PM2.5濃度8年下降6成，北京藍如何成為京津冀藍？

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2022年10月9日，藍天白云下的北京北海公園。? 王飛/新京報

2015年，中國首次表態“二氧化碳排放在2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰”。2020年9月進一步提出“努力爭取2060年前實現碳中和”的減排目標。

實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會變革。其中，地方政府承擔著加速低碳轉型的重要任務，而沿海發達地區又扮演著表率帶頭的“領頭羊”角色。國務院發布的《2030年前碳達峰行動方案》中特地點名，“京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域要發揮高質量發展動力源和增長極作用，率先推動經濟社會發展全面綠色轉型”。

那么，這些地方做得如何，積累了哪些經驗，還存在哪些問題，雙碳行動對這些地方和當地企業帶來了哪些影響？從今天起，三土城市筆記將攜手國際環保機構綠色和平，共同推出聚焦中國雙碳行動的系列文章——《“碳”天說“地”》。首篇文章我們將目光聚焦到京津冀地區，看看首善之區和“霧霾重鎮”的環境保護成果。

2013年，非非6歲，作為國際環保組織綠色和平年齡最小的志愿者，拍攝了一組名為“霧霾里的小女孩”的照片。

照片中的她，身穿紅色外套，站在霧霾籠罩的北京冬日街頭，鼻子里象征性地插著一根氧氣管，左手牽著象征清潔空氣和未來希望的綠色氣球。

第二天，這組照片登上了幾百家新聞媒體。

2013年1月13日，6歲的小志愿者非非拿著象征清潔空氣和未來希望的綠色氣球站在北京三里屯。? 吳迪/Greenpeace

2022年的北京冬天，非常寒冷，氣溫低至零下。15歲的女孩非非在家里上網課。累的時候，她喜歡看看窗外的藍天白云，這會讓她感覺心情舒暢，重新找回良好的學習狀態。

這種感覺，并不是非非一人獨有。數據顯示，北京2021年的空氣優良天數達到288天（其中一級優天數為114天），較2013年增加了將近4個月。

經過十多年的努力，曾經難得一見的“奧運藍”“閱兵藍”“APEC藍”，如今正逐漸成為常態的“北京藍”。

這一切是怎么來的，北京在空氣治理和綠色發展方面做了哪些努力？同屬京津冀區域的河北、天津的環保成效又如何？跟長三角、珠三角相比，京津冀在“雙碳”環保一體化道路上，遇到了哪些挑戰，又應該如何破除？

01

霧霾籠罩下的北京生活。? Yat Yin / Greenpeace

從上世紀八九十年代每年春天的沙塵暴，到進入新世紀后日益嚴重的霧霾，北京曾經“藍天難見、繁星無影”。2008年奧運會期間，北京的空氣質量更成為外界關注的焦點話題。彼時，北京PM2.5的平均濃度高達64.7微克/立方米。

一晃，14年過去了。在不知不覺中，霧霾新聞出現的頻率似乎漸漸少了。這點也得到了官方數據的印證。根據今年9月“中國這十年·北京”新聞發布會的通報，2021年北京PM2.5年均濃度為33微克/立方米，比2013年下降了63.1%。而今年年初的北京冬奧會期間，PM2.5平均濃度更是降至24微克/立方米，被聯合國環境規劃署譽為“北京奇跡”。

這些成績是怎么取得的呢？

綠色和平研究整理公開資料發現，一方面得益于近些年北京政府的鐵腕環保行動，包括在全國率先組建市委生態文明建設委員會，成立“河長制”“林長制”“田長制”，讓每一條河、每一片林、每一塊田都有了自己的專屬守護者。同時，開展“煤改電”、“煤改氣”、“煤改熱泵”工程，加快平原地區散煤治理，關停全部燃煤電廠和煤礦，發放清潔取暖補貼。

2013年國務院《大氣污染防治行動計劃》（又稱“大氣十條”）實施時，北京的煤炭使用量還有2000多萬噸，到2018年就已低于300萬噸，城市核心區基本實現“無煤化”。

另一方面也跟北京大力疏解非首都功能有關。事實上，早在2015年中央提出疏解北京“非首都功能”前，北京市已經有意識地在調整產業結構了。以2010年底首鋼完成搬遷河北曹妃甸為標志，大批建材、化工、家具、金屬制品、包裝印刷等污染較大的傳統行業被“疏解退出”。而2017年雄安新區設立后，更是出現了一波央企、高校外遷潮。

與此同時，2014年7月，北京市發布《新增產業的禁止和限制目錄》，嚴控非首都功能增量。并在2015年、2018年和2022年先后三次對目錄進行了修訂，不斷優化提升首都功能。

通過這樣“一微克一微克摳”，北京碳排放總量、碳排放強度、人均碳排放量這三項關鍵指標，在2015-2019年期間均出現下降。預計到2025年時，北京的碳排放量將較峰值時期下降10%以上。

