觀點丨馬懷德：通過專門立法補齊低空管理領域的制度短板

馬懷德

中國人民大學校長

從低空觀光、無人機表演到低空通勤、同城無人機物流配送等場景應用，低空經(jīng)濟正加速“飛”入公眾視野，“飛”進千家萬戶。

今年的政府工作報告提出，打造集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟等新興支柱產(chǎn)業(yè)?！斗ㄖ稳請蟆酚浾咦⒁獾?，這已是低空經(jīng)濟第三次被寫入政府工作報告。

如何讓低空經(jīng)濟“飛”得安全，如何為低空經(jīng)濟高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供法治支撐，記者近日采訪了多位全國人大代表和政協(xié)委員。

明確權責統(tǒng)一標準

低空經(jīng)濟在給人們帶來便利的同時，安全風險同步顯現(xiàn)。

“我國低空經(jīng)濟正從試點探索向規(guī)模化發(fā)展邁進，航空器數(shù)量激增、應用場景不斷拓展，空域管理、飛行監(jiān)管、安全防控等領域的新問題、新挑戰(zhàn)層出不窮?！比珖f(xié)委員、上海航天信息科技研究院院長、華東師范大學國家安全與應急管理研究院院長伍愛群告訴記者。

面對此前發(fā)生的無人機違規(guī)闖入機場凈空區(qū)干擾航班起降、非法抵近敏感區(qū)域拍攝竊取涉密信息、墜機傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件，全國政協(xié)委員、中國人民大學校長馬懷德指出，傳統(tǒng)以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機“低慢小”的運行特性，低空管理領域的制度短板亟須通過專門立法補齊。“值得注意的是，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》作為我國首部專門規(guī)范無人機管理的行政法規(guī)，精準填補了相關立法空白?！瘪R懷德說。

“當前低空經(jīng)濟迫切需要完善的法治體系加以規(guī)范和保障。”伍愛群說，“唯有以法治明確權責邊界、統(tǒng)一標準規(guī)范、強化監(jiān)管執(zhí)法、化解發(fā)展矛盾，才能實現(xiàn)低空安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同頻共振，推動低空經(jīng)濟在法治化軌道上行穩(wěn)致遠?！?/p>

從立法層面看，我國已經(jīng)建立起以民用航空法為核心，以《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等行政法規(guī)以及《民用航空使用空域辦法》《民用航空安全管理規(guī)定》等部門規(guī)章為組成部分的法律法規(guī)框架。

“這些規(guī)范主要適用于民用航空。”全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會監(jiān)事長呂紅兵認為，低空經(jīng)濟具備新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特征，應通過專門立法激勵發(fā)展、發(fā)揮功能。

健全法治完善體系

安全是低空經(jīng)濟發(fā)展的前提和底線，法治是筑牢低空安全防線、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。

呂紅兵建議，以新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)為載體，建立產(chǎn)業(yè)促進法律制度體系。將國家中長期產(chǎn)業(yè)政策要求提升至產(chǎn)業(yè)促進法律制度的高度。借鑒清潔生產(chǎn)促進法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等立法實踐，制定人工智能、商用航天、低空經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)促進法律制度。在此基礎上，提煉形成具有中國特色的新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)促進法。

低空經(jīng)濟由低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務等多個業(yè)態(tài)組成。呂紅兵提出，立足我國低空經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及需求，采用更側(cè)重促進型的立法模式。

“加快低空領域?qū)ｉT立法進程，清晰界定低空飛行的定義、范圍、管理主體、權責劃分，明確航空器生產(chǎn)制造、適航認證、飛行運營、安全防控等各環(huán)節(jié)的法律責任。”伍愛群建議，完善配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，結合不同地區(qū)低空經(jīng)濟發(fā)展特點，制定差異化的實施細則，形成“國家立法+地方配套”體系。

