當關稅成為工具：美國貿易政策的百年變遷

美國東部時間4月2日，美國總統特朗普宣布進入“國家緊急狀態”，并在白宮宣布了所謂的“對等關稅”方案，將針對所有貿易伙伴加征不同水平的關稅，稅率從10%到40%多不等。其中，特朗普政府擬對中國加征34%關稅，一位白宮官員在回答CNBC記者提問時確認稱，34%的對華對等關稅將與原本的美國對華關稅20%疊加，因此對中國征收的總關稅稅率將達54%，這一稅率預計將在4月9日生效。有分析人士指出，這項近百年來對全球經貿格局沖擊最強烈、覆蓋面最廣泛的關稅舉措，料將重塑美國和全球經濟，推高通脹并拖累經濟增長。

回看美國貿易政策史，從獨立開始，美國就把貿易視為自由的一種表現形式。美國的締造者們并不是僅僅把貿易視為一種獲取經濟收益的形式,而是認為貿易新規則可以改變國際體系。關稅政策的發展與調整則作為一條清晰的線索，串聯起美國貿易體系持續變遷的完整軌跡。

美國前副國務卿、前世行行長羅伯特·佐利克在《論美國：美國外交及外交政策史》一書中對美國貿易政策的歷史邏輯進行深入剖析，梳理了美國貿易政策經歷的三個階段，并透過關稅這一重要窗口，洞悉美國貿易政策的內在邏輯：以財政收入為目的的階段；實行限制性關稅以保護國內產業的階段；促成互惠性協定以擴大本國出口的階段。

以下內容摘編整理自《論美國：美國外交及外交政策史》第10章“自由貿易體系與和平：科德爾·赫爾”，本文有刪減，作者羅伯特·佐利克。

原標題：自由貿易體系與和平：科德爾·赫爾，本文有刪減

文/羅伯特·佐利克

有關美國貿易政策史可以把美國的經驗劃分為三個階段,每一個階段都以當時國會的首要目標為標志,它們分別是:收入、限制和互惠。

亞歷山大·漢密爾頓幾乎完全依靠關稅收入來為新政府提供資金,并支付巨額貸款的利息。1792年,新的聯邦政府將其87%的收入都用于支付貸款利息。1796年之前,聯邦政府的收入都無法滿足開支和利息的要求。漢密爾頓提倡用中立政策來維持貿易,因為這樣才能有錢支付賬單。

漢密爾頓希望鼓勵國內制造業的發展,但他更傾向于使用出口獎勵金(補貼)而不是保護政策。正如歐文所解釋的那樣,漢密爾頓認識到,關稅增加了用戶為商品支付的費用,保護了低效的程序,并且容易催生走私行為。杰拉德·克拉菲爾德(Gerard Clarfield)寫道:“漢密爾頓觀念中的關鍵詞是對制造商予以‘鼓勵’,而不是‘保護’”。

從1790年到1860年,關稅為聯邦政府提供了約90%的收入。國會的貿易政策是其收入(和借貸)政策的結果,是在不同地區和生產者之間的博弈中確定的。新出現的制造商尋求保護,而農民一般都想要更低的商品價格和更多的出口機會。應征稅進口商品的平均關稅在19世紀初是約20%,1820年漲至約25%,到了1828年的關稅法案實行之后則漲到了62%。這部法案也被稱為“令人厭惡的關稅”。從名字就能看出來,這些關稅是選舉政治中政客們為謀求政治利益而進行的無底線操作所導致的。美國的許多地方都對這一法案感到失望,南卡羅來納州甚至威脅退出聯邦。此后國會又于1833年通過了《妥協稅率法案》,確定了到1859年時把平均關稅降到20%左右的計劃。

南北戰爭開啟了歐文所劃定的下一個階段,也就是限制性的貿易政策階段。北方急需收入以支撐戰爭開銷,這導致國會將應征稅進口商品的平均關稅提高到了約50%。這一稅率水平基本維持到了那個世紀結束。南方各州的分離——以及隨后共和黨的長期統治——有利于北方的工業發展。美國在戰爭期間還背上了巨額債務和老兵的退休金的重擔。從1860年到1913年,關稅收入仍占政府收入的一半。

