序基石的信念。此后不久，國際聯盟應運而生，成為首個旨在維護集體安全的大型超國家實驗。美國總統伍德羅·威爾遜將國際聯盟描述為“權力共同體”，他認為，各國必須將行動自由讓渡給一個共同的理事會，以維護和平。小說家H·G·威爾斯更進一步指出，“除非世界上所有文明且追求和平的人民都承諾并團結在共同的法律和共同的世界政策之下，否則就無法有效緩解如今籠罩人類并威脅要徹底摧毀人類生活的種種罪惡。”

但國際聯盟未能阻止第二次世界大戰的混亂局面，即便美國加入，其成功與否也令人懷疑。戰后，各國再次尋求建立更持久的和平。美國憑借其無與倫比的經濟和軍事實力，成為1945年后國際體系的主要締造者，并創建了新的全球機構。美國主導了聯合國、國際貨幣基金組織和關稅及貿易總協定的建立，后者在世界貿易組織成立之前的近五十年里主導了全球貿易。

聯合國的成立

隨著時間的推移，成員國為了換取一個更加穩定的世界，讓渡了部分主權——授權聯合國安理會界定和平威脅，賦予世貿組織裁決貿易爭端和授權實施報復性關稅的權力，并允許國際貨幣基金組織向面臨國際收支問題的國家提供巨額貸款。國家權力不僅受到國內憲法的約束，也受到國際法和國際機構規則的約束。

在歐洲，民族主義曾是二十世紀一些最具破壞性沖突的根源，因此，尋求民族國家權力之外的替代方案的壓力日益增大。成立于1957年的歐洲經濟共同體（后擴展為歐盟）建立在這樣的信念之上：經濟相互依存能夠抑制沖突。歐洲領導人認為，通過深化一體化和限制國家主權，戰爭不僅可以變得不可取，而且幾乎不可能發生。

對全球進程的關注取代了對結果的關注。

隨著時間的推移，超越民族國家的跨國和超國家努力不斷取得進展，國際機構的權力也穩步擴大。如今，聯合國涵蓋數十個基金、項目和專門機構。國際貨幣基金組織（IMF）從最初專注于國際收支支持，發展成為在宏觀經濟監督、危機貸款和結構性改革方面發揮更廣泛作用的機構，而世界貿易組織（WTO）則發展成為一個涵蓋服務貿易、知識產權和爭端解決的龐大體系。與此同時，許多此類機構對各國的問責性卻有所降低。捐助國常常感到沮喪，因為聯合國發展機構自認為獨立于其出資國之外，即便這些出資國要求對其資金使用情況進行審計。成員國對世界銀行的控制力也十分有限。隨著人員、預算和職權范圍的擴大，這些機構日益從國家工具演變為擁有自身議程的機構。

蘇聯解體和冷戰結束促成了人們普遍認為一個新的國際社會正在形成，而美國作為唯一超級大國的崛起將帶來集體安全體系和一個不斷擴大的民主和平區。柏林墻倒塌后，美國總統喬治·H·W·布什盛贊新時代的到來。后來，在聯合國譴責伊拉克領導人薩達姆·侯賽因1990年入侵科威特之后，他指出各國現在可以“抓住機遇，實現長期以來對新世界秩序的承諾，在這個新秩序中，殘暴行徑將得不到任何回報，侵略行為將遭到集體抵抗”。

中國于2001年加入世界貿易組織也基于類似的假設。美國和歐洲的決策者認為，將中國納入全球市場和機構將促進中國的經濟自由化，能夠使它受到國際規則和規范的約束。隨著中國日益富裕并更加融入全球經濟，許多人曾期望它能成為自由國際秩序中負責任的利益攸關方。然而，事與愿違；中國反而利用其進入世界經濟的渠道積累財富，并對這一秩序構成威脅。

跨國公司

跨國公司的崛起也強化了這種全球化思維，它們日益被視為全球行為體。盡管名義上受國家法律約束，但其規模和影響力往往足以左右國家行為。科技公司影響著稅收、隱私和市場準入等方面的監管結果；能源公司直接與各國政府就投資、制裁和氣候政策進行談判；而資產規模往往超過許多國家GDP的金融公司，則通過資本配置以及與監管機構和中央銀行的互動來施加影響。

