刑事報案不立案怎么辦---刑事控告全流程梳理

董晶看法

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前言

在刑事訴訟領域，律師的業務以刑事辯護業務居多，而刑事代理業務相對偏少甚至不為大家所重視。刑事代理業務指律師接受被害人委托或者被指定擔任訴訟代理人之后，為維護合法權益所進行的各種訴訟或非訴訟活動。而刑事控告活動則是刑事代理業務中最重要的一環。然而，在司法實踐中，公安機關警力有限、證據把關嚴格，加之國家嚴控以刑事手段干預經濟糾紛，在此背景下刑事控告受理立案成功率低的現狀越加突出。筆者也經常遇到當事人咨詢，因為人身或者財產權利遭受侵犯后到公安機關報案，然而卻被公安機關以民事糾紛為由而不受理或者不予立案，這種情況讓一般人如霧里看花，搞不清自己的案件到底是民事糾紛還是刑事犯罪，為什么機關拒絕進行刑事立案。本文筆者將對律師辦理刑事控告案件的流程作一些整理，希望能對讀者有一定啟發。

一、刑事控告的概念

《刑事訴訟法》一百一十條規定“任何單位和個人發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報。被害人對侵犯其人身、財產權利的犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者控告。公安機關、人民檢察院或者人民法院對于報案、控告、舉報，都應當接受。對于不屬于自己管轄的，應當移送主管機關處理，并且通知報案人、控告人、舉報人；對于不屬于自己管轄而又必須采取緊急措施的，應當先采取緊急措施，然后移送主管機關。”

基于上述規定可知，刑事控告是指機關、團體、企事業單位和個人向偵查機關或其他司法機關提出針對控告對象可能涉嫌刑事犯罪，要求對其進行刑事立案，追究其刑事責任的程序。

二、刑事控告的前期準備工作

根據《刑事訴訟法》規定，刑事立案的條件有三個方面，即有犯罪事實發生、需要追究刑事責任，且管轄符合規定。因此，律師在向公安機關提出刑事控告之前，要從上述三個方面做前期準備工作，概括起來主要有以下幾點：（1）了解案情和控告目的；（2）收集固定證據，（3）確定控告罪名；（4）確定管轄機關；（5）撰寫刑事控告書，（6）整理證據清單。具體介紹如下：

（一）了解、梳理案情，明晰控告目的

1、了解、梳理案情

刑事控告，最重要的是案件事實和證據。

律師在前期咨詢的過程中，首先應該充分聽取當事人的陳述，適時圍繞可能構成的犯罪的構成要件，有針對性的向當事人提問，全面獲取案件信息、了解案情。同時制作《接待筆錄/接案筆錄》，記錄當事人對案件事實的描述、其現有的證據材料。一方面可以使引導當事人回憶案情，同時也能對當時的回答做到“有案可查”，也方便承辦律師后期開展工作。律師在對案件有了初步了解后，應對案件進行分析，對是否構成刑事犯罪進行判斷，并初步判斷涉嫌何種罪名，以便確認本案是否能夠啟動刑事控告。

2、了解當事人提起刑事控告的目的

一般情況下，刑事控告的目的主要有以下幾個：①要求行為人承擔刑事責任或賠償損失；②通過刑事促進民事糾紛解決。③搜集證據（即利用刑事控告為民事訴訟搜集、固定相關證據以及記錄相關事實）；④掌握談判主動權，通過將案件納入到刑事訴訟程序，給對方施壓，推動事件快速解決。其中第②③④三種控告目的均有通過刑事立案倒逼民事糾紛的解決的目的，這正是導致刑事控告立案困難的較為直接的原因，也是公安機關對防止利用刑事手段插手、干預經濟和民事糾紛的客觀要求。當事人若抱有此種目的，可能無法達到預期效果，甚至涉嫌誣告，律師應釋明利弊，并在《接待筆錄/接案筆錄》中記錄，避免代理風險。因此，從刑事控告的成功率來看，明確刑事控告的目的就變得十分重要。

（二）收集、固定證據

律師了解案情并作出分析之后，當事人確定委托的，應簽署相應的《委托合同》及《風險告知書》。刑事控告業務，屬于非訴業務，合同形式更傾向屬于專項法律服務合同，可以簽訂《專項法律服務合同》或《專項顧問合同》，同時簽署代理控告的《授權委托書》，便于律師在今后開展工作的過程中師出有名。

