政府債務擴張與經濟發展：應對危機與突發困難

（學之智經濟原創）

之前文章談到，為了促進經濟發展、改善就業，政府通常主動采取積極的財政政策，增加財政支出規模，加強基礎設施投資和刺激消費增長。這是政府的重要職責，充分利用好宏觀經濟調控工具，確保宏觀總需求的穩定與擴張。有時候，為了應對經濟危機和蕭條，政府不得不采取擴大財政赤字和增加政府債務的方式，依靠擴大公共需求的方式，才能促進經濟走出陰霾。有時候，面對突發困難情況，政府需要加大公共產品和服務的投入，才能有效應對棘手的經濟社會問題。無論哪種情況，其結果必然導致財政赤字的提升和政府債務的增加。

應對經濟危機和蕭條

為了應對1930年代經濟大蕭條、日本房地產泡沫危機、2008年國際金融危機，各國政府都采用了積極財政政策，取得了良好的效果。然而，有一些經濟學者對政府加大財政刺激的做法口誅筆伐，認為政府過度干預經濟，不但沒能夠促進經濟增長，反而擴大了財政赤字和政府債務。可是，這些經濟學者難以提出比政府加大財政力度更好的應對措施，甚至連政府的職責和義務都沒弄清楚。要知道，當經濟危機降臨，市場需求急劇萎縮，企業生產下降，失業率上升，并引起社會動蕩，如果政府不加以干預，就是明顯的失職行為。最有效的辦法只能是擴大公共需求，目的不在于刺激經濟快速增長，而是要對沖市場需求的萎縮，確保經濟社會穩定。由此產生的財政赤字和政府債務是必須且必要的。

1930年代經濟大蕭條之后，羅斯福新政采用了擴大財政支出和赤字的辦法，依靠公共需求的擴張，應對市場需求的低迷，美國經濟才得以逐漸恢復。在非戰爭年代使用赤字財政應對經濟蕭條的做法，打破了平衡財政思想，表明經濟實踐突破了當時的經濟學理論。羅斯福新政實施3年之后，1936年凱恩斯主義誕生，才逐漸建立起宏觀經濟學的理論體系。自此之后，人們獲得了諸多逆周期宏觀政策調控工具，財政收支平衡就逐漸被經濟實踐所拋棄。當經濟出現危機或衰退，最有效的措施就是赤字型積極財政政策，通過擴大財政支出、加大公共投資等方式，能夠一定程度上對沖經濟運行的劇烈波動。

1990年代日本房地產泡沫破裂之后，日本政府采取了擴大財政赤字的辦法，同樣依靠公共需求的擴張，一定程度上對沖市場需求的萎縮。雖然積極財政政策難以推動日本經濟重新回到高速增長軌道，但是促進了日本經濟總量基本保持穩定，人均收入水平始終保持在全球前列。如果日本政府沒有采取積極財政政策，系統性債務違約和信用崩塌就將是難以避免的結局，日本經濟可能遭受比1930年代經濟大蕭條更嚴重的沖擊。日本的經濟實踐已經超出了凱恩斯主義的范疇，逐漸摸索和使用了出超越傳統經濟理論的“超綱”政策。政府充當金融市場最終借款人，為了配合國債大量發行而實施極其寬松的貨幣政策，才將經濟從危機的邊沿拉回來。國債規模持續大幅攀升，目前已經達到近260萬億日元，國債余額占GDP的比重超過180%。

2008年國際金融危機爆發之后，無論發達經濟體還是新興經濟都面對一個艱難的抉擇，那就是穩定經濟增長還是削減財政赤字。結果都選擇了前者，主要經濟體都實行擴張性財政政策，財政赤字都顯著擴大，政府債務持續攀升。隨著經濟的回穩，政府可能適度收縮財政政策，財政赤字能夠極端性有所回落。但是拉長時間軸來看，財政赤字和政府債務擴張成為了常態，呈現出危機推動型政府債務擴張特征。即便金融危機過去了許多年，全球政府支出規模也難以下降，政府支出占GDP的比重也顯著高于危機之前。

21世紀以來，隨著越來越多的國家經濟發展進入了后工業時代，市場需求擴張已經顯著放緩，只能依靠政府支出的持續擴張，才能維持總需求的穩定。此時，全球主要經濟體財政支出規模都趨于顯著擴大，政府債務也持續增長。并且，為了應對經濟衰退，越來越多的發達經濟體采取了超常規財政政策和貨幣政策，大量“超綱”政策超出了傳統經濟學的認知范圍，需要新的經濟學理論加以解釋。