美國在海軍的支持下迫使其他國家打開市場大門，其中最引人注目的就是19世紀50年代日本市場的開放。但是，直到19世紀后期，才開始有少數人重拾把關稅和貿易與國際政策聯系在一起的思想。曾兩次擔任國務卿的詹姆斯·布萊恩希望通過互惠協定來促使拉丁美洲降低貿易壁壘。由于拉美國家近90%的出口商品已經在不繳納關稅的情況下進入了美國市場，1890年國會通過了《麥金利關稅法》（McKinley Tariff Act），授予總統對那些不給美國出口商提供優惠的國家征收懲罰性和報復性關稅的權力。

不管是有意還是無意，美國的貿易政策都攪亂了外交政策。1876年，美國對夏威夷的糖給予市場準入優惠待遇。到了1890年，《麥金利關稅法》取消了所有國家的糖的關稅，導致夏威夷經濟一蹶不振。夏威夷群島上勢力強大的美國種植園主們于1893年推翻了夏威夷的君主政權，并要求并入美國。

美國在1894年恢復對糖征收關稅，同時重新給予夏威夷優惠待遇。這一次，曾經因為零關稅而獲益的古巴經濟又掉頭向下。經濟上的動蕩誘發了古巴人的起義，而起義又招來了西班牙人的鎮壓。這些事件構成了1898年美西戰爭的導火索。

19世紀與20世紀之交,世界經濟似乎正處在重大的轉型過程中。隨著歐洲的帝國在亞洲和非洲不斷擴張,美國擔心自己無法在這些地方獲得原材料和市場。這些問題促成了海約翰在中國事務上提出“門戶開放”政策。德國和法國給予其他國家貿易優惠待遇,但是都歧視美國。大英帝國則創造了一套內部的優惠系統。加拿大歷史上一直是美國的重要貿易伙伴,但在1897年,加拿大也開始追隨英國的步伐,對美國采取貿易歧視政策。

國內的貿易政治也在發生變化。傳統上,美國的農民——特別是種植棉花和谷物的農民,以及一些畜牧者——是出口者。到了世紀之交,美國的大制造業主也成了凈出口者。安德魯·卡內基斷言,國會可以取消鐵和鋼的關稅,而且此舉不會傷害國內的生產。但是,小制造業主并不同意他的觀點,共和黨也仍然奉行保護主義的路線。

貿易與進步主義

進步主義把貿易辯論推向了新的方向。調查記者艾達?塔貝爾聲討物價上漲,稱其抬高了勞工家庭的生活成本。她聲稱,關稅給鞋類、服裝、食品和煤炭的消費者增加了不公平的稅務負擔。塔貝爾妙筆生花,揭露出關稅是腐敗政客和特殊利益者碗里的肥肉。另一些人則聲稱,關稅的扭曲加劇了壟斷和工業的集中程度。

伍德羅·威爾遜既聽取了進步主義者對公平和政府改革的呼聲,也響應了南方民主黨人對高關稅的長期反對。1913年,關稅和反托拉斯成了這位總統最重視的任務。《安德伍德-西蒙斯關稅法》(Underwood-Simmons bill)將應征稅進口商品的平均關稅從40%削減到27%,并將許多商品加入免稅品清單里。對未來更重要的是,美國剛剛通過了憲法第十六修正案,授權國會征收所得稅。在眾議院籌款委員會主席的命令下,來自田納西州的眾議員科德爾·赫爾起草了將聯邦所得稅加入關稅法案的若干條款。赫爾還應對了議會對此問題的辯論。1913年,關稅收入仍占聯邦總收入的45%。征收新的所得稅后,關稅收入在聯邦總收入中所占的比重到1916年時已降到了28%。第一次世界大戰后,關稅收入在聯邦總收入中的比例已不到5%。如果沒有赫爾的所得稅,美國將很難承擔第一次世界大戰的費用。此外,隨著關稅收入占總收入比例的降低,美國也不用再擔心降低關稅導致政府財政入不敷出。