與此同時，全球群體思維日益加深。聯合國前秘書長科菲·安南推廣了“無國界問題”的概念，認為許多挑戰過于分散，單個國家無法單獨應對。例如，聯合國2000年的《千年宣言》將饑餓、貧困、沖突和社會不公等問題定義為全球性問題，這一愿景體現在其2015年的可持續發展目標中。盡管聯合國現在承認許多目標無法實現，但它基本上避免質疑其最初的雄心壯志是否現實。最近，該組織一直在推動采用全球方法管理人工智能風險。

全球思維席卷了公民社會和評論界。到了20世紀70年代，一個非正式的全球治理運動與正式的全球治理機構并存，該運動認為相互依存需要更強有力的多邊合作或“共同管理”，這是當時成立的跨國機構之一——三邊委員會所使用的術語。到了20世紀90年代，這些理念已經固化為教條。托馬斯·弗里德曼等頗具影響力的評論家盛贊全球化是塑造國內政治和外交關系的主導力量，數以千計的非政府組織正式加入聯合國，將非國家行為體納入全球機構。

全球化框架已滲透到美國和歐洲的諸多倡議中。拜登政府的“重建更美好世界”倡議植根于“全球基礎設施發展的統一愿景”。歐盟的“全球門戶”項目旨在應對“最緊迫的全球挑戰”，包括氣候變化、流行病和全球供應鏈安全。強大的全球架構定義了后冷戰時代的秩序。

然而，事實證明，這一秩序既雄心勃勃又脆弱不堪。

全球化的局限

二戰后推動全球化進程已逾75年，曾經激勵人們支持這些機構的樂觀情緒已被更為嚴峻的現實所取代。全球治理的架構雖然擴張了，但其效率并未提高。全球秩序本應產生集體力量：各國攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實踐中，它卻造成了層層官僚機構，將資源從解決當前問題上轉移開來。對流程的執著取代了對結果的關注。

三十多年來，應對氣候變化主要依靠聯合國主持的全球多邊框架。盡管氣候變化帶來的生存威脅不斷受到警告，但全球二氧化碳排放量在2025年仍達到了歷史最高水平。所有二十國集團成員國都未能實現2015年《巴黎協定》設定的目標，即在本世紀末將全球變暖幅度控制在2攝氏度以下。全球減排策略顯然行不通。

在人權領域，多邊應對措施往往被證明無效甚至適得其反。國際機構，特別是聯合國，愿意將威權政權視為合法參與者，這使得這些國家免于譴責和制裁。聯合國人權理事會在這方面的失敗體現得尤為明顯，該機構經常被世界上一些最嚴重的人權侵犯者所利用。多邊人權機制往往不是約束而是庇護了這些施暴者。

在發展領域，國際機構提出的日益雄心勃勃卻又抽象的議程，往往忽視了決定援助能否真正奏效的社會經濟條件。盡管各國能力和當地情況差異巨大，但諸如聯合國可持續發展目標之類的倡議卻基于這樣一個前提：所有國家和所有利益攸關方都能實現各種目標，從終結艾滋病流行到到2030年消除極端貧困。然而，數億人仍然缺乏可靠的電力供應，糧食不安全狀況日益惡化，許多地區的水資源短缺問題持續加劇。盡管聯合國強調1990年至2015年間全球貧困人口有所下降，但也承認，到2030年以后，世界上仍有相當一部分人口將繼續貧困。

同樣，世界銀行也承認，減貧進程已經停滯，按照目前的速度，即使要讓所有人擺脫每天約6美元的貧困線，也需要一個多世紀的時間。目前尚不清楚，重新致力于這些全球進程，例如召開更多峰會和加強國際協調，將如何產生更好的結果。

全球機構的缺陷可以通過民族國家來彌補。

冷戰結束后，人們普遍認為自由貿易能夠緩解全球貧困。自由貿易將惠及所有人，而超國家規則制定機構——世界貿易組織（WTO）——將確保貿易持續繁榮發展。然而，在實踐中，世貿組織難以真正實現自由貿易。諸如中國的補貼和不公平貿易行為，以及歐盟的共同農業政策（通過補貼和價格支持保護歐洲生產商）等持續存在的扭曲現象，凸顯了世貿組織遏制根深蒂固的貿易保護主義的能力不足。世貿組織未能明確區分國有企業和私營企業，加劇了這些缺陷。在涉及中國的案例中，國家與市場的界限模糊不清，這一缺陷尤為明顯。

