中央定調(diào)！城市發(fā)展，五大轉(zhuǎn)變來了

文|余飛 文章來源|城市財(cái)經(jīng)

01

城市發(fā)展邏輯，要變了

7月15日，中央城市工作會議，在北京召開。

這是最高規(guī)格的城市工作會議，非常重要。從1949年新中國成立至今，也就開了四次，這是第五次。

分別是1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月。

每一次會議召開，都引領(lǐng)著城市一段時(shí)間的發(fā)展，都影響著城市發(fā)展的方向與邏輯。

所以，這樣的會議，是歷史性的、關(guān)鍵性的、節(jié)點(diǎn)性的。

1978年正值改革開放肇始之年，城市化拉開序幕。

2015年則正值房地產(chǎn)調(diào)整之年，去庫存成為當(dāng)年城市工作會議的重要目標(biāo)，由此拉開了中國房價(jià)瘋漲的序幕。

這一次的會議，任務(wù)有很多，但本號認(rèn)為，整份文件的提綱挈領(lǐng)的文字在于：

五個(gè)轉(zhuǎn)變。

會議的原文（原文件放在了本文左下角“閱讀原文”中，感興趣的可以點(diǎn)擊查看）是：

我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。城市工作要深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

整段文字提到了五個(gè)“轉(zhuǎn)變”，城市發(fā)展理念要轉(zhuǎn)變，發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變，發(fā)展動力要轉(zhuǎn)變，工作重心要轉(zhuǎn)變，工作方法要轉(zhuǎn)變。

這意味著，中國城市發(fā)展將有新的邏輯。

那么關(guān)鍵問題來了，這五個(gè)轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)變成什么？要怎么轉(zhuǎn)變？

02

變什么，怎么變

變是相對于過去。

那么過去我們的城市發(fā)展邏輯是怎樣的？

1978年以來，中國城鎮(zhèn)化率從17.9%飆升到2024年的66.15%，背后是一套簡單直接的發(fā)展邏輯：

先通過戶籍松動吸引農(nóng)民進(jìn)城，再靠賣地賣房獲取資金，用這筆錢砸向交通、醫(yī)療、教育等大基建，把優(yōu)質(zhì)資源集中到城市核心區(qū)，形成 “資源聚集→人口流入→土地升值” 的循環(huán)。

這套模式確實(shí)創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化奇跡，讓無數(shù)鄉(xiāng)村變都市，但也積累了不少問題：城市越來越大，卻越來越同質(zhì)化；土地財(cái)政依賴成癮，地方債務(wù)壓力陡增；核心區(qū)資源擠爆，郊區(qū)配套跟不上；人口紅利見頂后，增量擴(kuò)張難以為繼。

當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期，過去的老辦法不靈了。

一方面，城市化率已經(jīng)見頂。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：國家統(tǒng)計(jì)局

城鎮(zhèn)化率由2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，而2021-2024年連續(xù)4年城鎮(zhèn)化率提升幅度低于1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有所放緩；城鎮(zhèn)人口也由2015年的7.9億人增加至9.4億人，每年城鎮(zhèn)新增常住人口超1600萬人，而2021-2024年年均增加1033萬人。

其次，住房供大于求。

當(dāng)下，除了個(gè)別城市的住房供小于求外，絕大多數(shù)城市的住房都嚴(yán)重飽和。

這一點(diǎn)，是官方多場高級別會議強(qiáng)調(diào)認(rèn)定的。

有此兩點(diǎn)，土地財(cái)政便難以為繼。所以，到了該改變的時(shí)候。

會議提出的五個(gè) “轉(zhuǎn)變”，正是要破解這些困局。

第一個(gè)轉(zhuǎn)變：發(fā)展理念從 “重物輕人” 到 “以人為本”。

過去建城市，總想著蓋高樓、拓馬路、造新城，卻常忽略 “人” 的真實(shí)需求。

多少新城看似光鮮，卻因缺乏學(xué)校、醫(yī)院、菜市場成了 “睡城”？

多少老城區(qū)配套老化，老人看病、孩子上學(xué)要跨大半個(gè)城？

現(xiàn)在要變了。城市更新不再是大拆大建，而是加裝電梯、改造社區(qū)食堂、擴(kuò)建口袋公園；公共服務(wù)不再只堆核心區(qū)，而是推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向郊區(qū)和縣域延伸。

