緬甸為何淪為“失敗國(guó)家”

緬甸是二戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)倒退最嚴(yán)重國(guó)家之一，同時(shí)也是內(nèi)戰(zhàn)和軍人政府持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家。除了宗教極端主義外，全球幾乎所有重要的、反文明的邪惡不法活動(dòng)都與它有關(guān)。

失敗國(guó)家（failed state）是著名智庫(kù)華盛頓和平基金會(huì)提出一個(gè)概念，后來(lái)被亨廷頓、福山等政治學(xué)家所引用。失敗國(guó)家用來(lái)形容一個(gè)政權(quán)連最基本的責(zé)任都無(wú)法履行，比如維護(hù)國(guó)土完整、社會(huì)安全及消除饑餓等等，該基金會(huì)主辦的《外交政策》雜志每年都有個(gè)全球失敗國(guó)家指數(shù)評(píng)選，亞洲的緬甸、伊拉克、敘利亞、阿富汗和也門(mén)是每年必上榜的“失敗典型”。如果說(shuō)后面四個(gè)自古以來(lái)就是宗教沖突、區(qū)域戰(zhàn)爭(zhēng)的高發(fā)之地，自然條件也很惡劣，國(guó)家治理失敗似乎是情理之中，自然資源和地理環(huán)境優(yōu)越的緬甸為何淪為失敗國(guó)家，那就頗耐人尋味了。

（深紅色地區(qū)為和平基金會(huì)評(píng)選的失敗國(guó)家）

并且緬甸作為失敗國(guó)家，受害者不僅僅是本國(guó)人民，其失敗效應(yīng)也外溢到周邊地區(qū)。比如說(shuō)詐騙、綁架、販毒、戰(zhàn)爭(zhēng)等，不時(shí)會(huì)粘連上鄰國(guó)，尤其是其最大鄰國(guó)中國(guó)。因此研究緬甸為何治理失敗，對(duì)于中國(guó)人了解緬甸，以及正確制訂外交政策，也有重要意義。

曾經(jīng)作為亞洲富裕國(guó)家的緬甸

大概由于來(lái)自于中國(guó)橫斷山區(qū)的緬族繼承了漢藏族群的善戰(zhàn)及高度組織性特點(diǎn)，緬甸在近世成為東南亞第一強(qiáng)國(guó)，曾經(jīng)兩次打敗中華帝國(guó)，又幾乎將泰國(guó)滅亡。1884年緬甸完全淪為英國(guó)殖民地，被納入英屬印度洋地區(qū)貿(mào)易圈，此時(shí)經(jīng)濟(jì)仍保持了較為高度的繁榮。

現(xiàn)在很多網(wǎng)絡(luò)爽文說(shuō)緬甸曾經(jīng)是亞洲第一強(qiáng)國(guó)，人均GDP比日本都還高，這完全是瞎胡說(shuō)（也有很多人杜撰“偽滿”比日本還要發(fā)達(dá)，這也是憑空臆想），如果認(rèn)真研究近代經(jīng)濟(jì)史，日本在二戰(zhàn)前的工業(yè)制造能力、城市化水平、人均壽命、識(shí)字率、人均用電量、自來(lái)水普及率等現(xiàn)代化關(guān)鍵指標(biāo)方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于亞洲任何一個(gè)國(guó)家，東京也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海，否則1942年之前日本不可能在中國(guó)及整個(gè)東南亞戰(zhàn)場(chǎng)形成碾壓性?xún)?yōu)勢(shì)，這個(gè)有機(jī)會(huì)再詳細(xì)解釋。

不過(guò)緬甸在近代仍是亞洲相對(duì)發(fā)達(dá)的一個(gè)國(guó)家，平均發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)、泰國(guó)、日屬朝鮮這些地方。無(wú)論是在中國(guó)還是國(guó)外，緬甸研究都是冷門(mén)，中英文關(guān)于緬甸過(guò)去經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常少，不過(guò)筆者有幸查閱一些數(shù)據(jù)，我們可以喟嘆緬甸的當(dāng)時(shí)狀況：

1.緬甸在20世紀(jì)上半葉經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的時(shí)候是二戰(zhàn)爆發(fā)前的1937年-1939年。根據(jù)紐約大學(xué)教授F.N. Trager的Burma: From Kingdom to Republic : a Historical and Political Analysis一書(shū)中的研究，1937年緬甸經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值為49.45億緬元，折合10.47億美元，當(dāng)時(shí)緬甸人口約1560萬(wàn)，那么人均GDP大約是67美元。二戰(zhàn)爆發(fā)前法國(guó)人均GDP大約是330美元，意大利約180美元，日本是104美元，中國(guó)和朝鮮約15-20美元，緬甸無(wú)疑是亞洲國(guó)家中情況最好的之一，用現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)接近低水平發(fā)達(dá)國(guó)家了。