移民問題已成為全球和國家層面沖突的核心焦點。越來越多的移民試圖以尋求庇護者的身份進入他國，即使他們的動機主要是經濟方面的。這種動態給庇護制度帶來了壓力，并攪亂了許多接收國的政治局勢。然而，庇護制度的支持者們并沒有正視該制度是否按預期運作，而是呼吁增加對聯合國難民事務高級專員辦事處的撥款，從而強化了一種擴大人道主義行政規模卻未能解決流離失所根本原因的模式。

在防止核擴散和應對對美國及其盟友的直接威脅方面，全球性措施屢屢失敗。幾十年來，聯合國、其他多邊機構和臨時聯盟一直依靠外交手段、核查和經濟壓力來遏制伊朗和朝鮮等國的核野心。在這兩個案例中，協議和聯合國決議雖然在某些時候減緩了這些核計劃的某些方面，但未能阻止其根本勢頭。

在伊朗，《聯合全面行動計劃》暫時限制了該國核計劃的部分內容，但并未拆除其濃縮能力或恢復核計劃所需的基礎設施。在朝鮮，一系列協議、談判和制裁未能阻止平壤推進其核武器和彈道導彈計劃，使其跨越了核門檻。在這兩個案例中，政權都利用談判來爭取時間、緩解壓力或獲得合法性，同時繼續擴大自身能力。對伊朗核計劃的有效阻礙僅是通過美國和以色列的直接軍事行動實現的——這些措施無一例外地招致了國際社會的譴責——而對朝鮮缺乏類似的強制措施，使得平壤得以成為一個事實上的核武器國家。這些案例共同表明，堅持多邊共識和全球認可并不能阻止核擴散，反而常常因為優先考慮過程而非結果而助長了核擴散。

在這些領域以及其他領域，許多面對當今層出不窮的危機的領導人得出了相同的結論：全球合作不足。全球框架的支持者們沒有考慮其他替代方案，而是堅持認為，顯而易見的解決辦法是加強現有機構，賦予它們更大的權力、資金和資源。

在經濟政策方面，國際貨幣基金組織（IMF）2023年的一份報告警告說，地緣經濟碎片化破壞了共同目標，并指出重建信任需要一個“以資源充足的IMF為核心的強有力的全球金融安全網”。然而，這種邏輯將協調與機構集權混為一談，忽視了集中權力的局限性。同樣的思維模式也出現在安全領域，而且往往以犧牲美國利益為代價。隨著沖突的增多，重振集體安全的呼聲集中在加強聯合國安理會上，盡管安理會幾十年來一直因否決權的政治化使用和大國競爭而陷入癱瘓。從敘利亞到烏克蘭再到加沙，聯合國僵局既未能遏制侵略，也未能保護美國的盟友，迫使華盛頓依賴臨時聯盟和單邊行動。全球安全機制常常無法維護美國的利益，但許多政策制定者卻認為，這些機制只需進一步加強即可。

氣候政策也呈現出類似的模式。未能實現目標反而促使人們要求做出更雄心勃勃的承諾和提供更多資金，而不是認真重新評估在各國優先事項分歧的情況下，以共識為導向的框架是否能夠取得成效。全球衛生領域也存在同樣的模式，新冠疫情暴露出的種種弊端導致人們呼吁加強世界衛生組織，而實際上，更有必要審視集中式全球機制在重大危機中的表現。

這些案例指向一個更廣泛的趨勢：當全球框架未能有效發揮作用時，其支持者拒絕改變方向。然而，區域安排、雙邊協議以及符合特定國家能力的政策，往往能更有效地推進合作。問題不在于合作是否必要——當然必要——而在于反復強化同樣的全球模式究竟是在保護核心利益，還是僅僅把過程誤認為進步。

民族國家

一種新的操作系統值得一試。解決全球機構缺陷的辦法并非對它們更加順從，而是回歸本源：民族國家。以國家為本的模式承認，直接對公民負責的是國家，而非全球機構。在民主國家，政府一旦失職，將面臨政治后果；而當權力下放給國際組織時，問責機制就會被削弱。國家也擁有解決問題的能力。盡管全球機構可以召集辯論并發布決議，但資金、監管和斗爭的權力仍然掌握在主權政府手中。因此，以國家為先的模式既能加強問責，又能提高效率。

