別只盯著房價！讓農民工安居，給城市留活力｜陶然

編者按：香港中文大學（深圳）陶然教授近期做客 “晨讀時間” 播客，圍繞中國土地財政現狀、土地改革路徑及房地產轉型等核心議題展開深度對話。

深耕城鄉(xiāng)發(fā)展領域的陶然教授，不僅清晰梳理了土地財政從良性循環(huán)到路徑依賴的演變邏輯，更提出盤活低效工業(yè)用地、推進城中村改造、滿足改善性住房需求的 “三支箭” 解決方案，兼具現實洞察與實踐價值，這里推薦各位社友品讀。

吳晨：歡迎來到“晨讀時間”，我是吳晨。今天我非常榮幸邀請到香港中文大學（深圳）的陶然教授與我們分享。陶然教授之前在我們節(jié)目中推薦過他的新書，之后還有兩部曲，我們也非常期待。今天我們繼續(xù)討論非常重要的話題，即陶然教授特別關注并長期耕耘的課題，未來的土地改革。我認為時間點非常重要，大家在7月初看到中央城市工作會議中提出城市發(fā)展正式從增量擴張階段進入到存量提質增效階段，這是一個巨大的變化。

我們可以看到傳統(tǒng)依靠土地財政拉動經濟增長的方式已經難以為繼。我們需要了解改變背后真正的需求所在。當大量人口來到城市時，我們需要破解的問題是他們能不能在城市長久地留下來，安居樂業(yè)的問題。

在過去30年的快速成長過程中，城市既面臨城中村問題，也有許多原先規(guī)劃用于生產建設和工業(yè)的土地在當前如何進行轉化的問題。因此，在城市更新和改造過程中尋找新增長點是一個非常好的問題。

我們之前與陶教授交談時，他如同安倍的三支箭一樣，給出了三個重要的解決方案。我們先賣個關子，不急于給出答案。我想請?zhí)战淌诟嗟胤治鑫覀兡壳暗耐恋刎斦F狀，探討未來如何改革以便盤活土地資源。在盤活的過程中，如何既讓房地產行業(yè)不倒，又為不斷進入城市的普通老百姓帶來真正的福利，讓他們安居下來。如果能夠兩件事都做到，那么這是一個非常好的政策提議。因此今天我們想借此機會與陶教授再深入探討。

陶然：非常感謝吳晨兄再次邀請我，我們每次都聊得非常愉快，你的節(jié)目做得非常好，我也經常在聽。非常榮幸能夠與節(jié)目的聽眾一起交流。

未來需要解決土地財政這類問題

陶然：最近中央召開城市工作會議，背景是我們城市有很多房地產問題、城市治理問題和人口流動問題都需要解決，許多問題是長期積累起來的老問題。這次會議提出，我們城市不要再像原來那樣大規(guī)模外延擴張，而是需要提質增效，在存量土地上做文章。我認為這都是要解決過去的發(fā)展模式帶來的巨大問題。

未來我們需要解決這些問題，比如土地財政。在過去十幾年，從90年代中后期到2008年，我們將其稱為土地財政時期，即地方政府大規(guī)模征地、低價放量供應工業(yè)用地。招商引資完成后，將帶動本地工業(yè)區(qū)發(fā)展，這也將帶動本地新城區(qū)的發(fā)展。政府在高價限量供應商住用地獲得收益。

這是因為制造業(yè)只要逐步發(fā)展起來，尤其能形成出口，就會不斷創(chuàng)造收入和外匯，在城市中就會帶來較多能買得起房的人。例如，制造業(yè)老板和管理層、本地金融機構尤其是具有一定壟斷地位的國有銀行，上游的國企比如能源、原材料、電信交通行業(yè)部門員工，以及地方政府的公務員和事業(yè)單位人員的收入相對較高，他們可以購買房屋和推動服務消費。但在08年之前，這是需要制造業(yè)發(fā)展作為支撐。這四撥人會購買房屋和進行各種服務消費，地方政府則通過壟斷限量供應商住用地，獲得高額出讓金之后，政府再償還前面建造工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的基礎設施建設成本。在這種模式下，制造業(yè)、實體產業(yè)帶動房地產業(yè)和服務業(yè)發(fā)展，至少從經濟和財政角度來看還算是比較健康的。

吳晨：也就是說08年之前這種模式可以滾起來的，雖然是低價供應工業(yè)用地，但是帶來的是制造業(yè)的發(fā)展。制造業(yè)的繁榮創(chuàng)造新的高收入階層，新的高收入階層又會成為相對較高的房價的推動力。是否這樣的模式向前發(fā)展的最大問題是房價失控？

陶然：在08年之前和之后，我們的模式還有一個特點是可以不斷積累外貿順差。在這種情況下，中國政府為了對沖這些外匯就可以超發(fā)人民幣，導致經濟中的流動性會非常大。

但在08年之前，政府通過提高存款準備金率和利率，將這筆錢部分鎖起來。但這筆錢還是部分流出來了，一部分流向股市，但更多的是流向在一線和強二線城市的樓市。例如北京北四環(huán)，02年和03年的房價是每平米4000-5000元，然而在此期間不斷上漲，到08年時基本是2-3萬元，翻了七八倍。