接受委托之后，律師應協助當事人收集整理相關證據材料。委托人由于法律認識的問題可能存在證據盲區，容易忽略重要的事實和證據，這就需要律師要用專業法律知識和經驗，按照可能構成的罪名的犯罪構成要件，指導委托人全面反映情況和收集有效證據；并將證據進行整理固定，形成環環相扣的證據鏈。

（三）確定控告罪名

能否達到刑事案件的立案追訴標準，罪名的確定是否準確、現有的證據是否確實充分是關鍵。有些犯罪會涉嫌到多個罪名，有人認為可以多個罪名一起控告，越多越好，提供多項選擇題讓警方去選擇，多管齊下，確保成功。然而失敗的教訓證明此做法不可取，對一個案件事實試圖控告的罪名越多，需要證明的事項越復雜，證據材料收集難度越大，控告成功率愈低。因此，刑事控告不宜貪多求全，罪無巨細，選擇一至兩個容易證明的犯罪尤為重要。胡子眉毛一把抓不可取。律師應結合現有證據材料，通過法律檢索，對不同罪名的犯罪構成要件進行分析，結合案件事實選擇最為合適的罪名，罪名越準確、證據越完善、邏輯事實越清晰，公安機關立案的幾率越大。

（四）確定案件管轄

根據法律規定，對同一個刑事案件可能存在多個有管轄權的地域、機關或部門，這種情況下，如果隨意選擇管轄機關導致刑事控告不成功，即使變更管轄機關再次控告，獲得受理及立案的可能性也會大大降低。所以在正式控告前，確定和尋找適合的管轄機關是控告成功的重中之重。刑事案件管轄，涉及多個維度，一般應從級別管轄、地域管轄、部門管轄綜合確定管轄。

1、級別管轄

根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第二十四條之規定，縣級公安機關負責本轄區內的刑事案件，設區的市一級以上公安機關負責下列犯罪中重大案件的偵查：危害國家安全犯罪；恐怖活動犯罪；涉外犯罪；經濟犯罪；集團犯罪；跨區域犯罪。以廣州市為例，公安機關主要分兩級機構：市級公安機關和區級公安機關，區級公安機關還下設派出機構，即派出所，也承擔部分刑事案件的偵辦職能。事實較為簡單的刑事案件，一般由派出所受理、立案偵查。

2、地域管轄

《公安機關辦理刑事案件程序規定》第十五條規定：“刑事案件由犯罪地的公安機關管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。可知刑事案件一般由犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地管轄。

《最高人民檢察院、公安部關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》第八條第一項規定，經濟犯罪案件由犯罪地的公安機關管轄。該條第二項就“犯罪地”做了進一步的明確，即犯罪行為發生地和犯罪結果發生地，前者包括犯罪行為的實施地以及預備地、開始地、途經地、結束地等與犯罪行為有關的地點；后者包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地。特殊情況下，犯罪嫌疑人居住地（包括戶籍所在地、經常居住地）也具有管轄權。除此之外，單位涉嫌經濟犯罪的，一般由其所在地（包括登記地、主營地）進行管轄。

《最高人民檢察院公安部關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》第九條明確規定“非國家工作人員利用職務上的便利實施經濟犯罪的，由犯罪嫌疑人工作單位所在地公安機關管轄。對于職務類案件，包括職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄等職務類舞弊刑事案件以其職務公司的所在地為管轄優先。

故，刑事案件可能幾個公安機關都有權管轄，對于多地都有管轄權的，律師應充分考慮各種因素，在了解各地區審查標準、司法理念通盤考慮后，選擇更為適宜的公安機關控告，有利于提高控告成功的可能性。

實踐中，被害人應在全面梳理案件事實經過的基礎上，厘清案件每一個關鍵節點的發生地點，尤其是一些事實及法律關系復雜的經濟犯罪案件，可以依照上述辦案規定羅列出具有管轄權的公安機關，如此我們會發現有些案件不僅可能同市跨區、同省跨市甚至跨省。所以，在多地公安機關均有管轄權且非專案集中辦理的情況下，被害人應選擇管轄權較強及更有利于案件推進的公安機關提出控告，這樣才能做到事半功倍。