有效的合作最好通過志同道合的聯盟來實現，而不是通過權力分散在利益各異的多邊論壇的框架來實現。集體行動只有在參與國就手段和目標達成一致時才能奏效。堅持讓目標沖突的各方參與決策，往往會導致癱瘓而非進步。以國家為基礎的方針承認，合作不能想當然，尤其是在與競爭對手或敵對國家合作時，而且廣泛的、以共識為導向的安排不太可能取得實質性成果。相反，它優先考慮盟友和伙伴之間通過情報共享、協調政策和能力共享開展務實合作，而這些合作的基礎是實際實力、兼容的政治制度和一致的國家利益。

以國家為基礎的方針也承認，時間是任何政策領域成功與否的關鍵因素。當各國陷入曠日持久的多邊談判時，時間就成了累贅，行動被延誤，問題卻不斷惡化。全球進程進展緩慢，甚至停滯不前。國家層面更有可能快速靈活地采取行動并取得成果。

全球規劃制定了宏偉的目標，卻缺乏相應的執行機制。

在許多領域，國家層面的行動可能比全球機構的行動更為有效。以氣候政策為例，以國家為主導的應對方式能夠更好地將氣候目標與各國能源安全、經濟增長和技術發展的現實需求相契合。諸如地熱能、核裂變和核聚變等新興能源只有當各國政府提供相應的監管框架、融資、基礎設施和政策承諾以支持其發展時，才能真正成熟。經濟史學家丹尼爾·耶金曾在本刊撰文指出，能源轉型將在世界各地以不同的速度展開，燃料和技術的組合也將各不相同，而這一切都取決于各國政府各自選擇的發展路徑。實際上，以國家為主導的應對氣候變化方式能夠明確責任、權力和能力的真正歸屬。

同樣，各國應該通過自身行動而非屈從于多邊機構來構建國際貿易體系。在經濟體系多元化的世界中，雙邊和區域貿易協定比世貿組織等機構更能務實地解決貿易治理和戰略利益問題。與需要數十個國家（這些國家的經濟模式往往不相容）達成共識的多邊框架不同，這些協議允許相似的國家協商制定更容易得到實施和執行的規則。制度相容的伙伴之間的貿易協定比試圖在本質上不同的體系中強加共同規則的普適機制更有效。在全球經濟日益碎片化的今天，這種模式提供了一條切實可行的前進道路：在有意愿、有能力且值得信賴的伙伴之間進行貿易一體化，而不是采用無法遏制最具扭曲性行為的最低限度公認規則。

在全球衛生領域，華盛頓最成功的舉措之一是2003年啟動的“總統艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）。這項以美國為主導、由美國設計和推動的計劃進行了數百項投資，顯著降低了與艾滋病毒/艾滋病相關的死亡率和感染率，尤其是在非洲。該計劃的成功證明了以國家領導和問責為基礎、以數據為導向的定向援助的有效性。多年后，奧巴馬政府通過其《全球衛生安全議程》間接承認了這一現實。該議程強調各國應作出具體承諾，加強本國公共衛生能力，而非制定新的全球規則。其前提是，只有強大且有能力的國家機構才能應對流行病。這項倡議是對世衛組織主導的框架的一種糾正，后者雖然設定了義務，卻未能帶來持續的國家改進。

在國防領域，北約是國家主導模式的典范。盡管北約憲章第五條規定盟國共同防御，但它刻意維護了國家主權：每個國家都保留對其軍隊的控制權，并有權決定如何以及何時使用軍隊。聯盟并非取代各國軍隊，而是依賴于各國軍隊。威懾力源于國家能力：國家軍隊的素質、戰備狀態和信譽，以及其背后的政治意愿。共同防御組織之所以有效，是因為它使各國能力朝著共同目標協同運作。