如果按照一個(gè)粗略的購(gòu)買(mǎi)力換算，當(dāng)時(shí)1937年的1美元購(gòu)買(mǎi)力約等于現(xiàn)在22美元，那么時(shí)候緬甸人均經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值約合現(xiàn)在的1474美元，而2023年緬甸人均GDP為1232美元，可以說(shuō)，僅從這個(gè)數(shù)據(jù)上看，緬甸的經(jīng)濟(jì)在這80多年間，不僅沒(méi)有增長(zhǎng)反而是倒退了。

2.緬甸1937年火車(chē)通車(chē)?yán)锍碳s3100公里，長(zhǎng)度居?xùn)|南亞第一，人均鐵路里程數(shù)大約是中國(guó)的5倍；當(dāng)年糧食生產(chǎn)中，僅稻米產(chǎn)量一項(xiàng)就達(dá)745噸，人均達(dá)500公斤以上，如果加上其他糧食作物，可能人均糧食產(chǎn)量在600公斤左右，這個(gè)數(shù)字可能是亞洲最高的，當(dāng)時(shí)中國(guó)人均糧食產(chǎn)量只有200公斤左右，緬甸糧食極大富余，每年稻米出口量為300多萬(wàn)噸，是亞洲第一大糧食出口國(guó)，而到2024年緬甸稻米出口量也不過(guò)170萬(wàn)噸左右。

另外根據(jù)一個(gè)研究，在1948年緬甸人均布匹消費(fèi)量是30市尺，而中國(guó)僅為11市尺，數(shù)量也接近中國(guó)的3倍。緬甸的石油產(chǎn)量也頗為可觀，二戰(zhàn)前年產(chǎn)達(dá)到800萬(wàn)桶（約110萬(wàn)噸），而1949年中國(guó)石油產(chǎn)量?jī)H12萬(wàn)噸。

（獨(dú)立前的仰光，已經(jīng)是東南亞最繁華的城市之一）

總之，固然那時(shí)候緬甸是英國(guó)統(tǒng)治下的殖民地，但是還算得上安定、富庶，也正是因此，緬甸吸引了大量華僑去經(jīng)商定居，著名華僑領(lǐng)袖胡文虎、胡文豹、徐四民都是緬甸華裔，霍震霆原配朱玲玲也是生于緬甸華僑家庭。

緬甸衰退主因：軍政府長(zhǎng)期統(tǒng)治，及軍政府在經(jīng)濟(jì)治理上的完全失敗

在國(guó)家現(xiàn)代化中，民主失效而軍政府上臺(tái)是經(jīng)常的現(xiàn)象，西班牙、希臘、泰國(guó)、韓國(guó)等都出現(xiàn)過(guò)這種現(xiàn)象，但是它們一般持續(xù)不過(guò)二三十年，很快就會(huì)被憲政政府所取代。不過(guò)緬甸是個(gè)例外，這個(gè)國(guó)家獨(dú)立77年以來(lái)，有61年處于軍政府統(tǒng)治之下，是全球軍人政治最持久的國(guó)家。

并不是說(shuō)軍人統(tǒng)治就是完全不好，很多國(guó)家的軍政府對(duì)現(xiàn)代化產(chǎn)生了不可替代的貢獻(xiàn)，比如韓國(guó)、智利的經(jīng)濟(jì)騰飛都是在軍政府統(tǒng)治下實(shí)現(xiàn)的，甚至有人認(rèn)為軍政府是那些社會(huì)力量不發(fā)達(dá)的國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，所不得不依靠的一個(gè)兇煞的助產(chǎn)士。

但是緬甸的軍人統(tǒng)治在內(nèi)外方面做的都是非常失敗的，是最差的一種軍人政治，它并沒(méi)有為國(guó)家現(xiàn)代化創(chuàng)造一種必須的條件，反而處處阻礙現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

首先，從經(jīng)濟(jì)上講，緬甸軍政府奉行一種強(qiáng)管制、干預(yù)的政策，完全破壞了市場(chǎng)的機(jī)能，尤其是奈溫執(zhí)政期間（1962年至1988年）之間，大搞國(guó)有化，造成了生產(chǎn)的大倒退。比如緬甸糧食出口量從二戰(zhàn)前的300萬(wàn)噸，60年代末銳減到30噸左右，外貿(mào)總額從獨(dú)立之初的每年6億美元，下降到3億美元左右；緬甸獨(dú)立之初的40年，鐵路歷程僅僅增長(zhǎng)了41公里。