3、部門管轄

公安機關內部設置有眾多機構，根據承擔社會安全管理職能的不同，分司其職。比如經偵部門負責偵辦經濟犯罪刑事案件，刑偵部門負責偵辦惡性侵犯人身和財產類刑事案件，治安部門負責偵辦社會治安秩序類刑事案件，網安部門負責偵辦計算機網絡安全類刑事案件等等。一般報案主要涉及刑偵部門與經偵部門，在特定時空下，同是P2P爆雷案件，在經偵部門業務已經超負荷的情況下，以詐騙罪向刑偵部門報案，反而成功率更高。有些罪名無法確定哪個部門管轄的，可以向派出所控告。故，鎖定控告罪名，再針對公安機關內部的不同職能部門及管轄分工，選擇去對應的偵查部門進行控告。

（五）撰寫《刑事控告書》

《刑事控告書》是提起刑事控告所需的重要書面材料，是受案機關了解案情，判斷案件是否屬于刑事案件，是否符合立案標準的重要資料，需要慎重對待。

過于簡單或邏輯混亂，表述模糊不清的控告文書，不利于辦案機關了解案情，也增加公安機關不接受案件材料，不受理立案的可能。那么，該如何寫出一份能夠讓辦案人員清晰了解案件情況的刑事控告書呢？

《刑事控告書》內容主要包括控告人及被控告人的身份信息、控告請求、犯罪事實經過法律依據等。具體而言為：

1、控告人身份信息：包括姓名、出生日期、身份證號碼、住址、聯系方式等。

2、被控告人身份信息：包括姓名、出生日期、身份證號碼、住址、聯系方式、工作地點及職務、銀行卡信息等、越詳細越好。

3、 控告請求： 應確保控告請求明確具體，如，請求貴局依法對被控告人××涉嫌×××罪的行為進行立案偵查，對被控告人采取強制措施、凍結賬戶，要求責令退賠財物等。

4、涉嫌犯罪的事實及經過：該部分可以參照偵查機關《起訴意見書》或檢察機關《起訴書》的寫法，對擬控告的犯罪行為的時間、地點、手段、情節以及危害后果等進行表述。

值得注意的是，控告書中的“犯罪事實”僅僅是指出被控告人的行為可能涉及刑事犯罪待證事實，可結案案件事實及相關法律規定論述所控告罪名的犯罪構成要件。不要求是證據確鑿，更不需要對事實的細節和經過有完整的表述，應該做到訴述清楚、邏輯清晰，詳略得當，控告理由確實充分。避免長篇大論。

（六）根據證據材料制作證據清單

明確的案件事實可以使公安機關在短時間內全面了解案情，提高立案效率，充實的證據可以提高案件的真實性，提升刑事立案的可能性，在厘清案件事實、收集證據之后，制作一份清晰的《證據清單》、 會使公安機關在收取 報案材料時對案件證據一目了然。

我們所制定的證據清單內容要素將包括：證據名稱、證明內容、證據原/復印件、證據來源、頁數及頁碼。有必要的話，也可根據案件情況，形成可視化圖表分析、時間脈絡圖、法律關系圖等一并遞交，方便偵辦人員立案審查。

證據清單中組織證據可以采取以下方法：

第一種：按照涉刑事實的時間發生順序組織證據。

第二種：在涉及多起犯罪事實、多個罪名的案件中，按照“一事一組”或“一罪一組”對證據進行分組羅列。

第三種：按照所涉罪名的構成要件組織證據。

第四種：按照法定證據種類進行分類。

環節三：整理成冊并進行裝訂

證據整理、組織完成，出于翻閱便利的角度，我們可以將要提交給受案機關的證據整理成冊并進行裝訂。

三、提起刑事控告

在準備好全部所需報案材料，便可前往公安機關報案。根據法律規定，控告只能由被害人提起，故律師不具備控告人的身份，不能直接代替控告人提起刑事控告，只能指導、陪同控告人提起刑事控告。因此刑事控告必須本人到場。在報案之前，律師應當根據專業經驗及法律規定，對公安機關工作人員針對案情可能提出的問詢進行梳理，并對控告人進行輔導，幫助控告人在接受公安機關問詢時，詳盡、準確述明事實。

正常情況下，公安機關收到立案材料后應當出具《證據材料接收單》、《受案回執》。但收到《證據材料接收單》、《受案回執》不等于公安機關已經立案。而是對是否立案進行審查。刑事案件立案審查期限原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，立案審查期限不超過7日；重大疑難復雜案件，經縣級以上公安機關負責人批準，立案審查期限可以延長至30日（治安案件最長60日），審查期限屆滿后，根據審查情況會出現兩種結果：一是收到《立案決定書》或《立案告知書》；二是收到《不予立案通知書》。律師應根據這兩種不同的結果準備下一步工作。