當時北京的老百姓就不斷抱怨房價上漲過快，因此一線和二線城市已經出現樓市泡沫，政府開始進行各種樓市調控。

當時，由于利率和準備金率提高鎖住了很多錢，整體經濟的流動性還沒那么泛濫，只有在沿海制造業(yè)發(fā)展較好的城市才會有較大規(guī)模的房地產市場。即使是東莞，作為世界制造業(yè)之都，2008年的房價也只有5000元左右，還算比較健康。2008年，地方政府的債務大概只有5-7萬億。但2008年金融危機一爆發(fā)，中央進行4萬億的經濟刺激。這4萬億是三年之內的財政支出，而實際上是接近10萬億天量信貸，因為當年就放了九點幾萬億的信貸，現在看來這9萬多億并不算什么，在當時的確是非常驚人的規(guī)模。

后續(xù)我們一共還進行了4輪刺激，每輪都涉及地方政府的大規(guī)模基建和房地產炒作，地方政府利用土地作為抵押，從金融系統(tǒng)借了更多資金，大規(guī)模建設新城區(qū)和開發(fā)區(qū)。

從東部到中部再到西部，從一線到二線再到三線，從住宅地產到商業(yè)地產、養(yǎng)老地產，包括墓地都全部炒了個遍。在這一時期，地方政府就從土地財政轉向土地金融模式了。

吳晨：是否可以這樣理解？我認為這個梳理非常重要。原先本來是一個良性發(fā)展，但在4萬億的刺激之后，這變成強大的路徑依賴和各方效仿。也就是說，原本沿海地區(qū)采用這種模式還有發(fā)展空間，但這種模式迅速蔓延至內地二、三、四線城市，地方政府對土地財政的依賴越來越高，逐漸形成飲止渴的局面，但是短期內又難以止住，一直發(fā)展到房地產行業(yè)衰退的時候。是否從10年之后到疫情前基本是這樣一種狀態(tài)？

陶然：你總結得非常好。之所以出現國際金融危機，是因為美國房地產泡沫破裂，導致我們的出口增速減緩。

09年大規(guī)模政策刺激之后，我國中西部地區(qū)建立了大量開發(fā)區(qū)。比如，貴州的每個縣都建立了開發(fā)區(qū)，目前很多開發(fā)區(qū)都是空的。沿海欠發(fā)達地區(qū)也有很多原來的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的開發(fā)區(qū)和新城區(qū)都在大規(guī)模新建或擴建。當然，中西部地區(qū)的土地財政收入受房地產泡沫刺激大幅增加，帶來短期繁榮。但是，它們更主要是通過土地金融大量舉債，以土地作為抵押品向銀行和影子銀行大規(guī)模借貸。借了之后就去建工業(yè)開發(fā)區(qū)，新城區(qū)。2008年前后，中國生產商品已經充斥了國際市場，已經占滿了一大半，國際市場就已經開始感受到壓力了。現在再去建設更多的工業(yè)園區(qū)就非常讓人深思了，這些官員究竟考慮什么？如果我是地方領導，我也可能想推動大規(guī)模建設，說得好聽一點叫拉動本地經濟增長，新城區(qū)可以賣房子，工業(yè)開發(fā)區(qū)招商引資，可以吸引沿海地區(qū)的產業(yè)來夯實本地產業(yè)基礎。

怎么理解“政績錦標賽”

吳晨：這也是你研究的另一個重要領域，就是是否存在一個地方官員積極推動發(fā)展背后的“政績錦標賽”。許多城市和地區(qū)的領導者需要通過經濟發(fā)展來體現自己的政績。盡管經濟發(fā)展模式可能相互類似，但并未真正意識到本地產業(yè)集群的發(fā)展方向。當然，也有做得好的地方，但許多地方只是同一個模式在不斷復制。

陶然：你提出一個非常有趣的問題，即什么是政績？什么樣的地方領導要拼命做政績？我認為，地方領導大部分都非常清楚，他們建設工業(yè)開發(fā)區(qū)能否真正帶來有效的投資，這些投資是否最后可以取得合理的經濟回報？大家都知道，很多時候區(qū)域之間的競爭是存量博弈和逐底競爭，而且很多產業(yè)大家都上后產能大概率是嚴重過剩的。各地通過提供越來越好的優(yōu)惠條件來爭搶企業(yè)，短期內是也許可以實現一定的增長，但這種可持續(xù)嗎？ 尤其是在基礎設施建設過程中， 到底未來可否把借的債還掉？當然，建設各種基礎設施有助于吸引企業(yè)，但吸引不過來呢？ 也沒問題，因為地方政府是向國有銀行借的錢，中央不是鼓勵新型城鎮(zhèn)化、智慧城市、海綿城市，中部、 東北、西部各種崛起嗎？在我借款推動城市和鄉(xiāng)村基礎設施建設之后，本地短期 GDP 增長和稅收都有了。

第二個問題是近些年越來越突出。我想向大家說明一個數字，從2009年至今，我們累計的土地出讓收入大約是78萬億元，這是一個非常高的數字。也就是相比于其他國家的地方政府，我國地方政府除了一般公共預算的各種稅收之外，還有78萬億元額外的土地出讓金收入，當然這筆收入并非純收入，其中還包括征地成本等，但無論如何是一大筆錢，我們的地方政府不僅把這78萬億元，也就是其他國家地方政府難以想象的一大筆資金全部花光，還額外借了超過100萬億，總共花費一百七八十萬億。這筆錢用在哪了？很少一部分用來支付給被征地農民的補償，一部分用于償還利息。還有一部分是給地方政府公務人員和事業(yè)單位人員發(fā)放津貼，這些公職人員的基本工資較低，但收入并不低，大約2/3左右是津貼。要獲得津貼，你需要為本地經濟增長一起做貢獻，例如征地和招商引資等方面。這筆錢的大部分，大約一百萬億被用來修建各類基礎設施。