在北京碳排放情況好轉、環境質量改善的同時，過去十年，北京的鳥類增加了近80種，特別是深受大家喜愛的、唯一以“北京”命名的“北京雨燕”，前些年種群規模僅剩3000余只，如今已恢復到近萬只。而根據北京市貫徹落實第二輪中央生態環境保護督察報告反饋意見整改方案，到2025年底，力爭基本消除重污染天氣、森林覆蓋率達到45%。

屆時，北京城的天將真的是晴朗的天了。

02

和北京的率先碳達峰不同，同屬京畿重地的天津、河北無論是碳排放總量，還是人均碳排放量，仍在繼續上升，“雙碳”減排工作形勢嚴峻。

主要受到天津、河北產業結構偏重、轉型難等影響，整個京津冀地區雖然面積、人口、GDP只占全國的2.3%、7.8％和8.6％，但能耗和碳排放卻占到9.6％和10.7％（2019年數據），是全國最大的能源消費中心之一，也是資源環境與發展矛盾最尖銳的地區之一。

但其實，早在2014年京津冀協同發展戰略提出時，就涉及“探索生態文明建設有效路徑”的內容。此后，僅國家層面就陸續發布了《京津冀能源協同發展行動計劃(2017-2020年)》、《北方地區冬季清潔取暖規劃》、《京津冀及周邊地區2017年大氣污染工作方案的通知》等多份區域性文件。

甚至，為了確保“大氣十條”中“到2017年，京津冀區域細顆粒物濃度比2012年下降25%”目標的實現，2017年環保部還從全國抽調五千多名環境執法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市（包括山西、山東和河南部分地區）進行了嚴格的大氣污染防治督查。

不過從成效來看，距離理想目標顯然還有一些差距。以單位能耗碳排放為例，目前京津冀地區為2.34噸CO?/噸標煤，不僅遠高于長三角的1.94噸CO?/噸標煤、廣東的1.66噸CO?/噸標煤，甚至高于全國平均水平（2.2噸CO?/噸標煤）。不解決河北天津兩地的減排問題，整個京津冀地區的“雙碳”減排任務要想實現，就將非常困難。

綠色和平調研發現，這主要由于京津冀三地在產業結構、發展戰略、生態環境基礎等方面差異化明顯。比如北京的第三產業占比已高達81.7%，天津“園區圍城”“鋼鐵圍城”的情況也基本得到破解，而河北仍是以高能耗產業為主。導致彼此之間經濟發展落差大、產業結構互補性弱、環保支付能力不平衡、減污降碳協同治理難度大。

同濟大學唐子來教授曾根據不同地區企業之間業務的關聯網絡，做過一個城市關聯度的研究。結果顯示，在京津冀地區，所有城市都以北京為第一關聯城市，但北京的第一關聯城市卻在遙遠的上海，它與上廣深的聯系度超過天津與河北。

以至于北京疏解出來的產業，污染大的，河北不想要；無污染的，河北尚承接不了。哪怕以行政命令強行遷冀，但由于市場環境、上下游產業鏈配套等原因，沒幾年又跑去南方了。這種情況下，一味要求河北嚴格落實大氣污染物排放標準，大規模壓減煤炭、水泥、平板玻璃等行業產能，可能出現產業空心化，對區域經濟的影響將難以估量。

加之當前京津冀域內主要是以中央-地方轉移支付為主的縱向生態補償機制，與減污降碳相關的省際/城際橫向生態補償機制尚未形成，以至于河北一些地方，對于和北京共建“環京綠化帶”，結果影響到自身的產業規劃、項目落地，淪為“環北京貧困帶”頗有怨言。

2008年北京奧組委工程和環境部副部長余小萱（左），時任奧組委奧運村部副部長鄧亞萍（中），時任綠色和平中國項目總監盧思騁（右）共同啟動“換燈護地球”公眾參與活動。?Simon Lim/Greenpeace

特別是每逢重大賽事活動，比如奧運會、APEC峰會等召開時，為了保證首都空氣質量，天津、河北甚至更外圍的山東、山西、內蒙等地，被迫停工停產，以犧牲經濟發展的方式，來配合降低碳排放量。作為受益方的北京，理應給予這些地方一定的資金補償。

當然，這種矛盾情況也不僅僅存在北京與周邊省市之間。即便是在河北省內，由于權責分配機制尚未健全，當本地發展與區域環保指標分配落實出現利益沖突時，各地市也皆以本地優先為原則。比如歸屬河北省轄、但由邢臺市代管的沙河市，與邢臺市在產能管控和污染減排指標分解上，就存在長期利益沖突。

又如今年4月，中央第一生態環境保護督察組在督查河北時也發現，作為京津冀大氣污染傳輸通道城市的邯鄲市，落實鋼鐵去產能工作不力，存在違規建設鋼鐵項目、虛假置換鋼鐵產能等亂象，產業結構調整落實不力，相關部門監管形同虛設。

