城市“末梢”里的上海與深圳：兩種模式，兩種結果

“為什么？為什么？為什么？”

4月12日瘋傳的一段電話中，上海徐匯區一位老人向居委會求救，問上海“為什么”會這個樣子，接電話的居委會干部也只能無奈地回答了三個“為什么”。

一個多月來上海發生了太多魔幻的事情，不僅讓上海人心碎，其他人看了也很難受。大家都在問：上海為什么會這樣？深圳會否這樣？

在基層治理上，兩座城市是兩條完全不同的路徑與風格。深圳是社區工作站模式，而上海是居委會主導的“三駕馬車”（居委會、業委會、物業）模式。

小區“三駕馬車”坐在一起協商化解疑難問題 圖源：上海市靜安區信訪辦

上海目前出現的種種奇葩魔幻，其實早已埋藏在基層治理的“三駕馬車”架構設計中。

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居委會主導的尷尬與困境

在上海基層治理模式的設計中，居委會是上海行政管理的“末梢”。

相比于頻頻亮相的北京居委會大媽，上海的居委會在疫情前基本沒存在感。這輪疫情前，大家看到的要么是張文宏這樣的專家站在前面給大家講解疫情，要么是流調人員的快速作戰與精準定位。但是，這輪疫情的爆發把上海的居委會推到風口浪尖上：

——高價倒賣外地援助的物資；

——限制居民自行團購，只準購買居委會高價菜；

——向居民索要貴重物資；

上海浦東居委干部索要翡翠作為抗疫物資

索要翡翠作為抗疫物資這樣低級的腐敗手段都出現了，雖然只是極個別例子，但反映出基層治理的失序與失范。

相比北京深圳，上海基層人員的年齡結構偏大，待遇偏低，而且人數偏少。居委會工作人員一般月薪可以到8000元，大一點的居委會工作人員可達到10人，但是這對于“上面千條線，下面一根針”的基層工作來說，并不輕松。

為此，上海2020年在全市推廣虹口區首創的“全崗通”模式，以實現“一專多能，全崗都通；一人在崗，事項通辦”。而深圳的社工站除了配備持證的專門社工外，還有網格員（社區工作助理），平均一個社區工作站（基本對應一個居委會）就有網格員24人。

虹口區廣靈二路居委會干部正在接待居民 圖源：新民晚報 宏新 攝

北京街道辦最近幾年也招了不少年輕大學生。對于他們來說，這份工作來之不易，不會去冒這個險。

北京招聘高校畢業生作為街道辦事處基層人員

相比之下上?；鶎咏M織待遇比較寒磣，公務員編制的月薪一般8000，事業編和合同工則會低到5000左右。這點工資待遇顯然不會招到什么人，招來的基本上是年紀偏大、進來混日子的。

當疫情大爆發的時候，市場發揮作用的機制突然被斬斷，平常各種社會化、市場化工作都在防疫大局下全部集中到基層組織，對于平常沒經歷過訓練、也沒經歷過什么場面的基層來說，不崩潰才怪。

某上海網友稱居委物業將小區越管越亂

有上海網友說，他們小區居委和物業因為密接等原因“團滅”，這時候由小區居民組成志愿者來管理，磨合之后，很快就井井有條，但是居委物業回來之后拿回管理權，小區又亂了……

所以，這就出現了第一個魔幻的場面：市場化發展出來的各種人才被封控在小區（家）中，而整個社會體系的末梢由沒有什么經驗的基層組織來運轉，而且他們人數還很少。

上?；鶎尤藛T待遇低，但是承擔的任務卻繁雜沉重。除了自治范圍的工作之外，主要工作便是協助完成市區政府部門的基層工作，更有甚者，一些政府職能部門干脆把自己的份內工作甩給居委會。因此，居委會疲于應付政府部門，卻連自治范圍內的一些基礎工作都沒做好。

居委會工作人員黃超身穿“大白”在居民區門口留影 圖源：中新網 張踐 攝

這個問題是如此突出，以致于這次疫情期間很多需要照顧的特殊人群，沒有得到應有的照顧，釀成不少悲劇。

顯然，上海的居委會雖然是“三駕馬車”的主導者，但基層治理的底層設計有瑕疵，無事則已，有事則一塌糊涂。

2

被扭曲的物業管理

作為房地產市場高度發達的上海，物業管理水平應該很高吧，其實不然，除了一些高端小區，上海很多小區物業管理的水準讓人大跌眼鏡。

某網友吐槽上海小區物業管理水平低下

實際上，在這輪疫情之前，上海物業管理就經常可見到物業凌駕于業主、侵犯業主權利的事情。再加上這輪疫情管控加強，物業權力更是如虎添翼。高端樓盤的物業管理水平明顯強很多，但那是因為這些高端樓盤在開發時就把優質物業作為營銷的一部分。