除了正式的聯盟之外，規模較小、目標明確的聯合組織在應對具體威脅方面往往比普適框架更為有效。例如，美國、英國和澳大利亞為遏制中國在印太地區的影響力而簽署的“澳美”（AUKUS）協議，以及日美雙邊合作。這些協議之所以奏效，是因為它們得到了美國的支持和指導。以美國援助烏克蘭免遭俄羅斯全面征服為例，美國援助至關重要。俄羅斯并未因全球機構或普遍準則而放棄入侵烏克蘭，而是受到北約武器轉讓和對基輔持續軍事支持的制約。國際論壇譴責了這場入侵，但正是北約的物質力量、協調能力和公信力限制了戰爭的地理蔓延，并提高了戰爭進一步升級的成本。同樣，2019年敘利亞和伊拉克境內對伊斯蘭國（也稱ISIS）的領土打擊并非通過聯合國機制實現，而是通過美國領導的、由多個自愿參與的國家組成的聯盟，該聯盟結合了情報共享、有針對性的軍事力量以及伙伴能力建設。在這些案例中，安全結果與其說是依賴于全球機構，不如說是依賴于有能力的國家聯盟在利益一致時采取果斷行動。

類似的邏輯也適用于防擴散領域。由喬治·W·布什政府于2003年啟動的“防擴散安全倡議”（PSI）是一項自愿性的防擴散框架，它并非條約或超國家機構，而是一個旨在加強國家權力、共享情報并攔截非法武器（例如核材料和導彈部件）運輸的實用機制。它依靠協調一致的國家行動，而非正式的超國家機構來完成其使命。這種靈活性使得該框架能夠通過區域性倡議進行調整，從地中海到太平洋，并在擴散路徑不斷演變的過程中保持有效性。

在發展領域，越來越多的學術研究表明，國際社會為扶持較貧窮經濟體所做的努力無法克服國家能力的局限性和國內政策選擇不當的問題。威廉·伊斯特利和戴維·多拉等經濟學家長期以來一直認為，發展中國家在國家層面的經濟政策差異是造成經濟增長表現差異的主要原因，尤其是在非洲國家之間；而且，任何數量的外國援助都無法替代國內改革。自上而下的全球規劃制定了宏大的目標，卻缺乏相應的執行機制。

在此背景下，非洲或許正在成為一種新型模式的試驗場，這種模式將各國政府視為改革的主要推動者，而不僅僅是全球議程的執行者。盡管國際社會數十年來投入巨資，但撒哈拉以南非洲近一半的人口仍然無法獲得電力。2025年1月，12個非洲國家啟動了國家能源契約，制定了具體的國家目標，明確將責任落實到國家政策和機構中。鑒于全球框架的成效參差不齊，這種以國家為主導的模式為檢驗國家自主權能否帶來實際成果提供了一個務實的范例。

方向調整

過去幾十年的記錄應該讓我們保持謙遜，而非放棄。在許多領域，所謂全球解決方案的成效充其量只能說是喜憂參半，這表明默認采用普適框架的運作模式值得重新審視。但這并不意味著放棄國際合作。重新轉向以國家為本的模式并強調成果，體現了一種信念：合作至關重要，不容接受那些無法取得成效的安排。這是確保合作真正發揮作用的必要調整。

以國家為中心的轉變并非否定多邊機構。它要求我們更務實地評估多邊機構的局限性，并更清晰地聚焦于它們最擅長的領域：召集各方、共享信息以及在利益一致時促進協調。全球機構常常被要求執行它們缺乏權限和能力的運作任務。只有國家才擁有政治權威、公民問責制和執行能力，才能取得大型全球框架屢屢未能實現的持久成果。

這場辯論已不再是抽象的。全球視野與國家中心主義決策者之間的分歧已成為當代地緣政治中一條顯著的斷層線，尤其影響著跨大西洋的辯論。在華盛頓，各國領導人對現有全球機構能否取得切實成果表示懷疑，而他們的歐洲同行則繼續強調這些機構在維護戰后秩序方面的重要性。這場辯論的核心反映了一個共同的擔憂：民主治理必須做出調整，才能在競爭日益激烈的世界中保持有效性、公信力和取得實效的能力。緩慢且依賴共識的體系使得民主國家應對新興挑戰的能力下降，尤其難以應對來自中國的挑戰。

以國家為中心的運作模式基于一個簡單卻充滿希望的前提：民主國家與合作伙伴攜手，仍然能夠塑造最終結果。然而，事實證明，全球框架不足以應對21世紀諸多關鍵性挑戰。進步更有可能來自勸說、志同道合者的聯盟以及各國政府間的直接合作。這種具體的行動不僅能帶來切實可見的積極成果，還能維護民主價值觀——而且比高高在上的全球機構官僚體系更有說服力。美國和其他民主國家必須停止屈從于僵化的全球秩序，找到解決當今時代重大問題的方案。