新軍政府時(shí)期（1988年至2011年）及民主化轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然私營(yíng)經(jīng)濟(jì)有了不少的發(fā)展，但是緬甸行業(yè)準(zhǔn)入和金融等方面管制障礙很多，經(jīng)濟(jì)自由度仍然處于世界下游行列，2022年在178個(gè)國(guó)家中排名第135位。

嚴(yán)格管制必然導(dǎo)致腐敗，2022年的國(guó)際清廉指數(shù)，緬甸在180個(gè)國(guó)家中排名第162。軍隊(duì)高官及其裙帶控制著經(jīng)濟(jì)命脈，比方說(shuō)高利潤(rùn)的采礦、煙草、銀行、電信、寶石貿(mào)易、地產(chǎn)等均被他們控制，這就進(jìn)一步抑制了民間資本的發(fā)展，及個(gè)人收入提高。

其次在外交上長(zhǎng)期奉行孤立政策，自我在國(guó)際體系中邊緣化。緬甸獨(dú)立后先是發(fā)生了大規(guī)模反英和反印運(yùn)動(dòng)，清除過(guò)去的殖民影響；繼而發(fā)生了大規(guī)模排華運(yùn)動(dòng)，華商資本被沒(méi)收，眾所周知華人對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，大約75%的商業(yè)及50%工業(yè)是由華人興辦的，大量?jī)?yōu)秀華僑被打壓轉(zhuǎn)移去了香港、泰國(guó)、新加坡等地，甚至1967年爆發(fā)了屠殺華人的“六二七事件”，僅仰光一地就有近百華人遇難，中緬也一度中斷互派大使4年；此外，緬甸還長(zhǎng)期奉行反美主義。

盡管1988年革命后，緬甸與外部關(guān)系有所緩和，但是這種交流也是很有限的，僅與中國(guó)、印度、泰國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家存在一定經(jīng)貿(mào)往來(lái)。以2023年為例，緬甸所吸收的FDI只有6.5億美元，外貿(mào)總額僅332億美元，而同期泰國(guó)分別為169億美元、5743億美元，緬甸只有這個(gè)體量差不多鄰國(guó)的三十分之一。另外一個(gè)數(shù)據(jù)是，在1988年，緬甸僅僅與64個(gè)國(guó)家建交，2023年建交數(shù)量也只有128個(gè)，它所得到的外交承認(rèn)數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于朝鮮。

從東南亞和東亞國(guó)家現(xiàn)代化的一般規(guī)律來(lái)看， 必定要走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的，出口導(dǎo)向型的工業(yè)化發(fā)展路徑。緬甸軍政府的這種嚴(yán)格管制經(jīng)濟(jì)，封閉自守型經(jīng)濟(jì)，無(wú)疑嚴(yán)重壓抑了生產(chǎn)要素潛力，錯(cuò)過(guò)一波又一波的工業(yè)化機(jī)遇。2021年其工業(yè)增加值僅為228億美元，約等于隔壁孟加拉國(guó)的七分之一，比安哥拉、剛果（金）這些國(guó)家都要低，可見(jiàn)其工業(yè)科技水平的落后程度。

所以，緬甸盡管區(qū)位很好，資源豐富，但是整個(gè)國(guó)家的工業(yè)化水平、城市化水平跟獨(dú)立初期沒(méi)有是指進(jìn)步，依舊是出口一些農(nóng)產(chǎn)品、原材料，連最初級(jí)工業(yè)品都不能實(shí)現(xiàn)自給自足，處于全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的最底端。

緬甸在構(gòu)建統(tǒng)一國(guó)家方面的失敗

緬甸多大山大川，地理阻隔很多，也就注定了這樣土地上民族眾多、文化多元。官方承認(rèn)的有135個(gè)民族，又被分為8個(gè)族群，其中統(tǒng)治民族緬族占人口68%，其他民族占32%，比較大的有撣族、克倫族人口都在五百萬(wàn)以上，若開(kāi)族、孟族、克欽族、欽族也都在百萬(wàn)以上。