吳晨：目前中國的基礎設施建設基本告一段落，大城市基本都建設了地鐵，未來想建設可能會非常困難。在很短的時間內，北京和上海已經是全世界地鐵網絡最大的城市，我認為世界上沒有哪個國家能建設得如此迅速。我們現在需要仔細審視一下，基礎設施建設是否在大城市已經基本完成，在有些地方已經過度，應該叫停。

陶然：對于中國很多城市而言，他們根本不具備修建地鐵的條件。比如前一段時間中央將許多城市的地鐵建設叫停。你這個問題我稍后再回答，我先繼續(xù)剛才的話題。

每類基礎設施建設的浪潮，都與中央一定時期的戰(zhàn)略相關。例如中央提新型城鎮(zhèn)化，地方政府就大規(guī)模建設更多新城區(qū)，工業(yè)開發(fā)區(qū)。按照道理，新型城市化的主要任務應該是農民工市民化，農民工舉家遷移到城里變成城市戶口，但卻變成大規(guī)模搞開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設。中央一提搞海綿城市，地方就大規(guī)模建設地下管網和其他設施。中央一提搞智慧城市，地方就大規(guī)模安裝攝像頭、以及各種智能探測設備。如果中央提出實現鄉(xiāng)村振興，地方就會努力在鄉(xiāng)村修建各種美麗小鎮(zhèn)。如果你要進行扶貧，那么我們也會大規(guī)模修路修橋。 其中有些基建是必要的，但有些基建太明顯了，項目完成后根本沒有未來現金流，無法償還建設時的貸款。

吳晨：很多項目并沒有明確事先驗證或者做項目的可行性報告，更多是潮流。既然大家都在做，就是政治正確的事情。

陶然：中央政府對反腐非常認真。從2012年開始就在進行反腐，這些年反腐力度一直在加大，反腐一直在路上，這部分也與過去15年的建設狂潮，以及在狂潮過程中地方政府甚至部分利益集團借中央提倡的政策，大規(guī)模快上各種項目有關。雖然這些項目政治上正確，拉動短期經濟增長有幫助。但最終導致不少地方政府嚴重負債，目前中央和地方發(fā)現自己都沒有錢了，并且腐敗太厲害，那么肯定要處理，結果就是今天的局面。

我認識或者接觸過很多官員，他們都是非常能干的人，但在這種狂潮中，人性很難經得住考驗。

激勵體制需要發(fā)生巨大改變

吳晨：我認為 最重要 的是不要考驗人性，人性是脆弱的。

我認為有三個大前提在引導政策轉向。首先是外部格局，中國制造已經很過剩了，雖然國內招商引資仍然會繼續(xù)進行，但是想要回到以前空前繁榮是不可能的。我認為這是第一件事情，原有的建工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，在很多地方是難以為繼的了。

第二點是財政已經到達一個節(jié)點，無法再依靠土地財政，金融體系的風險性越來越高，因為負債率變得特別高。

我一直在思考，20多年前經濟學家提到中國財政就會講如何建立更多硬性約束，防止地方預算軟約束。目前有很多大干快上的情況，正是由于缺乏硬性約束，仍然是軟性約束，因此很多時候可以超標處理事情。現在是否有機會加強一些相對硬性約束，讓大家量入為出？

第三點是關于如何盤活存量資產的問題。這是一項精細的任務，需要政策上的突破，同時也需要官員擺正自己的位置。擺正位置意味著不去追求大和快，而是需要追求慢工出細活。我認為激勵體制需要發(fā)生巨大改變。您對這三個問題有何看法？

陶然：我們已經到達這樣一個時期，地方政府的顯性和隱性總債務在100萬億以上，對于很多地方政府來說，還本，甚至光是付息都存在困難。不僅包括貴州遵義、湖南湘潭以及江蘇鎮(zhèn)江等知名地區(qū)，南方有4個地級市，大約有四五千億的負債。

我的家鄉(xiāng)是長沙下屬的某縣級市，據說大約有1700億元的負債，它如何還得起？再來看廣東和江蘇，目前廣東的GDP比江蘇稍高，但是顯性加隱性債務大約是5-6萬億元，江蘇大概在11-12萬億元。導致差異的原因，是廣東政府相對沒有江蘇那么強勢，而江蘇政府非常強勢。征用農民的土地，如同推土機一樣進行推進。雖然政府強勢有時可以干得快，但是如果沒有約束，就容易濫用。建設過于猛烈，導致的結果就是債務高企。有人與我爭論這個問題時，說江蘇借的錢把這個地方建起來了，建起來后債可能不見得要還，所以江蘇比廣東似乎還占了便宜，你不借白不借。當時也許一些地方官員就是這么考慮的，但是這件事情并沒有那么簡單。

吳晨：不借白不借有Moral hazard（道德風險）的感覺。

陶然：就是Moral hazard。很多人這樣認為，問題在于前幾任政府借的資金，現在中央政府不可能全部給你免掉。稍后我會討論債務重組的事宜。到目前為止，你至少需要還清利息，這給借債很高的地方就施加了很大壓力，讓他們長時間無法喘息，除非最后有全國性債務重組，所以之前借的錢肯定白借。目前為止中央一直通過債務置換，降低成本，從未表示地方可以不用還或者少還。