四、公安機關接收材料或立案追訴后的律師工作

（一）公安機關接收材料后立案前的工作

公安機關接收控告材料，在收到立案通知之前，律師作為代理人，應隨時追蹤案件，定期聯系辦案人員，了解案件進展，并及時協助辦案人員，補充提供證據和相關線索，同時為案件的民事訴訟階段準備材料（例如受害人受傷情況、經濟損失情況、賠償數額及相應證明文件等），并及時與控告人溝通，反饋案件進展，有變動及時聯絡客戶。

（二）公安機關立案后的工作

經過審查，公安機關認為符合刑事立案條件的，會出具《立案決定書》或《立案告知書》，律師作為代理人，應做好以下相關工作：

1、立案后，推動司法機關進行刑事追訴

立案后犯罪嫌疑人并不一定能及時到案，律師作為被害人的訴訟代理人，應及時提供線索、協助公安機關緝拿犯罪嫌疑人，推動偵查機關呈捕、 檢察機關批捕、偵查機關移送審查起訴、檢察機關提起公訴，法院作出有罪判決, 使得被告人受到刑事追訴。

2、跟進公安機關查扣涉案財物，督促司法機關判令退賠

搜集被控告人的財產線索并提交給公安機關，協助公安機關查扣涉案財物。在涉案財物被查扣之后，督促司法機關特別是法院釆取對被害人退賠優先的原則，使得被害人所受到的經濟損失盡可能得到優先補償，在此基礎上才能考慮追繳或者沒收的部分。

3、 判決生效后協助被害人獲得判決書確定的財產利益

刑事判決生效后，涉及財產的部分往往難以執行,需要律師配合被害人跟進, 以推進判決涉及財產部分的執行。

五、公安機關不立案的救濟途徑

實踐中，對于控告，特別涉及刑民交叉的經濟犯罪，不受理、不立案是常態。當遇到這樣的情況，當事人又該如何救濟呢。根據現在的規定，有如下救濟途徑；

（一）向公安機關申請復議，向上級機關申請復核

根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百七十九條規定：“控告人對不予立案決定不服的，可以在收到不予立案通知書后七日以內向作出決定的公安機關申請復議；公安機關應當在收到復議申請后三十日以內作出決定，并將決定書送達控告人。

控告人對不予立案的復議決定不服的，可以在收到復議決定書后七日以內向上一級公安機關申請復核；上一級公安機關應當在收到復核申請后三十日以內作出決定。對上級公安機關撤銷不予立案決定的，下級公安機關應當執行。

案情重大、復雜的，公安機關可以延長復議、復核時限，但是延長時限不得超過三十日，并書面告知申請人”。

根據上述規定，報案人在拿到《不予立案通知書》的七日內，可以向報案的公安機關申請復議，該公安機關應該在30日內作出決定并將《復議決定書》送達報案人。報案人對該復議決定不服，也可以在收到《復議決定書》七日內向上一級公安機關申請復核。

（二）向公安機關的法制部門、督察部門、紀檢監察部門投訴

1、向公安機關的法制部門反映

根據《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》相關內容，公安法制部門是公安機關受案立案工作監督管理的主管部門，對同級或下級執法辦案單位進行發現、預警、糾正、監督，當事人遇到應該受理的刑事案件不予立案的情況，可向辦案單位的同級或上級法制部門反映問題。

2、向督察機構投訴

督察機構對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律等進行現場督察,也包括對刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況督查工作。《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》明確規定，如果公安機關不受理報案，可向該機關的同級督察部門或上一級督察部門就相關問題進行投訴。

3、向紀檢監察部門舉報

根據《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》賦予了紀檢監察部門對于報案不接、接報案后不登記不受案不立案、受案立案后不查處,越權管轄、違法受案立案、插手經濟糾紛,以及虛報接報案和受案立案統計數據等違法違紀行為,依照有關規定追究相關領導和直接責任人員的責任。公安機關不受理案件，可以向紀檢監察機關舉報反映問題。

（三）提請檢察機關立案監督

檢察機關是國家法律監督機關，其負有依法對刑事訴訟實行法律監督權力。當向公安機關申請復議、復核還是沒有立案的，報案人可以針對公安機關不予立案決定，向檢察機關提請立案監督程序，檢察機關有權要求公安機關對予立案進行立案監督，根據《刑事訴訟法》的規定，檢察機關可以要求公安機關對不予立案的原因進行說明，如果不予立案理由不充分的，檢察機關可以要求公安機關立案。