比如北京推進(jìn) “回天行動”，在回龍觀、天通苑補(bǔ)建學(xué)校商超；成都搞 “15分鐘生活圈”，讓居民步行可達(dá)便民設(shè)施。未來的城市，要讓每個(gè)角落的人都能享受到便利與溫暖。

第二個(gè)轉(zhuǎn)變：發(fā)展方式從 “增量擴(kuò)張” 到 “存量提質(zhì)”。

過去城市比的是 “誰建得更快、擴(kuò)得更大”，新區(qū)遍地開花，不少地方出現(xiàn) “鬼城”“空城”。全國新城新區(qū)規(guī)劃人口超34 億，是實(shí)際人口的兩倍多！

去年本號就寫過一篇文章其中就梳理了很多淪為空城的高鐵新城。

去年中國經(jīng)營網(wǎng)就披露過，目前全國至少有26個(gè)高鐵站建成后，因位置偏遠(yuǎn)、周邊配套不足、客流量低等緣故，處于未啟用或關(guān)停狀態(tài)。

包括沈陽西站、廣寧寺站、紫金山東站、江浦站、五通站、和樂站、蜀山東站、晉寧東站、陽宗站、亦莊站、烏蘭木圖站、奈林皋站、丹東西站、花橋站、寶華山站、運(yùn)糧河站、賈魯河站、南曹站、孟莊站、九郎山站、芝罘站、周村東站、普安站、鄂州東站、寧波東站、雙流西站。

從上面可以看到，這些建成未投入使用的高鐵站，不僅分布在三四線城市，中心城市也有不少。

各地都想借助高鐵的流量，打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。此外，圈地行動，以高鐵為噱頭，拉升土地價(jià)值，吸引房企拍地，賺取更豐厚的土地財(cái)政。

為了打造一個(gè)像樣的高鐵新城，前期各地都投入了大量的資金建設(shè)各種商業(yè)配套和交通配套，但最終的結(jié)果，與他們所想背道而馳。

大多數(shù)高鐵新城都沒能以此招商到什么像樣的產(chǎn)業(yè)，沒有好的產(chǎn)業(yè)，也就沒法吸引人口前來，所以很多所謂的高鐵新城嚴(yán)重缺少人氣，有的甚至演變成了“鬼城”。

最終帶來了無法收拾的結(jié)局。

一方面，資源浪費(fèi)，無法再利用，淪為一片狼藉。

另一方面，浩浩蕩蕩的高鐵新城，生產(chǎn)出了海量房源，嚴(yán)重影響了中國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

2016年，新華社發(fā)表的一篇文章透露：

截止到2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億人。

全國的新城新區(qū)，可以容納全球一半的人口。這種攤大餅的跟風(fēng)發(fā)展，得多少錢才能辦到？

對于當(dāng)下不少城市面臨地方債壓頂?shù)那闆r，最后的結(jié)局，只能是一片狼藉。

現(xiàn)在要算 “精細(xì)賬” 了：存量土地怎么盤活？閑置廠房能不能改造成文創(chuàng)園？老舊小區(qū)如何升級成智慧社區(qū)？

上海的 “新天地” 把老石庫門改造成文旅地標(biāo)，深圳 “大沙河創(chuàng)新走廊” 用舊工業(yè)區(qū)孵化出科創(chuàng)企業(yè)，這些都是存量提質(zhì)的典范。未來城市比拼的不再是規(guī)模，而是空間利用效率和功能品質(zhì)。