我可以讓你先把高息債務置換成為低息債務，減輕付息壓力，但最終還是要還本付息。在債務特別高的地方，利息也許可以還了，但這個地方基本上進一步發(fā)展的空間就沒有了，甚至公共服務和基本運行都會受到影響。所以前幾任借錢絕對不是白借了，可以不用還的，這是第一個問題。

第二個問題是有些地方確實無法還款，即使將它們的資產全部出售，也償還不了高額負債。這時，應該怎么辦？實際上，中央、地方和銀行都有責任，你當時為何把錢借給他？你沒有計算過，借到這么多可以還掉嗎？這時候就需要進行全國性債務重組，債務重組會帶來陣痛，但長痛不如短痛。應該采取的措施，是中央、地方和銀行各自認一部分賬。當前其前提是地方政府盡量將資產出售償還債務，剩余的資金只能用于保障基本運行和公共服務，不允許再進行新的建設。

陶然：這就是全國性債務重組和地方財政重整要同時推進，比如黑龍江的鶴崗的做法，我認為許多中西部或者三四線債務很沉重的城市都需要這樣操作。

吳晨：這樣操作的關鍵在于執(zhí)行的剛性，其次地方政府是否有拉動經濟的想法？

陶然：地方政府肯定有這個想法，繼續(xù)借錢，繼續(xù)搞建設，但中央絕對不能讓你再做這件事情，你已經做太大了，而且也玩脫了，你讓中央和銀行都來為你買單，說到底是全國人民給你買單。

我認為中央應該早下決心進行全國性地方債務重組，一些地方該財政重整的事情也要推動重整。而現在的做法會導致很多地方政府寧愿長痛，也不愿短痛，這將使得更多的“道德風險”出現。去年我去了一個沿海發(fā)達地區(qū)的某計劃單列市，下面的1個區(qū)，這個區(qū)相當于1個縣，共有6個開發(fā)區(qū)，其中一個開發(fā)區(qū)在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內，負債大約已經達到一兩百億。

我與他們溝通時，他們告訴我還有90多億的建設準備要先進行。我詢問他們原來的負債如何處理，他們表示原來的負債是原來領導欠的，現在我們還需要進行新的發(fā)展，還需要90多億。

吳晨：原本欠款的是前任的債務，現任仍然需要發(fā)展。

陶然：目前他們還有新增的90多個億希望借錢繼續(xù)搞建設。我認為很多地方官員可能還會有這個想法，實際上已經完全不可能了。

吳晨：90多億的邊際效益有多少是需要打問號的。

陶然：如果不進行債務重組和財政重整，你就無法在我們的當前的困境下嚴格遵守財政紀律。

吳晨：在債務重組和財政重整背后，必須有財政紀律剛性約束。不具備未來發(fā)展?jié)摿唾Y不抵債的地方，不能再將發(fā)展視為任何重點。只有在逐漸減輕債務包袱，達到一定程度后，才會考慮其他問題。

陶然：你的存量債務必須要先處理，因為你之前狂飆突進，所以需要讓債務經過適當清理，經濟才有可能重新恢復健康。

關于基礎設施和其他方面，例如我們在中西部很多城市大量征地、建了不少工業(yè)開發(fā)區(qū)以及新城區(qū)，這時你需要處理，比如一些空的開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，已經將土地征為國有并變成建設用地，實際上并沒有開發(fā)利用，甚至農民仍然在那種地，就可以將這些土地直接轉回為農地，將騰出的指標賣到發(fā)達地區(qū)需要用指標的地方，以便獲得部分指標收入來部分償還債務。

房地產商到底扮演什么角色

吳晨：上次已經提到了，我想再詢問一個非常重要的問題。實際上，我們今天提到更多的是關注政府行為，但之前我做過幾次節(jié)目，很多人都會為房地產商鳴冤，雖然他們有參與冒進的點，但是他們認為房地產商不是整個問題最主要的推手，也是某種意義上的受害者。我不知道你怎么看待這個問題，房地產商到底扮演什么角色？我認為未來房地產應該不會是指商業(yè)，住宅地產的開發(fā)可能不再是經濟發(fā)展的引擎，但是這仍然是一個巨大體量的產業(yè)，未來會是什么樣子？可以拯救嗎？

陶然：讓我們回到房地產企業(yè)，以碧桂園和恒大為例。它們2016-2018那輪棚改政策刺激下在三四線城市拿了很多住宅用土地，16年到18年那一輪，他們是否考慮過在一二線城市拿地？有，但他們當時根本拿不到。

當時很多別的企業(yè)拿地的價格更高。另外，一些一二線城市拆遷很麻煩，如果沒有好的機制，那么也騰不出地來讓開發(fā)商拿，但當時三、四線城市可是敞開供應。

那么碧桂園和恒大就在這些地方拼命拿地，配上高資金杠桿。這樣的一個模式下，房地產絕對成為了一個畸形行業(yè)，房地產商要大規(guī)模借錢拍地，拍完地后再借房開貸。開發(fā)貸是用土地作為抵押。在那段時期，資金管理不嚴時，開發(fā)商把各種來源的資金到處轉移去拍地。比如通過過橋融資，向自己內部人融資，銀行開發(fā)貸融資，拿了地趕快開發(fā)建設，賣房子再去還款。這種高周轉模式在房地產狂潮上漲時還可以玩，后期一旦樓市剎車，銷售停滯就會出現大問題。

回答你剛才的問題，恒大、碧桂園在三四線城市能夠獲得土地，他們希望快速借款、建設、銷售，在過去多次房地產調控收緊再放松后都能玩得轉。但這次就搞不定了。要說責任，這些房地產商可能對三四線城市的發(fā)展前景確實有誤判，而且過去這么玩似乎很成功，上次我們也討論過行為經濟學，如果大家對房價上漲都有預期，即使三四線城市也存在看漲心態(tài)，那么大家就拼命拿地，下了大賭注。