緬甸的民族問(wèn)題不僅僅在于族群數(shù)量多，更在本來(lái)少數(shù)民族對(duì)緬族的文化和政權(quán)認(rèn)同就非常脆弱。緬族人很晚才進(jìn)入伊洛瓦底江平原，緬甸王朝形成時(shí)間還不到一千年，邊疆多數(shù)地區(qū)征服更是時(shí)間還不到300年，甚至撣邦（以傣族為主體）、克欽邦（景頗族、佤族為主體，部分屬于中國(guó)所稱(chēng)的“江心坡”地區(qū)）的很多地方是在1890年代至1920年代被英國(guó)殖民政府蠶食過(guò)來(lái)的，這些地方土司長(zhǎng)期接受中國(guó)政府的冊(cè)封，中國(guó)文化對(duì)其影響甚至不輸與緬甸。所以，緬甸長(zhǎng)期以來(lái)只不過(guò)是一個(gè)松散的拼盤(pán)，緬族對(duì)邊疆地區(qū)并沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)行政管轄權(quán)。

對(duì)于這種脆弱型的多民族、多族群社會(huì)整合必須具備兩個(gè)條件：

要么是用經(jīng)濟(jì)發(fā)展（或掠奪財(cái)富）來(lái)提高主體民族統(tǒng)治合法性，消解族群矛盾。這方面典型的例子有沙俄和蘇聯(lián)中的俄羅斯族，俄羅斯族數(shù)量不過(guò)占微弱優(yōu)勢(shì)，但是能夠控制帝國(guó)300多年，在于其武功（給斯拉夫系親緣民族帶來(lái)大量財(cái)富）和經(jīng)濟(jì)成就。

要么是采用一種包容性的，給予少數(shù)民族安全感和公平發(fā)展機(jī)遇的憲政性制度。這種典型有曾經(jīng)同樣作為英國(guó)殖民地的印度和馬來(lái)西亞。印度主體民族印度斯坦族占比僅為46%，有6個(gè)少數(shù)民族人口超過(guò)5000萬(wàn)，并且他們長(zhǎng)期建有獨(dú)立政權(quán)，其實(shí)印度的國(guó)家統(tǒng)一難度比緬甸更大，但是在獨(dú)立后保持了穩(wěn)定。馬來(lái)西亞獨(dú)立之初，馬來(lái)人數(shù)量跟華人差不多，經(jīng)濟(jì)地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如華人，但是馬來(lái)西亞也遵循英國(guó)的法治框架，給予華人財(cái)產(chǎn)、教育基本權(quán)利尊重，維持了國(guó)家統(tǒng)一和繁榮。

但是對(duì)于緬甸來(lái)講，這兩方面都是缺乏的。首先上面講的，緬人掌握的中央政府在經(jīng)濟(jì)治理方面做的一大糊涂，少數(shù)民族在這個(gè)國(guó)家里并沒(méi)有享受到什么實(shí)惠，從根本上影響了少數(shù)民族對(duì)中央政府的認(rèn)可程度。

在第二個(gè)方面，英國(guó)殖民期間的因俗而治、間接統(tǒng)治的策略，不失為一種明智策略，保障了緬甸的繁榮和穩(wěn)定。緬甸獨(dú)立前后，開(kāi)國(guó)政治家也做過(guò)一些有益探索，1947年昂山等邀請(qǐng)各大山區(qū)民族首領(lǐng)達(dá)成了《彬龍協(xié)議》，承諾保障各個(gè)少數(shù)民族群體的自治權(quán)，當(dāng)年9月24日制憲議會(huì)通過(guò)了《緬甸聯(lián)邦憲法》，該憲法宣布緬甸是一個(gè)主權(quán)獨(dú)立的聯(lián)邦制國(guó)家，還承諾撣邦和克耶邦十年后享有選擇退出聯(lián)邦的權(quán)利。這種做法有效團(tuán)結(jié)了國(guó)內(nèi)少數(shù)民族，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立和建國(guó)的目標(biāo)，至今也是各族所能接受的最基本公約數(shù)。

不過(guò)，等國(guó)家獨(dú)立一旦確定下來(lái)，緬人的大民族主義就開(kāi)始膨脹，謀求同化、奴役其他少數(shù)民族。總體來(lái)講，大緬族主義奉行“一個(gè)宗教、一個(gè)種族、一種語(yǔ)言”的態(tài)度，先是1961年確定上部佛教為國(guó)教，而若開(kāi)邦有大量穆斯林，克欽邦、克倫邦有大量基督徒，等于是否定了他們的信仰權(quán)；1962年、1965年又逐漸剝奪少數(shù)民族文字出版流通權(quán)利；1974年憲法又取消議會(huì)的民族院，等于剝奪了少數(shù)民族在中央機(jī)構(gòu)參政權(quán)。