第三個(gè)轉(zhuǎn)變：發(fā)展動力從 “土地依賴” 到 “特色產(chǎn)業(yè)”。

過去城市發(fā)展，簡單粗暴，就是靠 “賣地賺錢”，土地財(cái)政占比一度超過30%，但這種模式不可持續(xù)。

2024年全國賣地收入跌破48699億，比2021年峰值下跌了44%。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：財(cái)政部

現(xiàn)在要找新動力：

每個(gè)城市都要挖自己的 “獨(dú)家優(yōu)勢”。

深圳、杭州、上海要繼續(xù)維持并擴(kuò)大以科創(chuàng)驅(qū)動城市發(fā)展的勢頭。

北京、廣州、成都要提升消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占比。蘇州、重慶要繼續(xù)夯實(shí)其工業(yè)制造的底色。

三四線城市也要改變千篇一律的模式，形成百花齊放百家爭鳴的局面。

景德鎮(zhèn)靠陶瓷文創(chuàng)打響 “千年瓷都” 品牌，年接待游客超千萬；蘇州依托智能制造和生物醫(yī)藥，成為 “最強(qiáng)地級市”；遵義把白酒產(chǎn)業(yè)做深做透，茅臺鎮(zhèn)成了特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿。未來沒有特色產(chǎn)業(yè)的城市，只會在競爭中被邊緣化，而找準(zhǔn)定位的城市將迎來 “特色紅利”。

在這方面，其實(shí)很多千億縣比城市做得好。

晉江的鞋服冠天下。邵陽下轄的邵東，打火機(jī)之都，打火機(jī)產(chǎn)業(yè)占全球70%的份額。紹興下轄的嵊州，領(lǐng)帶產(chǎn)業(yè)占全國90%、全球80%的份額。商丘虞城縣，鋼卷尺占全國85%的市場份額。

杭集的牙刷、丹陽的鏡片、平鄉(xiāng)的童車、諸暨的襪子、永嘉的紐扣、古鎮(zhèn)的燈飾、江山的羽毛球、荔浦的衣架、澄海的玩具禮品，在全球市場份額中，都是獨(dú)樹一幟。

這些產(chǎn)業(yè)即便放在地級市范疇內(nèi)，也是可遇而不可求。放在縣級市范疇內(nèi)，則足可以支撐一個(gè)縣級市的輝煌。

此外，澎湃新聞旗下的“澎湃美術(shù)課”去年根據(jù)阿里巴巴的《1688 產(chǎn)業(yè)地圖》梳理的數(shù)據(jù)顯示：

浙江衢州的柯城區(qū)的魚子醬年產(chǎn)量已超過200噸，其中70%以上出口國外；山東的臨朐縣和安徽的霍邱縣兩地的鵝肝產(chǎn)量，已經(jīng)占到了全球的45%。而最早把鵝肝發(fā)展為成熟產(chǎn)業(yè)鏈的臨朐，就是在上世紀(jì)80年代通過丹麥、荷蘭的民間組織的資助，開啟了摸索飼養(yǎng)法國朗德鵝的產(chǎn)業(yè)路徑。

山東曹縣從影樓布景和攝影服飾加工起步，到如今已經(jīng)形成覆蓋設(shè)計(jì)研發(fā)、剪裁繡繪、營銷售后的全流程漢服產(chǎn)業(yè)鏈，占據(jù)國內(nèi)漢服市場四成份額，“全國每10條馬面裙，就有8條就來自曹縣”。

第四個(gè)轉(zhuǎn)變：工作重心從 “建設(shè)為主” 到 “治理投入”。

過去城市管理者忙著 “建項(xiàng)目”，現(xiàn)在要聚焦 “解難題”。交通擁堵、垃圾圍城、停車難、物業(yè)糾紛…… 這些 “城市病” 光靠建解決不了，得靠精細(xì)化治理。

杭州用 “城市大腦” 實(shí)時(shí)調(diào)度交通信號，讓主干道通行效率提升15%；廣州推行 “社區(qū)微改造”，用繡花功夫解決老城區(qū)排水、采光問題；西安建立 “15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”，讓居民少跑腿。未來的城市競爭，本質(zhì)是治理能力的競爭。