當時國家為了推動三四線棚改，提出三四線城市也要發(fā)展，要實現均衡的就地城鎮(zhèn)化。中央也有有政策層面的導向，一些企業(yè)一二線拿不到地，三四線可以拿到地，當然會加速拿地、建設、銷售。

這個模式確實曾經取得了很大成功，但這次玩不轉了，既有政策的因素，也有他們對過去成功模式可以復制的誤判。

吳晨：讓他們有些盲目。

陶然：他們產生了過去可以成功，現在也能成功的誤判，這肯定與他們的行為、思維模式和路徑依賴有關，但政府放水刺激樓市的政策也有責任。

這里不妨討論一下萬科，在房地產形勢非常好的時候，房地產價格不斷上漲，大家都認為必須漲。萬科就會想去借很多便宜的錢，因為萬科信用好，所以可以借信用債，成本只有2%上下。一般房地產商借不到這么便宜的信用債，他除了需要自己有一份自有資金拍地以外，還可以從信托等影子銀行借高息錢拍地，拍完地后再會用土地作為抵押，借所謂的開發(fā)貸。很多民營企業(yè)，包括國有企業(yè)，沒有萬科那么便宜的信用債可以借錢，所以拿了更貴的開發(fā)貸，而萬科為了降低成本，沒有拿太多開發(fā)貸，因為開發(fā)貸比較貴，所以他拿信用債。房地產市場好的時候，信用債可以便宜借到，無論是外幣還是本幣信用債，但一旦市場出現問題，急速下行，那么信用債市場就會崩掉，資金馬上斷檔。這時候如果你之前沒有借開發(fā)貸，你的資金鏈就會出問題，而那些之前借不到便宜信用債借了開發(fā)貸的企業(yè)，雖然房地產市場銷售也不好，但是銀行也不得不把錢繼續(xù)借給他，因為不續(xù)貸相當于直接形成壞賬，這就把銀行綁定了，這些企業(yè)此時還能活下來。因此，我們看到萬科現在面臨這個局面，恰恰是因為過去太成功，而市場一旦激烈下行，萬科這樣優(yōu)質的企業(yè)反而可能先倒下來，這是有其特定的路徑依賴。

實際上，萬科在2018年和19年之后已經變得非常謹慎，拿地并不多，但即使如此，只要市場激烈下行，信用債市場就會崩掉，它又沒有開發(fā)貸，反而會比一些沒有它那么成功的企業(yè)，面臨更大的資金鏈斷裂問題。

吳晨：我們如何看待未來中國的城鎮(zhèn)化？我們開場時提到這是中央城市會議，試圖為整個行業(yè)的大發(fā)展方向和中國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向做基調。

許多學者認為，我們最終需要關注人流和產業(yè)機會所在地。沿海超大特大和中部重要城市仍然有機會，而大部分三四線城市可能就會差一些，年輕人也仍然要奔著機會多的地方去。

想聽聽你對政策的解讀。未來大家的目標是專注于發(fā)展大都市圈和沿海地區(qū)，讓人口流出地，在某種意義上，執(zhí)行債務重組和強化紀律的程序。人口流出地反而更多地依賴你提出的“三支箭”發(fā)揮作用。

陶然：我們通常討論分一二線、三四線也并不完全準確，三四線包括許多沿海城市，例如東莞、佛山、溫州等。比如福建泉州有許多全球競爭力的產業(yè)。

吳晨：我肯定是講內地邊遠的三四線城市。

陶然：內地，包括沿海的一些三四線，甚至二線城市的房子嚴重過剩。例如湖南長沙房價一直沒有漲起來。

長沙情況有點意思，長沙房價沒有上漲的原因是當地的一些特殊情況。例如，長沙在一段時間內大規(guī)模建設之后借了很多債務，需要盡快出讓商住用地還債，導致土地供應過剩。另外，一段時期長沙允許單位自己給員工集資建房子，也帶來供應過剩，房屋建設過多”，一直漲不起來”。所以看城市發(fā)展，主要關注產業(yè)和人口流入情況，以及住房的存量，這就不僅是簡單區(qū)分一二線和三四線城市可以概括的，這是第一點。

第二點，我們最近這些年發(fā)現一個現象，就是我國的超大特大城市不僅虹吸了人口，還把城市群里的周邊三線、三四線的一些產業(yè)也虹吸過去了。因為中國現有土地財政模式是用商住用地的出讓金利潤補貼制造業(yè)用地招商引資，例如上海郊區(qū)的工業(yè)用地跟昆山的用地價格差不多，但是房價卻差不少。所以按道理上海制造業(yè)的用地比昆山要貴，可是這么補貼就沒有更貴，甚至還能更便宜。

正常的城市群發(fā)展是一線城市應該服務業(yè)為主，金融、保險、房地產等服務業(yè)和為制造業(yè)服務的生產性服務業(yè)。生產制造業(yè)本來應該到城市群附近的中小城市中發(fā)展，但中國這種土地財政模式，反而會加劇如下一個現象，就是湖南長沙、湖北武漢、安徽合肥虹吸中小城市產業(yè)，“一鯨起，萬物落”。這與地方政府的土地招商引資定價策略有關，低價供應工業(yè)用地、高價供應商住用地，用商住用地出讓金補貼工業(yè)用地。未來當然需要進行土地制度改革，治理工業(yè)用地低地價，過度補貼和逐底競爭、過度內卷問題，這當然是一個長期問題。在這個模式下，人口和產業(yè)的集聚也可能未必全部是好事，但是這個趨勢暫時無法改變。