所以，京津冀地區要想打贏藍天保衛戰，光靠北京自己產業轉型升級是不夠的，還必須協調協助其他兩地。而在此過程中，如何破解上面提到的那些問題，是下一步需要著重思考的。對此，作為經濟圈核心的北京，無疑肩負著最為重大的責任。

03

? Paul Langrock / Greenpeace

2021年12月，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》，提出：要嚴格合理控制煤炭消費增長，推進存量煤電機組節煤降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯動”，到2025年，京津冀及周邊地區煤炭消費量下降10％左右。

相較長三角和珠三角，京津冀地區能耗主要來自于煤炭消費，尤其是河北，煤炭消費占比最高。為此，三地的“十四五”規劃中均包含了具體的控煤減碳方案。

比如北京提出，到2025年可再生能源占能源消費比重達14.4%以上；天津則將推進熱泵、生物質、地熱等高效清潔取暖方式應用普及；河北的內容就更多了，包括加快“無煤區”規劃建成，推動燃煤鍋爐智慧化升級，全面完成氣代煤、電代煤工作掃尾等。

但正如綠色和平在調研中所發現的，煤炭消費總量管理是一項社會經濟系統性變革，涉及到產業、能源、交通、建筑等眾多領域。

目前京津冀煤炭消費前三大來源，分別是工業部門（59.4%）、電力（27.4%）和熱力（11.3%），三者占煤炭消費總量的約98%。所以要想實現“十四五”期間煤炭消費總量下降10%的約束性目標，首先得控制工業、電力和熱力三個部門的煤炭消費。

與此同時，控煤減碳也勢必引發原有生產、生活方式的一系列轉變，這中間難免會有一些矛盾。比如前兩年河北等地在推進“煤改氣”工作時，就出現了居民生活、企業生產成本激增，天然氣短缺三分之一等狀況，部分地區群眾意見較大，媒體也不乏批評聲音。考慮到天然氣作為過渡能源，也會產生溫室氣體，隨著“雙碳”目標的推進，未來對天然氣的投資和相關基礎設施建設同樣面臨較大的沉沒風險，轉型成本將進一步累加。

由此看來，對于煤炭消費量的控制不僅牽扯到傳統經濟社會發展模式的調整，轉型成本誰來承擔、資金支持從何而來等問題，也亟待解決。對此，人大國家發展與戰略研究院副院長聶輝華等多位學者，曾在《北京應該向周邊省份“購買”清潔空氣》一文中明確指出，資金不足是影響京津冀減污降碳協同治理的一大梗阻。如果沒有相應的資金補助，就很難調動各地各界的積極性，遑論協同治理減污降碳了。

他們建議，應按照“誰受益，誰付費”“誰污染，誰付費”的原則，建立大氣治理跨區橫向轉移支付體系。由經濟發達地區向欠發達地區提供資金補償，共同推進環保升級改造。

事實上，關于跨區域生態補償機制，在水環境領域已有不少成功實踐，比如浙江安徽圍繞新安江、河北天津就引灤入津，都簽了補償協議，也都實現了雙贏。但在空污治理方面，目前成功的案例還不多。但其實，相比河流可以上下游各管一段，空氣污染物擴散時可不講什么行政邊界，所以更依賴區域合作，更需要構建跨區域的轉移支付機制等區域協同方式。

根據綠色和平《中國30省（市）碳排放情況追蹤》報告，北京雖然在“第一梯隊”中碳排放強度最小，但其所在的京津冀地區，卻是東部沿海幾大重點區域里碳排放強度最大的，并且人均碳排放量仍呈波動上升態勢，域內低碳轉型的協同效應仍待加強。

綠色和平氣候與能源項目主任邱程騁告訴三土城市筆記，“區域協調發展戰略是推動中國經濟高質量發展的動力引擎。未來京津冀也應以區域合作為抓手，發掘綠色新動能，發展配套產業鏈，并減少對于高碳項目的依賴。”

當然無論是水環境，還是空氣污染，對其的治理都不是一日之功。拉長時距來看，京津冀地區這些年空氣質量的改善是明顯的，舉世公認的，但同時也還有著巨大的提升改善空間。而提升的關鍵，就是要做好區域協同，形成群策群力、優勢共享、長短互補、利益均沾的治理新常態。

相信在2030年到來之前，天津、河北不僅能實現低位碳達峰，整個京津冀地區的空氣質量也將和其經濟發展水平一樣，走到全國的前列。

參考資料：

1、石敏俊《“雙碳”目標下減污降碳協同治理的政策思考》，《國家治理周刊》2022年7月上刊

2、聶輝華、李靖、鄒靜嫻《構建跨區轉移支付機制解決污染難題》，人大國發院政策簡報2018年第2期

3、綠色和平《“助力地方低碳轉型項目”開題匯報》

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