第五個(gè)轉(zhuǎn)變：工作方法從 “單打獨(dú)斗” 到 “統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。

過去城市發(fā)展常搞 “各自為戰(zhàn)”，相鄰城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、基礎(chǔ)設(shè)施不互通。長三角曾有6個(gè)城市同時(shí)規(guī)劃汽車產(chǎn)業(yè)園，珠三角部分城市港口重復(fù)建設(shè)。

現(xiàn)在要打破 “一畝三分地” 思維：京津冀協(xié)同發(fā)展讓北京非首都功能有序疏解，長三角一體化實(shí)現(xiàn)醫(yī)保、地鐵 “一卡通行”，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈共建世界級產(chǎn)業(yè)集群。未來的城市，不再是孤立的 “點(diǎn)”，而是協(xié)同發(fā)展的 “網(wǎng)”，靠聯(lián)動放大發(fā)展效能。

這五個(gè)轉(zhuǎn)變背后，是中國城市發(fā)展邏輯的徹底重構(gòu)：從 “規(guī)模擴(kuò)張” 轉(zhuǎn)向 “品質(zhì)提升”，從 “土地驅(qū)動” 轉(zhuǎn)向 “價(jià)值創(chuàng)造”，從 “千城一面” 轉(zhuǎn)向 “各美其美”。

對普通人來說，這意味著生活更便利、環(huán)境更宜居；對城市來說，意味著找到可持續(xù)的發(fā)展路徑；對國家來說，意味著城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)變不會一蹴而就。土地財(cái)政依賴的慣性、同質(zhì)化競爭的路徑依賴、治理能力的短板，都是需要跨越的障礙。

但方向已經(jīng)明確：未來的城市，不再比誰長得 “大”，而比誰活得 “好”；不再比誰 “面子亮”，而比誰 “里子實(shí)”。

這場變革，將重塑每個(gè)城市的命運(yùn)，也將改變我們每個(gè)人的生活。

03

未來依舊是高能級、中心城市的天下

上面說到的轉(zhuǎn)變，主要集中在內(nèi)部發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變。

除了內(nèi)部轉(zhuǎn)變外，外部轉(zhuǎn)變也被強(qiáng)調(diào)。而且會發(fā)現(xiàn)，城市外部的發(fā)展邏輯，其實(shí)依舊沒有改變：

未來依舊是高能級城市、中心城市的天下。

會議明確提出：

著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

現(xiàn)代化城市群、都市圈是這段表述的關(guān)鍵詞。

一句話總結(jié)，就是城市發(fā)展要告別過去的散打模式，進(jìn)化為組團(tuán)發(fā)展。

都市圈、城市群的本質(zhì)，是未來的主要發(fā)展方向，其意圖一方面壯大中心城市的能量場，另一方面，通過軌道上的都市圈、城市群，加快圈內(nèi)、群內(nèi)各種生產(chǎn)要素的快速流通，提升經(jīng)濟(jì)效益，助力圈內(nèi)弱小城市的發(fā)展。

都市圈和城市圈是城市化2.0時(shí)代的載體，國家這些年之所以不斷批復(fù)國家級城市群和國家級都市圈，就是要讓每個(gè)圈的圈內(nèi)城市之間的人、財(cái)、物等各項(xiàng)生產(chǎn)要素加快流通，產(chǎn)生更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)效益。

城市群、都市圈內(nèi)的核心城市，則是利好最大享受者。

截至目前，中央先后批復(fù)了10個(gè)國家級城市群。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；資料來源：各官方網(wǎng)站與公開報(bào)道

國家級都市圈，隨著今年3月份石家莊都市圈獲批，數(shù)量達(dá)到了17個(gè)。

按照批復(fù)時(shí)間順序依次是分別是南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽、杭州、鄭州、廣州、深圳、青島、濟(jì)南、廈漳泉、合肥、石家莊。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；資料來源：各官方網(wǎng)站與公開報(bào)道

