全球性公共債務擴張現象

（學之智經濟原創）

雖然債務違約是釀成經濟危機的重要原因，但是從經濟實踐來看，公共部門的債務擴張更是為了應對經濟危機而產生的必然后果。由于市場需求的非穩定性，存在非理性擴張和收縮情況，當市場需求急劇萎縮，就會引起經濟危機和蕭條。這就需要以政府為主的公共部門發揮主觀能動性，依靠公共需求的擴張對沖市場需求的萎縮，才能確保總需求保持穩定。此外，隨著經濟發展水平的提升，需要的公共產品和服務就越廣泛。這就需要不斷優化公共產品的供應范圍和方式，以更好地滿足人們的需求，這也必然導致公共部門債務擴張。

在接下來的一段時間，將持續討論當前全球面臨的公共債務擴張及政府債務困局。首先，從全球性公共債務擴張現象談起。

嚴格意義上講，廣義的公共債務是指整個公共部門的債務，包括政府部門的債務和非政府公共部門的債務，非政府公共部門包括人民銀行、政策性金融機構、公立學校、醫院等各類非盈利性組織。研究顯示，全球范圍內廣義公共債務總額中政府債務比重持續提升，近十年來已經超過90%；非政府公共部門的債務比重較低且逐漸下降，近十年來已經小于10%。政府債務中，中央政府債務比重持續提升，已經超過85%；地方政府債務比重逐漸下降，從2009年的15%降到2020年約12%。

鑒于非政府公共部門的債務占比較低，并且大多數非政府公共機構的債務采用企業制市場化運營，在開展經濟分析時，將政府部門（包括中央政府和地方政府）債務視同于公共債務是一種常見的做法。

政府部門債務擴張具有普遍性

觀察全球經濟發展進程，可以發現政府部門債務擴張具有普遍性。目前，沒有直接進行統計的全球政府債務總額數據，但是可以從已有的全球GDP數據和政府部門杠桿率計算得到大概的政府債務總額。筆者根據國際貨幣基金組織的基礎數據，計算得出各年度全球政府債務規模。截至2022年，全球政府債務總額達到91萬億美元，當年全球GDP略高于100萬億美元，全球政府部門杠桿率為90.9%。2000年全球政府債務為19.4萬億元，此后的22年增長了4.7倍，而同期全球GDP增長了3倍，政府債務增長速度顯著快于經濟增長速度。從趨勢來看，除了2004-2007年、2020-2022年有小幅下降以外，全球政府部門杠桿率趨勢性上升，尤其以2001-2004年、2008-2010年、2020年呈現跳躍上升態勢。2020年全球政府部門杠桿率高達101.8%，達到歷史峰值，超過了全球GDP規模。

將全球經濟體按照發展程度劃分為發達經濟體、新興經濟體兩大類別，可以看到兩類經濟體政府債務規模變化特征。整體而言，發達經濟政府債務規模大、政府部門杠桿率高；新興經濟體政府債務規模小一些，但增長較快，占全球政府債務的比重逐漸上升。2000年以來，發達經濟體占全球政府債務的比重從近88%下降到70%以內；新興經濟體政府債務占比從近12%上升到30%以上。

從政府債務增長來看。截至2022年，發達經濟體政府債務規模為62.7萬億美元，比2000年增加了45.7萬億美元，增長了3.7倍；新興經濟體政府債務規模為27.7萬億元，比2000年增加了25.3萬億美元，增長了11.6倍。在這20多年里，發達經濟體GDP增長了2.2倍，新興經濟體GDP增長了6.4倍，均顯著低于各自的政府債務擴張速度。由此可見，發達經濟與和新興經濟體的政府債務都呈上升趨勢，并且政府債務增速都快于經濟增速。相較而言，新興經濟體的經濟增速和債務增速都顯著高于發達經濟體，增長倍數分別超過發達經濟體4.2倍和近8倍。政府債務的快速擴張對經濟增長起到正向推動作用，與此同時，經濟增長預期又會影響政府趨于擴大舉債規模，二者呈相互促進關系。

從政府部門杠桿率來看。自2000年到2020年，發達經濟體政府部門杠桿率從64.8%上升到108.7%，新興經濟體政府部門杠桿率從41.1%上升到65.3%。整體而言，發達經濟體和新興經濟體的政府部門杠桿率都在快速上升，發達經濟體政府部門杠桿率要顯著高于新興經濟體。發達經濟體債務規模更大、債務杠桿率更高，似乎承受著更大的債務壓力，但并不意味著債務風險更大。政府部門杠桿率并不是衡量公共財政健康程度的唯一指標，其他因素，如不同經濟體的經濟狀況、通脹水平、政策環境、國際收支、經濟周期等都需要綜合考慮。相較而言，一些債務規模不大但經濟基礎薄弱、政府治理水平較低、債務結構不清晰的新興經濟體面臨更大的債務風險。