現在看看，過去許多過度建設的人口和產業(yè)流出的城市需要進行債務重組和財務重整。這些城市居民每家可能有多套住房。即使少數外來打工的人在那里，無論是購房還是租房，都不是問題。這個地方也無法提供太多就業(yè)，真正可以提供就業(yè)的是產業(yè)集聚和人口流入的主要城市，但目前情況下這些城市的集合式住宅也出現了銷售困難，未售存量很大的情況。

吳晨：什么是集合式住宅嗎？

陶然：集合住宅是指高層公寓樓，就是我們所說的商品房。相對于低密度的獨立住宅，我國集合式的商品房，所謂的高層商品房已經出現了過剩。

吳晨：我認為在這邊暫停一下，可能存在兩個小問題。第一個問題是否可以這樣理解，我有深刻的體會，例如我開車從上海到蘇州，明顯能感受到城市到工業(yè)地帶到農村，再到工業(yè)地帶，再到城市，100公里的過程。這個過程中，有明顯的大量土地并未被很好地使用，蘇州房價雖然比上海低很多，但是并非便宜的地方。雖然有大量土地可以用于建造房屋，但是它們主要用于制造工廠和其他用地。在形成大都市圈時，我們是否可以將這些都市連接起來？因為城市與城市之間已經高度融合，這是否意味著未來有新的發(fā)展思路？

陶然：讓我以深圳為例來回答這個問題，深圳大約有1997平方公里土地，其中生態(tài)控制線（主要是丘陵山地及其與平地的過渡地帶）占一半，高達985平方公里，其中國家劃定的生態(tài)保護紅線面積只有563平方公里，可適度開發(fā)土地面積高達422平方公里（63萬畝）。另外1012平方公里已開發(fā)土地內還有許多低效的工業(yè)園和閑置低效用地。因此，還有422平方公里的生態(tài)控制線之內，生態(tài)紅線之外的土地可以適度開發(fā)，雖然目前我們還沒有開發(fā)，但是我認為未來這些土地可以開發(fā)。

另外，在1012平方公里已開發(fā)土地中有大量低效工業(yè)用地。我們的工業(yè)用地出讓模式通常為50年，而制造業(yè)工廠的平均存活年限為10年或者15年。有些工廠關閉后，將土地轉給別人，還有許多人拿著地守株待兔，等政府調規(guī)成住宅用地，他們再以高價出讓。

但是政府顯然不會輕易讓他們這樣做，因此結果是大量土地閑置。你剛才提到的上海到蘇州之間還有很多農地。很多工業(yè)園區(qū)現在用地也非常低效，這些土地完全可以更高效地利用起來。

吳晨：從另一個角度，你可以先討論工業(yè)用地的問題，是否需要重新審視中國土地開發(fā)模式？在過去20年，中國已經制造了許多個香港。全世界大概只有中國有大量高層住宅，高層住宅成為唯一可供居住的模式。雖然大城市中有低密度住宅，但是仍然是多層住宅。但人口密度很高的日本大都市，一戶建仍然占很大比例。背后的原因，稍后你可以展開討論。

陶然：中國在住宅用地上學習香港，在工業(yè)用地上學新加坡。從蘇州的工業(yè)園開始在全國范圍內大規(guī)模泛濫。

新加坡的工業(yè)園區(qū)是也是早期低價征用土地，然后提供各種優(yōu)惠服務和基礎設施補貼以吸引外資。我們比新加坡做得更猛，因為我們從農民那里取得的土地更便宜，規(guī)模更大，所以我們把香港壟斷限量供應商住用地、新加坡低價放量供應工業(yè)用地這兩個土地制度的缺點全部學到了，并在中國極致地將它們合在一起，形成了全國上萬個工業(yè)開發(fā)區(qū)和無數個新城區(qū)。即使在縣里，住宅都是十幾層、二十幾層的高密度的住宅。

我們的住宅擁有70年的產權，如果二三十年不進行維護，那么不少房子可能會出現較大的維護維修問題。中國的集合式住宅我們不稱之為鴿子籠，因為它不像香港那么小，但它仍是一個籠子。有一本書《城市的勝利》認為這種模式非常節(jié)能，但節(jié)能有多種方法，這樣高密度居住的代價是影響人們的健康，影響孩子的心理狀態(tài)。

日本一戶建造的原因一個是土地私有制，一戶建造的面積很小，并且存在地震多發(fā)的情況。

目前日本也在進行城市更新改造，他們一戶建，建造一兩層，占用一兩分地，實際上并未達到土地整合利用的最佳效果。我推薦大家閱讀一篇名為《人人住得起的東京》的文章，日本，尤其是東京在這方面做了改善。目前的建筑技術可以蓋到多層或者高層，反而比一兩層的一戶建更安全，完全不受地震影響。

這種情況下拆掉一些一戶建，反而對土地實現最高最佳利用有好處。日本是一個極端，并不見得我們完全效仿，何況他們也在進行政策改革，他們在城市更新上做了很多創(chuàng)新性的東西，而中國是另一個極端，我們極端到大家都住在高層住宅的“盒子”里面。