20世紀20年代

1920年,美聯儲緊縮銀根,引發了嚴重的通貨緊縮和經濟滑坡。新的共和黨國會使用了他們最喜歡的救急方案:提高關稅。國會在1922年通過的關稅法案長達130頁,恢復了更高的、保護主義的稅率。但是,這一法案還是播撒了創新的種子,其重要性將隨著時間的推移而逐漸顯現。國會與國務卿查爾斯?埃文斯?休斯合作,通過了一個較為靈活的關稅條款,試圖允許總統根據專家對“生產成本”的計算來調整稅率。這項政策后來被證明缺乏可行性,但它創造了一個重要的先例,使國會可以把調整關稅的權力授予行政機構(這一授權于1928年獲得最高法院的支持)。

同樣重要的是,1922年的法案創建了“無條件最惠國(MFN)待遇”的原則。美國此前一直有條件地給予其他國家最惠國待遇。對于一個有條件最惠國來說,除非其最惠國伙伴為它提供新的(也許是不同形式的)好處,否則它就不能自動獲得新的貿易優惠待遇,這樣的程序導致復雜的國家關稅體系中充滿了各種歧視和例外。

在無條件最惠國原則之下,所有的貿易伙伴都可以自動獲得新的優惠待遇。當時美國并沒有在商討很多貿易協定,而且國會正在提高關稅而非降低關稅,因此幾乎沒有人注意到最惠國待遇的這一變化。但是,科德爾·赫爾意識到了這一工具的潛在力量。無條件最惠國原則的使用不僅能降低關稅,還能建立一個自由化收益更多、一對一討價還價更少的國際體系。

美國經濟中的大多數行業在20世紀20年代都經歷了蓬勃發展,但農民們卻舉步維艱。中西部農業區需要價格支持,在沒能得到支持的情況下則呼吁關稅保護。但是,美國是一個農業凈出口國,它依賴的是由全球供求關系所決定的世界價格體系。國內的保護幾乎無法影響美國出口農產品在全世界的售價。

《斯穆特-霍利關稅法案》:保護主義和經濟崩潰

不管怎樣,國內要求保證農民利益的政治壓力還是導致國會對脆弱的國際經濟給出了最沉重的打擊:1930年的關稅法案,即《斯穆特-霍利關稅法案》(Smoot-Hawley bill)為近3300種商品分別列出了關稅稅率。在此法案的討論過程中,所有議員都陷入了“老套而糟糕的互投贊成票行為”的瘋狂之中。1929年10月股市崩盤引發銀行破產和經濟蕭條之后,國會又把議案中的保護稅率提得更高。盡管有1028名經濟學家呼吁胡佛總統拒絕批準該法案,但胡佛還是在1930年6月17日簽字批準了。

當代的絕大多數經濟學家都認為,大蕭條之所以程度如此之深、時間如此之長,主要的原因是受到了貨幣和財政方面的影響。《斯穆特-霍利關稅法案》把各種問題都攪和到一起,還引發其他國家設置更高的關稅并對美國施加報復。

1932年,美國的平均關稅達到59.1%。從1929年到1932年,美國的進出口總額銳減近70%；其中出口下降了49%,進口下降了40%。

國會從來沒有認真考慮過國外對法案的反應。大概有65個國家表示了抗議,但猶他州參議員里德-斯穆特(Reed Smoot)和他的同僚們還是說:“關稅是內政……外國無權干涉。”歐文教授查閱了《國會議事錄》長達20頁的關于西紅柿關稅的辯論記錄,發現里面幾乎沒有人提到過國會這樣做將帶來什么樣的國際影響。

1929年占美國出口約20%的加拿大進行了堅決報復。到1932年2月,英國已經從實行傳統的自由貿易政策退縮到維持一個帝國經濟集團。1930年,美國對英國的出口有70%是免稅的；到1931年底,這一數字下降到20%。加拿大和英國共購買了美國三分之一以上的出口商品。

其他國家用互惠、特許經營、外匯管制乃至易貨貿易等各種方式建立起了經濟集團。德國把目光瞄向了東南歐,然后又致力于國民經濟的自給自足。日本建立了“大東亞共榮圈”。全球貿易總額在1929年到1933年間下降了26%。直到20世紀30年代末,國際貿易都沒有恢復到1929年的水平。