呂紅兵建議，在促進低空經(jīng)濟立法中，規(guī)定國家對低空空域的所有權；在低空界定方面，對低空空域絕對高度予以明確，平衡公共安全維護、交通管制便捷、資源高效利用之間的關系；在安全保障方面，應依法確立安全為先原則，并將此貫穿低空經(jīng)濟發(fā)展全過程，包括航空器制造與登記、運營方資質(zhì)和許可、基礎設施建設與運營、交通規(guī)則制定及監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集并合規(guī)。

新修訂的民用航空法有鼓勵低空經(jīng)濟領域“應用拓展”“促進低空經(jīng)濟發(fā)展”的表述。對此，呂紅兵建議加強在醫(yī)療救護、交通運輸、物流配送、國土能源、氣象測繪、文體旅游以及農(nóng)業(yè)、海洋等方面的應用拓展，并制定科學性、系統(tǒng)化的配套管理規(guī)則。

伍愛群建議加快統(tǒng)一低空領域技術標準、運營標準、監(jiān)管標準，從飛行器性能、通信導航、空域劃設、飛行管控等方面構建完備的標準體系。

協(xié)同共治守護安全

“只有管得住，才能放得開”逐漸成為低空經(jīng)濟行業(yè)共識，行業(yè)總體正在走向規(guī)范治理道路。

低空管理覆蓋空域管理、公共安全、生產(chǎn)監(jiān)管、市場規(guī)范等多個領域。在全國人大代表、中國航發(fā)湖南動力機械研究所專職總師單曉明看來，要常抓不懈，繼續(xù)完善低空安全管理體系。同時，疏堵結合，解決空域資源供需失衡難題。還要推進改革機構，提高基層低空交通管理能力。

伍愛群建議，堅持“安全第一、包容審慎”的原則，在立法和監(jiān)管中兼顧安全保障與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。他認為，低空經(jīng)濟涉及空管、民航、工信、公安、應急等多個部門，跨領域、跨區(qū)域特征顯著，要建立健全“統(tǒng)一領導、分工負責、協(xié)同聯(lián)動”的低空綜合監(jiān)管機制，明確各部門的監(jiān)管職責和協(xié)作流程，推動監(jiān)管信息共享、執(zhí)法聯(lián)動響應。

呂紅兵提出，鼓勵成立低空經(jīng)濟領域行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；發(fā)揮國資引導作用，帶動社會資本參與；完善投融資服務體系；加大技術創(chuàng)新支持和知識產(chǎn)權保護；支持標準體系和試驗驗證平臺建設；深化國際合作。

全國人大代表、中國民航大學副校長吳仁彪建議，各地要盡快設立“空中交警”隊伍，應本著循序漸進的原則，隨著市場規(guī)模的擴大，逐步增加。

“強化執(zhí)法能力建設，配備專業(yè)的低空監(jiān)管執(zhí)法隊伍和設備，運用衛(wèi)星定位、雷達探測、通感一體、大數(shù)據(jù)等技術手段，構建智能化、全流程的監(jiān)管執(zhí)法體系，實現(xiàn)對低空飛行活動的精準監(jiān)測、及時預警、快速處置?！蔽閻廴航ㄗh，加大對違法違規(guī)飛行行為的處罰力度，對“黑飛”、無證運營、超范圍飛行等行為形成有效震懾，切實維護低空飛行秩序和公共安全。

自2026年1月1日起施行的新修訂的治安管理處罰法，已把無人機“黑飛”列入處罰范圍。前不久，公安部公布8起依法打擊無人機“黑飛”違法犯罪典型案例。為充分發(fā)揮警示教育作用，吳仁彪建議各地公安部門要定期公布典型案例，這對于提高公民的法律意識、普及低空安全飛行基本知識、保障低空經(jīng)濟安全發(fā)展有著重要意義。

“要強化法治宣傳教育和社會共治，推動形成低空安全治理的合力?！蔽閻廴褐赋?，要引導社會公眾樹立正確的低空安全觀念，鼓勵行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、科研院所等社會力量參與低空安全治理，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)負責、社會監(jiān)督的低空安全共治格局。

文章來源：《法治日報》

微信編輯：張菁菁

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