《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十七條規定，被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關，認為公安機關對其控告或者移送的案件應當立案偵查而不立案偵查，或者當事人認為公安機關不應當立案而立案，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當受理并進行審查。

人民檢察院發現公安機關可能存在應當立案偵查而不立案偵查情形的，應當依法進行審查。

人民檢察院接到控告、舉報或者發現行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的，經檢察長批準，應當向行政執法機關提出檢察意見，要求其按照管轄規定向公安機關移送涉嫌犯罪案件。

《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十八條規定，人民檢察院負責控告申訴檢察的部門受理對公安機關應當立案而不立案或者不應當立案而立案的控告、申訴，應當根據事實、法律進行審查。認為需要公安機關說明不立案或者立案理由的，應當及時將案件移送負責捕訴的部門辦理；認為公安機關立案或者不立案決定正確的，應當制作相關法律文書，答復控告人、申訴人。

（四）向監察委控告

監察體制改革，也為刑事案件被害人救濟開辟了一條新路，根據《中華人民共和國監察法》第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”公安機關民警系行使公權力的公職人員，因此民警也是監察對象。根據第十一條《中華人民共和國監察法》之規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。”由此可以看出，如果公安機關不受理刑事案件的行為涉嫌違法違紀，監察委可依法給予相關人員政務處分，對領導進行問責，向相關公安機關提出監察建議。

（五）直接向人民法院提起訴訟

我國《刑事訴訟法》中規定了一類特的自訴案件，即“被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身，財產權利的行為應當依法追究刑事責任，而公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件”。如果當時窮盡所有救濟途徑，仍不能立案的，便可以依據該規定，向人民法院直接起訴。所以，在案件屬于自訴案件類型，且符合法院管轄范圍，有明確的被告人、具體的訴訟請求并能證明被告人犯罪事實的情況下，被害人即可向人民法院提出刑事自訴。

六、公安機關不接收材料或接收材料后不給回執的救濟

在刑事控告實踐中還有一種常見情形，也是控告人導致無從下手的一個問題，這就是公安機關不接材料或者接了材料，但不給登記，也不給回執，導致控告人沒有任何材料和證據證明公安機關不予立案，結果就是控告人無法對不予立案的行為進行復議和復核，也無法向檢察院走立案監督程序。事實上，針對此種情況，可以嘗試這種救濟途徑：根據《公安部關于刑事案件如實立案的通知》（公通字[2000]40號）第8條“110報警服務臺對群眾反映公安機關刑警隊、派出所等單位不立案的投訴，應認真登記并及時轉交相關單位處理”的規定，辦案人員不遵守程序規定，不給控告人登記填寫受案登記表，剝奪程序權利的，控告人可以報110報警服務臺投訴。亦可撥打市長熱線，即12345，此種方式也很高效。

結語

從當前的刑事司法實踐來看，刑事案件的特征與過去發生了極大地變化，傳統治安案件逐步減少，新類型的犯罪（尤其是網絡犯罪）日益增多，尤其是當案件涉及到有民事或經濟糾紛方面的內容。這類案件證據標準高、案件偵查難。而公安機關的任務重、壓力大，辦案人員有限，對于很多刑事控告案件，往往以屬于民事糾紛而不予立案，其中既有控告人缺乏經驗和法律專業知識的因素，也有客觀條件的制約。因此控告人要提升刑事控告成功的幾率，離不開專業的法律支持，必要時需要專業的律師提供法律幫助。律師特別是具有刑事辯護經驗的律師，在案件分析能力、案件走向預判能力、證據收集能力、與辦案機關的溝通能力等方面具有一定的優勢。因此，控告人要學會借助律師的力量。即使控告人不愿委托律師代為控告，也可以在控告前向律師咨詢有關事宜，以最大限度保障自身合法權益。

律師辦理刑事控告案件，全面了解案件情況、客觀分析案件證據、正確適用法律、準確確定罪名是基礎。在此基礎上選擇有管轄權的公安機關提起控告，才更有可能達到成功立案的效果。在這個過程中，亦應注意防控控告人自身風險，避免誣告、虛假訴訟情況的出現；也要注重固定證據的合法性，避免律師執業風險。

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