美國在20世紀40年代和50年代的大部分時間里都在收拾1930年的貿易法案給國際貿易留下的爛攤子。美國公眾對《斯穆特-霍利關稅法案》印象不佳,但是美國的貿易政策直到1933年仍然沒有著落,直到科德爾·赫爾得到了重塑貿易歷史的機會。

1934年的《互惠貿易協定法》

1933年年底,羅斯福總統還是在猶豫是否要推動立法授權貿易談判。但是,國務卿謹慎地向內閣同僚和國會成員示好。他準備了一份只有3頁的法令草案。

1934年2月28日,總統召集了赫爾、副總統、參眾兩院中的民主黨領袖、農業部部長和另外幾個人,一起商議赫爾的草案。這個提議很大膽也很簡單,即向行政機構授權,使其可以通過貿易談判把《斯穆特-霍利關稅法案》規定的進口關稅下調(或上調)最多50%。關稅下調將適用于所有與美國簽訂了含有無條件最惠國條款的貿易協議的國家,且這些協議無須國會批準。

赫爾把法令設計為國會對總統的授權,這就讓行政班子繞過了參議院批準條約的職能。此外,國會僅需投票一次,因為這項新權力是沒有時間限制的。總統可以通過這項法令獲得極大的權限。

1934年3月29日,眾議院以274票贊成、111票反對的結果通過了《互惠貿易協定法》。前國務卿、共和黨議員亨利?史汀生在全國廣播講話里表達了對該法案的支持。6月4日,該法案在參議院以57票贊成、33票反對的結果得以通過。

正如歐文教授在他對美國貿易政策的研究中所提到的那樣,“《互惠貿易協定法》長期以來吸引著研究制度變化的學者們的興趣”。他總結道:“《互惠貿易協定法》是對當時形勢的一種實用主義回應。”它使政治對貿易的支持變得更容易。貿易事務的發展趨勢從把關稅設定得越來越高,變成通過協議來減少壁壘。此后,國會對《互惠貿易協定法》所授予的權力又加上了消費者和出口利益方面的審查。此外,行政機構有權把國家安全和外交政策的因素納入制定關稅和貿易政策時的考慮范圍。

協定和貿易政策原則

美國參加二戰之前和之后,赫爾又談下了不少貿易協定。新簽約的國家有土耳其、委內瑞拉、阿根廷、秘魯、烏拉圭、墨西哥、伊朗和冰島,赫爾還與一些已有協定的國家又簽訂了補充協議。他總共與28個國家簽訂了31項協定。歐文認為,美國1939年的應征稅商品平均關稅已經低于《斯穆特-霍利關稅法案》推行之前的水平了。由于美國制造商面對的貿易壁壘有所減少,美國對有貿易協定的國家的出口額在1934-1935年度到1938-1939年度之間增長了63%(對沒有貿易協定的國家的出口額只增長了32%)。根據歐文的說法:“看起來,美國的努力有了成效,它正在奪回在世界貿易中所占的份額。”

更重要的是,赫爾的革新徹底改變了美國的貿易政策。此后的歷任總統都可以參考他的先例來制定一個全面的貿易政策,把外交政策和經濟政策的目標結合在一起。赫爾的新方法在國內的政治基礎并不穩固,直到現在仍是如此——國會嫉妒行政班子的特權。有一些國會議員能認識到,允許行政班子塑造國家政策并協商與各個國家、地區或全球的貿易協定是有好處的。但是,所有的國會議員都知道,他們的政治利益都在國內,所以他們的經濟利益也是如此。

如今,1930年制定的《斯穆特-霍利關稅法案》已經憋悶地沉睡在了法令的廢紙堆里。特朗普已經證明,一個自詡“關稅專家”的人可以用行政權力去抬升貿易壁壘,而不是去降低它們。

本文摘編整理自《論美國：美國外交及外交政策史》，羅伯特·佐利克 著，中信出版集團2025.02，本文內容有刪減。