數據來源：國際貨幣基金組織、學之智經濟

公共債務擴張的合理原因

實際上，早在19世紀80年代，德國經濟學家阿道夫·瓦格納就發現了公共債務擴張的普遍現象。他在對許多國家公共支出資料進行實證分析的基礎上，提出了“瓦格納法則”，這一法則是財政學領域的一個重要定律。他發現，從工業革命之后的各國實際情況來看，當國民收入增長時，財政支出會以更大的比例增長。回溯近現代經濟數據，可以發現這一現象在20世紀以來繼續得到驗證。

為什么會出現公共債務擴張的普遍現象？從合理性而言，其根本原因在于，隨著經濟社會發展和收入水平提升，市場主體的公共需求趨于擴張。政府部門需要提供更多的公共產品和服務來滿足人民的需求，例如教育、醫療、社會保障等。從這個角度而言，公共債務擴張是社會進步的一個必然結果。

從廣義需求分析的角度而言，這一現象可以有新的解釋。總需求包括市場需求和公共需求兩部分，市場需求并不穩定，常常出現非理性擴張和非理性收縮的情況，就會引起市場經濟的大幅波動。首先，如果市場需求長期低迷，就只能通過政府加大公共支出，以擴大公共需求的方式彌補市場需求的不足。其次，當經濟社會發展到一定階段，經濟增速放緩成為必然，市場需求就會表現為不足狀況。再次，公共需求擴張是現代社會進步的一種表現，公共需求規模越大、質量越高，表明公共部門的功能越完善，居民生活水平越好。

然而，傳統經濟理論注重于分析市場需求，并且將市場需求視為總需求，忽視了公共需求的存在，這就存在明顯的認識盲區，與經濟現實情況相悖。由于傳統經濟理論對總需求存在認識盲區，就難以應對市場需求的劇烈波動。2008年美國金融危機之后，哈佛大學出現一部分大學生集體退出曼昆的課程，認為他講的經濟學沒有用，經濟理論的實用性遭到質疑。甚至認為經濟學教科書存在毒害作用，正是因為經濟學家和政治精英們受到傳統經濟學觀點的“思想禁錮”，才難以發現即將爆發的金融危機。當危機爆發之后，也難以從經濟學教科書中找到合適的政策建議，只能采取QE、直升機撒錢等非常規手段。

政府債務盲目擴張帶來的危害

政府債務擴張已經成為全球性普遍現象，任何國家都難以擺脫政府債務困局。政府債務本身是中性的，債務規模大小并不是風險的源頭，關鍵問題在于債務期限結構與政府收入現金流是否匹配，以及主權信用基礎和財政支出結構與效率等。

政府債務風險主要表現為兩類，一是主權債務危機，二是地方政府債務風險。通常而言，中央政府的債務表現為內債的情況下，不會面臨債明顯的務償還風險。當存在大量外債，特別是需要使用外幣償還債務，就可能存在主權債務風險。相比之下，地方政府債務風險要顯著高于中央政府。這是因為，地方政府發行債務的利率通常較高，也不具備完整的宏觀調控權力，更沒有獨立發行貨幣的權力，過度債務產生的風險就會更大。

美國和日本的政府債務具有很強的相似性，那就是中央政府債務占據了很大的份量，地方政府舉債行為被嚴格限制。中央政府債務主要以發行國債的形式而存在，這會帶來諸多好處，不僅可以有效控制政府融資成本，而且能夠有利于風險管理和市場調控，更好地將財政政策和貨幣政策協調配合。不過，國債作為政府的債務，如果國家經濟出現嚴重問題，國債的信用評級可能會下降，甚至償付出現困難。有不少經濟學家認為，全球主要國家的國債的償付能力已經持續下降，可能成為引爆下一次全球性金融危機的地雷。一些學者認為總有一天將迎來明斯基時刻，美國和日本都將引爆國債地雷。不過，從目前而言，相較于其他大部門國家，美國和日本的政府債務風險并不大。

同全球主要經濟體相比，中國的政府部門杠桿率并不高，整體債務風險可控。中國政府部門的債務風險主要在于債務結構上，中央政府債務比重偏低，地方政府債務比較偏高，債務風險主要集中在地方政府的隱性債務上。隨著全國各地開始加快制定落實一攬子化債方案，結合財政體制改革、城投轉型等，逐步解決地方政府財權與事權不匹配問題，建立地方政府債務約束長效機制。

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