即便是以民主化為目標(biāo)的昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的緬甸民主同盟，在構(gòu)建一個(gè)緬族文化占絕對(duì)主導(dǎo)的單一制國(guó)家方面，與軍政府也沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別。緬甸至今仍然實(shí)行三等身份制度，只有緬族人或親中央的少數(shù)民族上層人物才能享受完全公民權(quán)，其他人只能是準(zhǔn)公民或歸化公民，三者之間享受的權(quán)利也是有很大差別，非完全公民，一般不得從事公職，或者報(bào)考法律、醫(yī)學(xué)等專(zhuān)業(yè)。昂山素季的政府也從來(lái)拒絕承認(rèn)羅興亞人的公民權(quán)，反而大規(guī)模迫害他們。

（緬甸身份證分為三色，一般只有緬族人才能拿到紅色身份證，少數(shù)民族只享有藍(lán)色、黃色身份證，各種待遇一目了然）

毫不夸張地講，緬甸是目前全球民族壓迫最嚴(yán)重的地方之一，是極少明目張膽搞民族等級(jí)制度的國(guó)家之一，由此導(dǎo)致

第一, 各民族缺乏信任，少數(shù)民族只認(rèn)槍桿子。僅僅參加2013年至2015年全國(guó)停火談判的民族武裝就有29支，人數(shù)約10萬(wàn)人。緬甸內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)了60多年，也是全球現(xiàn)代史上持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的內(nèi)戰(zhàn)，共造成近200萬(wàn)人死亡。

第二，由于國(guó)家不同一，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并不存在，各民族割據(jù)武裝通過(guò)黑市經(jīng)濟(jì)維持生存，成為毒品、電詐、人口販賣(mài)等活動(dòng)的保護(hù)傘。比如禍害中國(guó)的電詐集團(tuán)都是寄身于果敢、克倫邦割據(jù)武裝，武裝頭領(lǐng)和電詐集團(tuán)進(jìn)行利潤(rùn)分成。

同時(shí)，緬甸的少數(shù)民族都是跨境民族，處于弱勢(shì)的境內(nèi)少數(shù)民族，很容易得到境外同胞的支援，這又使得緬甸民族問(wèn)題國(guó)際化，進(jìn)一步復(fù)雜化。

所以，緬甸是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治上完全失敗的國(guó)家，它享有非常優(yōu)越的位置，卻是一個(gè)國(guó)際孤兒；它擁有豐富的資源，卻只有貧困；它雖然擁有善良的人民，卻是一個(gè)藏污納垢之地，它向世界輸送除了宗教恐怖主義之外的幾乎所有的、反文明的邪惡與禍害。

緬甸的未來(lái)出路及中國(guó)外交選擇

根據(jù)上述討論，結(jié)束緬甸的這種失敗混亂狀態(tài)，無(wú)外乎是：1.經(jīng)濟(jì)上繼續(xù)市場(chǎng)化，這需要配套的民主和法治改革；2.重返國(guó)際體系；3.完成統(tǒng)一現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平。

其中最難的是第三項(xiàng)，似乎有以下路徑可以選擇：

1. 允許各邦公決選擇獨(dú)立，還是留在聯(lián)邦，緬甸瘦身成為一個(gè)以緬族為主體的單一制民族國(guó)家，這種可能性很小，除非緬族本身陷入內(nèi)斗，完全失去對(duì)邊疆的控制；

2. 少數(shù)民族地區(qū)與周邊文化親緣國(guó)家合并，比如撣邦與泰國(guó)合并，北部克欽邦、果敢自助區(qū)等與中國(guó)合并，這種模式理論上既可以解決文化沖突問(wèn)題，也可以實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的快速發(fā)展，但是不為目前國(guó)際法所允許。

3. 緬族接受現(xiàn)代多民族國(guó)家治理模式，構(gòu)建一個(gè)真正聯(lián)邦制的、憲政框架下的、尊重多元文化的、保障少數(shù)民族基本權(quán)利的制度，但是這又與緬族根深蒂固的大民族主義沖突。

所以，緬甸未來(lái)大概率仍將長(zhǎng)期處于混亂和貧困，而面對(duì)這樣的失敗鄰邦，我們除了要譴責(zé)它給我們帶來(lái)的傷害，更應(yīng)該思考采取什么樣的外交策略，積極有所作為，來(lái)阻止這個(gè)國(guó)家繼續(xù)走向失序，繼續(xù)向外輸出“失敗效應(yīng)”，讓我們的人民免受其災(zāi)。