如何盤活城市中過去的低效閑置工業(yè)用地

吳晨：你有三個建議，針對不同的問題。第一個是關于城中村的問題，暫時不討論。第二個非常重要的是如何盤活城市中過去的低效閑置工業(yè)用地。這是一個非常重要的問題，許多城市都有這個問題。

第三個建議是關于如何讓更多新的住宅形態(tài)出現，這需要政策突破。您先講講第二個建議吧。

陶然：我們的城市中有大量的低效用地，其中主要是工業(yè)用地。還有一些是商業(yè)用地，稍后我會詳細講解。

工業(yè)用地五十年產權，實際上使用了十幾年，持地者待價而沽。農民工可能居住在集體宿舍或者地下室，在廣州或深圳就住在城中村里。這些地方給他們提供了一個居住的地方，尤其是廣東的城中村，深圳和廣州城中村大部分房子建設質量并不太差，就是樓間距太小，有接吻樓和握手樓的說法，而且公共服務不到位。

我認為目前在深圳這類城市工作的農民工，一對夫婦每月工資加起來在八九千元到一萬元之間。但他們只愿意每月支付800元居住在城中村，是因為他們認為自己沒有在這里長久居住的預期，并且需要儲蓄來養(yǎng)老。

第二，他們預期自己的孩子，很多是留守兒童，未來不會有機會在這里發(fā)展，所以也不愿意多支付房租。但如果我們?yōu)樗麄儎?chuàng)造條件，例如深圳城中村附近有很多低效工業(yè)用地，有些是集體所有，也有國有的，現在政府要將這些土地改為住宅用地，并且要給業(yè)主賠償很多錢，這要是做起來會非常困難。

我建議有一種折中方法，例如政府出臺一個政策，假定你有100畝低效工業(yè)土地。你拿60%甚至到65%，最高到70%，直接無償交給政府。假定100畝給政府60畝，其中30畝用于鋪設基礎設施，建設公立學校，以便接受外來民工子女，建一些綠地，通常居住區(qū)大概用30%的土地做這些就夠了。另外30%-40%的土地政府就可以出售，盡量按照最高價值賣。賣地所得基本上可以覆蓋學校、道路和綠地的修建成本。總之這個政策下，政府不用額外出錢，只需要把基礎設施和公共服務做好，硬件做好。剩下的40畝地，政府就給業(yè)主一個條件，業(yè)主可以不用額外繳納地價，政府直接給你改成住宅用地，我允許在這40畝地上蓋租賃住房，一平米建設成本3000元即可完成。蓋好之后，在頭20年內出租，主要針對農民工和新就業(yè)大學生。

吳晨：你估計租金是多少？

陶然：租金在每個地方都非常不同。計算20年的租金，每平米3000元的建安成本，60平米2室1廳的房子，假定租金是2000-2500元，通常在租金上再收一個管理費10%，租金所得稅再收個10%。20年的內部收益率也會超過10%，20年之內可以收回成本，還能賺不少。

吳晨：已經賺錢了。

陶然：20年后你可以補交一部分出讓金，政府直接發(fā)紅本允許你出售，這樣的投資賺取的錢更多。平均來看，有不少位置好的一線城市，例如深圳南山區(qū)和福田區(qū)都有這樣的低效用地，如果給這樣的政策，建設前20年出租，后50年補繳出讓金后出售的投資收益就會更高。我們完全通過這種方法迅速利用人口流入地主要城市中存在的大量低效和閑置工業(yè)用地，為那些本身無法購買房子或者不打算購買房子的大學生和農民工提供可支付的體面租賃住房。

我剛才提到這里面收取10%的租金所得稅，專門雇傭大學生在旁邊的公立學校里面教書，用于解決外來人口子女教育、就業(yè)和留守兒童的問題。

這個房子建成后，留守妻子和丈夫一起到城里工作，雖然因為城市勞動力增加，人工漲薪速度會放緩，但是兩個人一起工作的收入會增加。關鍵是他們對未來充滿期望，一家人能夠在一起生活，孩子未來在城市有長久預期。我認為這非常重要，最終外來人口在這個城市有根基了，就會愿意出更多的錢去租賃這樣的好房子住。

通過土地改革推進戶籍改革，我認為這是我們早就應該做的事情。

目前中國大約有2.8億農民工，他們中間有些住房的問題已經解決。但在人口流入地主要城市里面可能還有2億左右的住房需要進一步改善。據說最近幾年經濟下滑有1000-1500萬農民工返鄉(xiāng)。如果我們盡早能夠推動這些改革，那么城市的整個發(fā)展模式、消費水平以及農民工未來的期望就會更好。更不要說留守兒童、留守妻子現象帶來的家庭破碎和孩子教育問題就都不會出現。亡羊補牢，猶未為晚，如果你用閑置土地資源，建房子讓他們先租，20年后可以買得起。

吳晨：我需要反過來詢問，這個問題可能比較尖銳。你現在給的方案是在政府財政困難時如何盤活原先規(guī)劃中的浪費土地。這時候這個土地位置非常好，是大城市內的，能夠賣出一定價值。

你剛才提到的是希望一石三鳥，一方面盤活土地，另一方面政府不需要真正投入資金和真金白銀。

第三點是廉租房存在大量需求。從另一個角度來看，根據建安成本和土地征收成本，建設廉租房實際上是非常便宜的，但為何一直沒有實施？

為什么現在只能依靠這種方式才能實現？如果這種方式有效果，政府就需要在某些方面作為，尤其是大量農民工流入的地方，可能需要在其他地方做一些事情。

陶然：目前我們在很多城市推出公租房或者保障性租賃住房，但其中針對農民工的其實非常少，主要是針對人才房或者具有大學學歷以上的人才公寓。我認為有很多城市其實希望農民工在年輕時為城市建設做出貢獻，但老了就不要成為城市的拖累。