可以肯定一點(diǎn)的是，接下來肯定會繼續(xù)批復(fù)。因?yàn)槌鞘腥汉投际腥Γ枪俜讲粩鄰?qiáng)調(diào)的城市化新時(shí)代的載體。

在今年的政府工作報(bào)告中，也再一次明確強(qiáng)調(diào)：

發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、優(yōu)化空間格局，提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么，下一個(gè)會是誰？

這個(gè)答案，其實(shí)官方文件中能夠找到答案。

都市圈主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，需要充分考慮發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ跅l件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強(qiáng)的大城市逐步培育。不能跨越發(fā)展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設(shè)。

來源：國家發(fā)改委官方網(wǎng)站

這段話，拆開來看，就兩個(gè)關(guān)鍵：

第一，都市圈主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，需要充分考慮發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ跅l件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強(qiáng)的大城市逐步培育。

第二，不能跨越發(fā)展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設(shè)。

按此理解，其實(shí)就兩個(gè)意思：

1，都市圈不能泛濫，不能超周期發(fā)展，一些弱省會與首府城市，就不要湊熱鬧了。如蘭州、銀川、西寧、貴陽、南寧、烏魯木齊、呼和浩特等城市的都市圈，大概率就此擱淺。

2，后續(xù)批復(fù)只會針對有強(qiáng)輻射帶動能力的超大特大城市或者輻射能力強(qiáng)的大城市。

也即未來還能獲批國家級都市圈的城市，主要集中在超大特大城市身上。

其實(shí)回過頭來看，已經(jīng)批復(fù)的17個(gè)國家級都市圈，也基本都是超大特大城市。

根據(jù)第七次全國人口普查，我國超大特大城市一共有22個(gè)，其中包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個(gè)超大城市，以及武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州。

已經(jīng)批復(fù)的17個(gè)中，就包括深圳（帶著東莞）、重慶、廣州（帶著佛山）、成都、武漢、西安、杭州、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、鄭州。

當(dāng)然也有幾個(gè)破格提拔的，比如石家莊都市圈、合肥都市圈、福州都市圈、廈門都市圈。

不過上面的22個(gè)超大特大城市是2020年的數(shù)據(jù)，過去四年有了新變化，武漢、杭州、東莞均官宣城區(qū)人口突破了1000萬，躋身超大城市行列。

蘇州則因?yàn)楣I(yè)園區(qū)代碼變更，城區(qū)人口突破500萬，躋身特大城市行列。合肥也官宣，城區(qū)人口也突破了500萬。

而石家莊則在2024年9月官宣：

石家莊正在加快推進(jìn)特大城市建設(shè)，據(jù)公安部門最新統(tǒng)計(jì)，石家莊城區(qū)常住人口為540萬人，已達(dá)到特大城市人口規(guī)模。張超超指出，要對標(biāo)對表特大城市工作要求，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，加快建設(shè)宜居、韌性、智慧城市。

來源：石家莊發(fā)布

城區(qū)人口540萬，意味著石家莊在蘇州晉級之后，也正式晉級為特大城市。

在此變化之下，意味著如今的超大特大城市格局為：

超大城市10個(gè)：北京、上海、深圳、廣州、天津、重慶、成都、武漢、杭州、東莞。

特大城市13個(gè)：西安、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州、石家莊。

所以，嚴(yán)格來說破格提拔的只有福州、廈門。

按照這個(gè)圈定的范圍，未來還能有資格獲批的城市只剩下北京、上海、天津、哈爾濱、昆明、大連、蘇州。

未來幾年，這些城市的都市圈，會相繼批復(fù)。

當(dāng)然，這些有資格獲批都市圈的城市，其中有幾組必定是打包批復(fù)。比如北京與天津，上海與蘇州，都是分不開的。

最后總結(jié)一下：

無論是過去的散打模式，還是如今的組團(tuán)模式，政策與資源傾斜的對象依舊沒有改變，高能級城市、中心城市依舊是各個(gè)板塊的最強(qiáng)話事人。