如果把上海物業與深圳物業相比較的話，很明顯的差別就是，上海物業管理的運營思維還是“管理”，而深圳物業管理的運營思維是“服務”。

深圳物業公司的這種服務意識與港商的推動密不可分。深圳最早的商品房由港商劉天就與深圳合作開發，此后不斷有港商來深圳從事地產開發，相當一部分房子都是賣給港人。深圳房地產開發與物業服務因此與香港看齊。

中國第一個商品房小區—東湖麗苑 圖源：《深圳故事》

與之不同的是，上海早期的物業管理公司大多脫胎自房管所。1991 年2 月上海推出《上海市住房制度改革實施方案》，逐步推進住宅商品化，根據一定的價格設計把公有住房逐步轉化為職工私房。之前這些公有住房的管理者是房管所，轉制后就成為一批物業管理公司。雖然標榜是專業化的物業管理公司，但是運營思路和管理風格還是帶有濃厚的行政化色彩。

2013年上海某小區的物業管理員站在小區門口站崗 圖源：解放網新聞晚報

隨著房地產業的迅速崛起，一些有實力的房地產開發商自建物業管理公司，但水平良莠不齊。即便是一些大地產公司所屬的物業公司服務都讓人瞠目結舌。

2020年上海東方廣場居民在人民網“領導留言板”留言，除了反映業委會一直沒法成立之外，還反映出小區管理“無序混亂”的問題：小區無必要安全監控、電梯經常故障、游樂及健身設施長期無人管理、小區物業費、維修基金等收支事項不清楚……

“居委一直拖延不協助推進業委會成立” 圖源：領導留言板

這些問題其實都在物業的工作范圍之內，如果需要經費，即使沒有業主委員會，物業也可以征集業主意見來處理。在深圳就是這樣，小區內部這種維修管理事務是最基本的了，哪里還需要居委會介入？

東方廣場小區 圖源：鏈家網

在“三駕馬車”模式下，本來就帶有行政管理色彩的物業被發展成為居委會的管理工具，幾乎成為行政管理“末梢”的“末梢”，已然超越業主了。這種模式扭曲了市場機制（法理上物業與業主是雇傭與被雇傭關系），不能有效激勵物業做好本職工作，而且造成物業權責不明確，業主反而被邊緣化了。

某網友表示沒有感受到作為“業主”的安全感

3

沒有存在感的業委會

從法律條文來看，業主委員會與居民委員會一樣，都是居民自治機構，只不過居委會管轄范圍要大：

社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；業主委員會是本建筑物或建筑區劃內所有建筑物的業主大會的執行機構，按照業主大會的決定履行職責。

然而無論是上海還是深圳等其他地方，對兩者實際職能的界定和區分都模糊不清。但是在上?！叭{馬車”的實際操作中，居委會行政“末梢”的特點，使其處于主導地位。

上海一街道試點居委會、業委會、物委會聯合辦公 圖源：澎湃

2021年，上海1.3萬個小區已經有95%以上成立了業主大會、業委會，在全國城市中遙遙領先。但是在“三駕馬車”模式扭曲市場機制、業委會地位空泛的情況下，這個市場化程度的水分很大。

一線城市業委會成立率(%) 數據來源：物業協會、克而瑞物管 圖源：中新經緯

據了解，2020年上海12345市民服務熱線共收到市民反映業委會管理問題共計2.8萬件。其中，反映業委會日常操作不規范、不作為約占三分之二，主要表現在業委會缺少日常接待制度、未定期召開業主大會會議，征詢意見時流程不規范等。

值得一提的是深圳，在全國率先開發商品房，而且在1991年成立全國第一個業主委員會，全市住房商品化程度很高，但是業委會發展卻比較緩慢，到現在也只有30%的小區成立了業委會。

2003年《物業管理條例》頒布后深圳也出現了一波業委會成立、業主維權的高潮。那時深圳業主積極維護自身權利，與物業公司爭奪小區管理權，甚至解聘物業公司。2004年還有兩個深圳人出了一本《業主維權手冊》，據說是“業主維權第一書”。社區內部萌發出的業主自治力量，體現出市民社會的先聲。私權與公權也在此交匯、博弈。

《業主維權手冊》 圖源：孔夫子舊書網

從上海來看，雖然成立了眾多業委會，但是不能完全體現業主權利，不少業主對小區公共事務不關心，甚至連物業費都不交。可見，業主難有參與基層治理的動力?！叭{馬車”中本應成為主力的居民業主不出力，那“馬車”怎么跑起來？

