宅基地改革新風向：退休干部與城鎮居民回鄉定居的三種途徑

最近一號文件的出臺，其中有些關于農村宅基地的內容著實讓一些退休干部和城鎮居民受到了“刺激”，他們中不少人想著如何在未退休時回老家蓋房子。

據我所知，前面這兩類人，也都有操作成功的經驗。畢竟，中國這么大，農村這么多，在一個貴族缺失的土地上，往上數五代，不，大部分人三代即可，有幾個的祖先不是農民？操作空間必然存在，不然何須三令五申。

上面呢，為了振興鄉村的大業，也操心退休干部和城鎮居民回鄉定居的事情。矛盾的是，上頭既擔心農村的精英、鄉賢出走后不再歸來，又擔心他們回來后擠壓農民的生存空間，這既要又要，既怕也怕的心態，從一眾專家的問答中，清晰可見。

有些話，專家更好說，畢竟專家那么多，從來不缺口舌。

這個事情吧，說簡單也簡單，說復雜也復雜。

先說復雜的地方。

回鄉定居，總要有個住處，那就涉及到宅基地與自建房問題。

我們國家的宅基地制度，自49年鼎革以來，大致經歷了五個階段。

第一個階段，屬于農民私有階段（1949—1956年），也就是在土地改革初期，實行的是農民私人所有的土地制度，這個階段，“宅基地”的概念并未出現。《土地改革法》（1950年）明確，土地改革廢除封建土地所有制，實行農民的土地所有制。地主的土地歸農民私人所有，可自由買賣、繼承。“宅基地”與農地同為農民重要財產，權利完整。

打了土豪，分到了田地！“耕者有其田”的目標實現了！

不過很快，我們來到了第二個階段，也是比較魔幻的一個時期。

這便是集體所有權確立階段（1956–1978年），其大背景則是農業合作化運動及人民公社化的全面推進，結果便是土地逐步收歸集體。

1962年《農村人民公社工作條例》（“六十條”）正式提出“宅基地”的概念，并確立宅基地“集體所有、農民使用”制度，禁止宅基地買賣、出租，即便是公社內部成員也不允許。“六十條”的出臺，標志著宅基地從私有轉向集體所有制，成為計劃經濟下農村土地制度的核心特征。

第三個階段，使用權逐步穩定階段（1978–2000年），此時已經進行改革開放，分田下戶，家庭聯產承包責任制推行，但宅基地制度基本沿襲六十條之規定，未根本改變。1986年首次頒布的《土地管理法》明確宅基地歸村集體所有，農戶僅享有使用權。86年土地管理法第38條第三款規定：農民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。但不禁止宅基地使用權人對地上建筑物進行買賣、出租，并且第41條規定了非集體組織成員可以獲得農村宅基地使用權。1982年，國務院出臺《村鎮建房用地管理條例》，第14條規定：

農村社員，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑，建房需要宅基地的，應向所在生產隊申請，經社員大會討論通過，生產大隊審核同意，報公社管理委員會批準；確實需要占用耕地、園地的，必須報經縣級人民政府批準。批準后，由批準機關發給宅基地使用證明。

可見，在這個階段并不拒絕非農村集體成員取得農村宅基地。

直到1998年新修訂《土地管理法》，進一步限制宅基地流轉，禁止城鎮居民購買農村宅基地。1998年新《土地管理法》將86年土地管理法前述第41條完全刪除，1999年國務院辦公廳發39號文件、2004年國務院辦公廳發28號文件、國土資源部文件都規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”

在城鄉二元結構下，宅基地成為農民基本居住保障，但權利封閉性絕對強化。

第四個階段，改革探索階段（2000—2015年），這個階段，正值城鎮化加速，農村空心化問題與宅基地閑置矛盾凸顯。2007年《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權，但未放開流轉。地方試點探索宅基地有償退出、置換（如重慶“地票”制度）。2013年十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權”，推動改革破冰。

總體而言，政策開始松動，但中央層面仍以審慎為主，改革集中于地方試驗。

第五階段：深化改革階段（2015年至今），上面多次提出鄉村振興戰略實施，土地要素市場化改革加速。2015年啟動“三塊地”改革試點，探索宅基地“三權分置”（所有權、資格權、使用權），并對宅基地進行確權登記，明晰產權。

2018年中央一號文件提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。

2020年《土地管理法》修訂，允許集體經營性建設用地入市，但宅基地流轉仍受限。2023年中央一號文件提出“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。

這個階段，宅基地使用權權能單一，農民在宅基地上建造的房屋無法產權化，不利于農戶房產增值及實現增值收益。更為嚴重的是，盡管相關規定嚴格限制了農村宅基地的流轉，但隨著社會經濟的發展，私下流轉灰色交易愈演愈烈。據相關研究表明，全國各地農村宅基地流轉已較為普遍，出租房屋是目前農村宅基地私下流轉最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實上的買賣宅基地和新農村建設名義下的“小產權房”買賣。這些交易由于不受法律保護，產生了大量的社會糾紛，影響到社會穩定。

整體而言，在保障農民居住權的前提下，探索宅基地財產權實現形式，但仍面臨法律與實操矛盾。

說了這么多歷史，言歸正傳，簡單說說，退休干部與城鎮居民如何才能回鄉定居。

第一種方式，是最簡單，也是上面希望這些出走的“鄉賢”花錢做的，便是租賃鄉村已有的宅基地和自建房用來定居，注意，是租賃性質，不管合伙還是單獨，不能買賣。這就跟我們鄉下人進城租房住差不多，不過上面現在想著提升租賃的長期性和穩定性。

這種方式，聽起來很美好，雙贏，農民的閑置資產盤活了，鄉賢的返鄉定居愿望實現了，而且還沒有阻斷農民的后路—宅基地使用權還在農民手里，不過是最長20年的租賃權交出去了。

但是，孟子兩千年前就說過：“民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心，茍無恒心，放辟邪侈，無不為已。”

租來的資產，誰愿意，誰又敢在這里面投入更多的財力、物力呢？

至少我每次在城里租房子，都不會大張旗鼓的進行裝修，沒必要也不敢。

第二種方式，便是繼承取得。自然資源部明確：城鎮戶籍子女，仍可繼承宅基地上房屋，按“房地一體”“地隨房走”原則獲得宅基地使用權。當然，這樣的取得方式是有限制條件的：房屋只能修繕不得翻建，若房屋倒塌，宅基地則由村集體收回。但這種繼承，就要看各自的命了。

第三種方式，重新獲得集體經濟組織成員資格，堪稱一勞永逸，按照一戶一宅原則，重新申請宅基地使用權。當然，這種方式，排除了已經獲得公務員身份的人員（最新規定，聘任制公務員除外）。不過，這樣總感覺哪里有點不對勁。

不得承認，農村宅基地私下交易屢禁不止，顯示其客觀合理性。此類交易對農民、交易方和政府均有利，促進土地資源財產化、資本化，滿足農民對財產價值的追求，并是城鄉一體化的關鍵。

同時，這暴露了宅基地制度的不公和對農民的歧視。城鎮居民房產可自由交易，而農民房產因宅基地限制無法作為資產流通，加劇城鄉差距。法律規定農民只能占有、使用宅基地而不能處分，剝奪了其最為核心的處分權，違背現代物權制度原則。