多地通報違法違規舉債案例 終身問責、倒查責任機制強化

云南省財政廳近日在其官網通報了保山市隆陽區違法違規舉債融資的問責情況。具體而言，隆陽區政府于2017年9月、2018年11月違規向當地城投公司舉債，相關責任單位、責任人被追責。
無獨有偶，近期廣西壯族自治區靈山縣、天水市違法違規舉債也被通報批評。此前，財政部、審計署在2017年、2018年集中公布過一批違法違規舉債的案例。
與前一輪相比，最新一批問責主要由當地紀委監委處罰、當地政府通報，這意味著在壓實地方政府責任。尤其值得注意的是，上一輪問責時涉及的時任責任人相對較少，而近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰，這反映了“終身問責、倒查責任”的機制有所加強。
財政部長劉昆去年6月在全國財政廳（局）長座談會上表示，在當前復雜形勢下高度重視防范債務風險工作，不能因為應對疫情就不重視債務風險，不能因為財政困難就違規舉債制造新的風險，絕不為解決短期問題而留下后遺癥。對不重視風險、繼續違法違規新增隱性債務的地方，要嚴肅查處問責，發現一起、查處一起、問責一起，形成有效震懾，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
市場認為，未來問責案例還會出現。中證鵬元的一份研報稱，2018年8月《地方政府隱性債務問責辦法》的下發使問責機制不斷完善，對地方政府違規舉債的問責更加有據可循，將對遏制隱性債務增量、存量債務化解等產生較大影響。

違規舉債案例拆解
據云南省財政廳通報，2017年9月，隆陽區政府向保山昌源水務有限責任公司（下稱保山昌源）借款3000萬元，并轉借保山中心城市北城區征拆建設指揮部，專項用于兌付永昌路北延長線拆遷補償款。2018年11月，隆陽區政府再度向保山昌源借款4000萬元，用于歸還保山市第二人民醫院借款。
工商登記信息顯示，保山昌源注冊資本1.25億，經營范圍為城市供排水、制水售水、污水處理等，由保山建設投資集團有限公司、云南保山電力股份有限公司、深圳匯力叁號城建投資合伙企業（有限合伙）、保山市隆陽區國有資產經營有限責任公司分別持股40.8%、23.2%、20%、16%，實控人為保山市國資委。
前述隆陽區的舉債行為明顯違反預算法的規定。2015年新預算法實施，要求地方政府債務全部納入預算管理，唯一合法舉債方式為發行地方政府債券。實踐中，市縣政府主要通過省級政府代發地方政府債券的方式舉債，其他方式均不合法。
廣西欽州市財政局則在其官網披露下轄靈山縣違規舉債問題。具體而言，靈山縣于2017年12月至2019年4月期間，通過自來水廠、公立醫院等企事業單位以公益性資產融資租賃方式違規舉債用于市政基礎設施建設。欽州市財政局還通報了整改情況，稱靈山縣已將上述債務補登記為政府隱性債務，并制定化債計劃，落實化債資金來源。
記者了解到，近年來地方政府借道醫院、自來水廠融資的方式較為常見。交易結構通常為，通過醫院、自來水廠以售后回租的方式向租賃公司融資，資金交由當地政府平臺使用。拆解來看，實質上是以醫院設備、自來水廠管網向租賃公司抵質押融資。
中部省份某地市審計局人士分析稱，如果債務人到期無法償還債務，那么債權人并不能通過處置醫院設備、自來水廠管網收回資金，畢竟醫院設備、自來水管網涉及民生，因此以公益性資產抵質押融資是禁止的。
《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》也明確指出，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體，不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施進行抵押融資。
此外，甘肅省天水市財政局去年10月下旬在其官網公布了《關于對天水市經濟發展投融資（集團）有限公司新增政府隱性債務問責處理情況的通報》。通報稱，審計機關調查發現，2020年初天水發展通過貸款采購疫情防控物資，貸款償還資金被納入財政預算，形成以財政資金償還政府隱性債務的問題。
問責新變化
記者了解到，違法違規舉債問責早已提出并已踐行。2014年10月印發的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》【國發〔2014〕43號】提出，對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。
實質性的問責則從2017年開始。當年，中央部門開始嚴查地方違法違規舉債現象，并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規舉債現象，而財政部披露的是違法違規舉債問責結果。
具體而言，財政部從2017年3月開始披露各相關處置結果。當時，財政部通報，對違法違規擔保負有直接責任的重慶市黔江區財政局局長盧某予以行政撤職處分，首開違規舉債問責先河。此后財政部又陸續公布了多份問責處置結果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個省份。而2018年11月后未有新的處分案例公布。
據記者梳理，前述財政部通報中呈現兩個特點：一是問責由省級政府作出，但由財政部進行通報；二是違規舉借債務時間大多發生在2015年至2017年7月之間，即2015年新預算法實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。
2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。此后，地方對合規舉債重視程度空前，違規舉債問責機制也逐步成形。隨著2018年隱性債務問責辦法的下發，地方政府債務問責機制進一步加強。
與前一輪相比，最新一批問責主要由當地紀委及監委處罰、當地政府通報，這意味著在壓實地方政府責任。比如隆陽區問責由其上級政府保山市作出，靈山縣問責由欽州市紀委監委、靈山縣紀委監委作出，天水發展問責則由天水市紀委作出。其中，后兩個案例援引的規定均是隱性債務問責辦法。
如果從時間點看，最新三個案例舉債時點均在全國金融工作會議之后。近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰，這反映了“終身問責、倒查追責”機制有所強化。
比如，欽州市紀委監委對時任靈山縣常務副縣長宋某某進行誡勉，其他責任人亦被相應處理。保山市對時任隆陽區人民政府區長段生榮、時任隆陽區人民政府副區長于劍武、時任隆陽區財政局長羅向前等多人給予通報問責，并責成其作出書面檢查?！皶r任”意味著雖然多個責任人后來職務有所變動甚至升遷，但依然被追責。比如，公開信息顯示時任隆陽區財政局長后調任隆陽區政協副主席。
“此前中央不斷規范地方舉債行為，但由于缺乏問責機制，違規新增隱性債務的成本極低，隱性債務規模仍迅速增長。”海通證券固收分析師朱征星稱，“問責機制的建立無疑將降低上述投融資沖動，政府新增隱性債務的意愿將大大降低?！?br/> 值得注意的是，前一輪問責中對責任人有行政撤職、行政降級的處分，目前三個案例中尚無這樣的處罰，主要是誡勉、警告、通報批評。
作者：楊志錦