數據來源：國際貨幣基金組織、學之智經濟

應對突發困難情況

除了應對經濟金融危機以外，政府債務增加也可能是為了應對其他非經濟性質的突發事件，如自然災害、戰爭等。在這些情況下，政府需要采取緊急措施來支持受影響的人群和地區，保障人民生命財產安全，并確保經濟和社會的正常運轉。那么，財政支出顯著增加成為必然。然而，受突發困難因素的沖擊，財政收入難以明顯增長，甚至需要削減稅收以達到減負的作用。因而，財政收支缺口就會擴大，政府債務增加成為必要的措施。當困難度過之后，隨著經濟復蘇和財政狀況改善，財政赤字將逐漸回落，但政府存量債務不可能降到先前的較低水平。

在2020年新冠疫情爆發后，全球經濟體都采取了大規模的財政刺激措施。當年，全球通過的財政刺激措施超過12萬億美，具體措施大致可以分為兩類：一類是加大財政凈支出，包括增加支出規模和削減稅收；另一類是加大流動性支持，包括政策性貸款、財政擔保和向公共部門注資等。美國簽署了價值2.2萬億美元的新冠經濟刺激法案，這是美國有史以來規模最大的一項援助計劃。日本先后推出了三次經濟刺激計劃，總規模超過300萬億日元。歐盟達成了總額1.8萬億歐元的長期預算方案，德國、法國、意大利等國家多次推出不同規模的財政刺激措施。中國發行1萬億元抗疫特別國債，并且各級政府加大疫情防控和“三保”方面的急需支出。這些措施為應對疫情沖擊、避免經濟陷入衰退起到了至關重要的作用。

應對2008年金融危機的時候全球一般政府凈赤字為4.3萬億美元，創歷史高點；而2020年為了應對疫情，全球一般政府凈赤字猛增到8.1萬億美元，再創歷史新高。全球一般政府凈赤字占GDP的比重也創歷史新高，發達經濟體達到10.2%，新興經濟體達到8.6%。2021年以來，隨著疫情影響的消退，全球政府部門赤字規模有所回落，2022年為4.7萬億美元，雖然回落但仍然高于疫情之前水平。全球政府債務規模沒有回落，仍在持續增長，從2020年86.5萬億美元增長到2022年91萬億美元。

數據來源：國際貨幣基金組織、學之智經濟

2023年，中國北方地區遭受大面積暴雨引發的洪澇災害。為了支持災后重建和提升防災減災能力，在年度財政預算之外增發1萬億元國債，這是一次典型的依靠增加政府債務的方式應對突發困難的案例。新增的1萬億元國債資金主要用于8個方向：以京津冀為重點的華北地區防災設施建設；以海河、松花江流域等北方地區為重點的骨干防洪治理工程；自然災害應急能力提升工程；灌區建設改造和重點水土流失治理工程；城市排水防澇能力提升行動；重點自然災害綜合防治體系建設工程；東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設；其他重點防洪工程。從國債資金用途來看，主要用于基礎設施建設投資，并將撬動更多社會資本參與到投資項目中。

總之，政府債務擴大容易縮小難。為了促進總需求保持穩定，要求政府部門必須保持財政赤字狀態，政府債務擴張成為必然。財政赤字和政府債務都呈螺旋式上漲特征，突發事件促使政府債務短期內大幅增長，困難期度過之后進入一段緩和時期，當再次遇到突發困難的時候就再次大幅飆升。不過，年度的財政赤字規模可能增加，也可能減少；政府債務規模卻單向增加，很難有所減少。這是因為，財政赤字作為流量數據，流量變小之后年度的赤字額度就能夠減小。政府債務作為存量數據，只要存在財政赤字，政府債務規模就會擴大，不可能減小。

總之，在日本和中國的經濟騰飛奇跡過程中，積極的財政政策都起了重要作用。如果失去了財政赤字和政府債務的支撐，經濟增長奇跡將難以實現。為了應對經濟危機和蕭條，以及突發困難，都需要積極財政政策的全力支持。從這個角度而言，政府債務的擴張是確保總需求穩定的必然結果。

不過，需要注意的是，財政赤字和政府債務并非一定能夠促進經濟快速增長。存在一種可能，政府效率較低，財政資金使用缺乏有效約束和管理，甚至出現腐敗現象，那么積極財政政策對經濟的促進作用將打折扣。另一種情況，當產生經濟危機或者經濟陷入蕭條，擴大財政支出是必然的政策選擇，但是財政赤字和債務的擴張未必能夠刺激經濟增速加快。這時候，市場需求處于萎縮狀態，積極財政的目的在于通過擴大公共需求來彌補市場需求的萎縮，以確保總需求保持穩定和社會安定。

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