因此，上海雖然有物質上非常發達的市場經濟，有非常高素質的市民，但是卻少了“市民精神”，這使得上海在這次疫情中失去最底層的自我防護。

4

管理，還是治理？

由于居委會在法律上是居民自治的性質，因此深圳乃至廣東在基層治理的制度設計中回避居委會這個角色，而是在街道辦下延伸出新的“末梢”——社區工作站。社區通過足夠多的網格員將數據精準化、任務精細化，再配合較好的義工（志愿者）團隊、物業將效果精確化。

在社區這一級別內，網格員能夠無縫對接物業經理、企業負責人，可以直接指揮物業和調動志愿者。以及周邊的交警、醫護、企事業單位也能在社區這一級別統一調動。

深圳市甲岸社區工作站

因此，深圳基層治理中雖然還有居委會，居委會的性質也沒變，但其角色和地位淡出，基本由社區工作站來頂上了。

相比之下，上海的基層治理模式更多是從傳統計劃體制脫胎而來：

一是把行政管理當作社會治理。上海基層治理“三駕馬車”的設計，把行政管理延申到居委會甚至物業，就是相信行政管理能做好一切。中央政策研究室副主任林尚立認為，治理是指國家、政府、社會、民眾都能保持一種良好的關系，然后建構出一個共同生長的空間。“治理一定要是兩維的，一維是政府，另一維是社會。如果只有政府管理，沒有社會參與，這種治理模式即便暫時有效，但也一定存在缺陷?！?/strong>

因此，林尚立認為，上海在基層治理領域“行政有效，治理無效”。這是林尚立8年前對上?；鶎又卫碜龀龅姆治?，從現在的情況來看，他的判斷還是非常準確的。

“三駕馬車”關系圖 圖源：澎湃研究所

二是把居民自治當洪水猛獸。市場經濟需要有限政府，隨著市場體制的確立完善與市場的發育壯大，政府需要在市場經濟中逐步退出，很多領域就由市場與社會自治來填補。居民自治就是在市場化過程自然演進，形成自發秩序。這次疫情中，上海有不少小區就自發形成自助互幫群，配合政府部門防疫抗疫的同時，做好本小區的物資保障等工作，顯示出極高的自治水平。這表明，市場的自發秩序不但有很強的生命力，而且效率很高。

上海疫情中小區團購的現代化思路 圖源：截圖自公眾號“格十三”

不過，這輪疫情中上海基層部門對社區自治不信任甚至排斥，這里面有利益的因素，也有傳統體制和觀念的作用。

在社區自治上，深圳與上海及其他地方都表現出共性，那就是不管如何，居民自治的制度安排必須被納入基層行政管理體系。因此，不能說深圳的基層治理模式要比上海好，深圳模式的特點就是政府要持續投入資源，因此其可持續性有待考察，但至少目前能夠應對。

截至2021年10月20日，深圳已有746個社會工作服務站掛牌運作。根據深圳市民政局2022年1月發布的《全市居委會名單》，深圳一共有779個居委會。可以說，一個居委會就對應有一個社區工作站。

全深圳共有18000多名網格員，相當于每個社區工作站平均有24個網格員，再加上280萬注冊志愿者（義工），因此能夠快速有效應對社區突發疫情。

深圳龍華社區網格員正在進行防疫勸導工作 圖源：深圳新聞網

這兩年上海也許意識到居委會承擔的任務過重，開始推動社工站建設，2021年底提出要在2025年底前全市建成千家社工站。上海不少村居委會管轄范圍很大，居民眾多，社工站的有效運行難度很大。

上海又會否推動社區自治來達致基層的有效治理呢？這個路徑的難點在于體制內部擔憂社區自治會與政府形成對抗。對此林尚立認為，這種憂慮大可不必，“因為基層穩定靠的是人心穩定。自治本身即是權利的體現，也是自我責任的體現?！?/strong>

不管怎樣，上?；鶎又卫淼摹叭{馬車”已經跑不動了，但疫情中上海市民的守望互助，給上海打開一個面向未來的窗口。

參考資料：

1、“從業委會成立看社區權力結構——以上海市W小區為個案”，馮媛媛，華東師范大學碩士論文；

2、“上海居委會變遷史”：從寶興里、“黃菊干部”，到直通“人民大會堂”！

3、“上海城區業委會發展歷程”：《社會》2001年第8期

4、勵精圖強再創輝煌——上海物業管理十年歷程回顧

5、“疫情下的上海物管行業發展”，丁祖昱；

6、守好防疫“最后一米”：深圳網格化管理暢通戰疫“末梢神經”

7、“下落不明”的業委會——一起敗訴官司背后的空殼困局：《南方周末》2020年6月

8、“上?；鶎又卫恚盒姓行?，治理無效”：林尚立，上觀新聞 2014-09-24。

圖片來源于網絡

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