但這樣對城市發(fā)展本身是不利的，尤其是中國人口在減少，人口非常寶貴。很多農村留守妻子原本可以在城市里一直工作，回家是為了照顧留守的孩子。我認為這是我們在城市化過程中不應該付出的代價。日本、韓國、中國臺灣等在高速發(fā)展的時期都沒有出現這樣的問題，這是中國戶籍和土地制度帶來的問題，未來一定需要調整。

目前很多地方政府也沒有資金建設更多的保障性住房了，我的意思是地方政府也不需要再花錢建設更多了，只需要放開對城市低效土地再開發(fā)利用的限制，讓民間資金涌流進來，讓一部分愿意投資的人為無法租住小區(qū)房子的外來人口建設市場化定價的租賃住房。政府甚至還可以從這里收稅，讓隨遷子女能夠在城市里入學、升學，最終讓農村外遷人口成為城里人。我認為這一點非常重要，實際上也正是我國既有城市化過程中最大的問題，一直未得到真正解決。很多地方的戶籍改革其實是有問題的。

吳晨：只要有工作，交稅就應該有機會成為城市居民，我認為在這里有更多的支持。

陶然：作為國家公民，即使是流浪漢，城市里也應該給予他們一定的支持。一個社會好不好，關鍵要看這個社會對窮人的態(tài)度怎樣。

新一線城市的城中村和舊城改造的方案

吳晨：根據城中村的方案，你還有針對新一線城市的城中村和舊城改造的方案，我認為可以分享一下您的第一只箭。

陶然：第一支箭指的是我們現在的一線和強二線城市。由于過去的房地產調控和建設，積累了不少未售的商品房。這些未售的房子有的已經蓋好，有的只蓋了一半，還有的拿了地沒有蓋，因此數量非常大。然而，在房價下跌時，無人再敢購買。例如，一對青年人結婚，父母也準備好了給部分錢付首付，但因為不知道是否見底，所以不敢購買，就會形成向下的樓市螺旋，此時可能需要一個力量讓這個向下的螺旋被終止。目前房價已經跌了30%-40%，但仍然相對較高。因此那些剛畢業(yè)的大學生和農民工仍然買不起。那么應該怎么辦？

我們一二線城市的核心位置有很多八九十年代建設的老舊小區(qū)，還有晚一些建的城中村。北京上海核心位置的城中村不多，但也有一些城邊村拆除重建經濟上可行，但北上廣深、杭州、南京、成都等城市的核心區(qū)有大量老舊小區(qū)，廣州深圳很多是在核心位置的城中村加上老舊小區(qū)。城中村改造和老舊小區(qū)的改造，原來的做法是我給你一個原地或者就近蓋一個安置房，基本上是等面積的。

對城中村、廣州基本上認定每戶280平米屬于法內面積，可以等面積賠償安置房，但安置房5年后才能補繳土地出讓金，發(fā)紅本后可以上市買賣。像原來我國經濟適用房的政策那樣。深圳則認定每戶480平米屬于法內面積，直接賠的是一戶480平米的商品房，我直接給你紅本。以深圳為例，比如480平米可以是4套120平米的房子，村民可以在原村里面拿一套安置房，另外三套如果你愿意政府可以發(fā)給你等值的房票。你可以在城市任何地方選擇未售商品房去買，因為被拆遷業(yè)主可能想分散一下自己的房產地段配置。那么房票給了他這個機會，他愿意拿房票就去拿房票。

但如果他表示不想要房票，想要現金，而政府為了消化未售商品房庫存不好給他現金。因此如果給他現金，那么消耗未售商品房庫存的目標就無法達到。那怎么辦呢？也很簡單，我允許你進行房票不受限制的買賣。比如我是一個長沙人，我的女兒目前在深圳工作，我有一些資金，想要購買一套稍微便宜的房子給女兒，某個被拆遷村民有一張房票并且愿意要現金，可以打9折賣給我，那結果就是我9折價格購買了這套房子，而他拿到了現金，皆大歡喜。

他愿意拿現金，可能有各種考慮，例如一家父親想要房子，而子女想要現金拿來創(chuàng)業(yè)。所以允許買賣房票是個好政策。老舊小區(qū)改造也是如此，有部分人愿意用房票。例如原來老小區(qū)位置很好，大部分老小區(qū)的業(yè)主可能想在原地，因為環(huán)境熟悉，社會網絡也在這里，但是有些家庭原本60平米老小區(qū)的房子，現在家里有孩子長大了，準備要結婚，想換一個位置遠一點，但面積更大的比如90平米的房子，那么我就會偏向接受這個房票補償。我的孩子將要娶個媳婦，我原來兩室一廳，現在想換成三室一廳，這樣就可以在一起住。只要有一部分被拆遷業(yè)主愿意拿這個房票，就有助于消耗存量未售商品房。還有很多老小區(qū)的業(yè)主已經在外面買了商品房，他的房子現在出租著，他也不想再要房子了，只要房票允許買賣，你給他房票他是愿意的，我們的政策就是想把這些愿意以房票做拆遷補償業(yè)主的積極性調動起來，這是一種穩(wěn)定樓市的最好方法。

吳晨：我認為你上次也提到了容積率等各個方面的激勵。房票是一個非常重要的方面，它解決了城市中大量沒有交易的房子可以被盤活的問題。

第二個又給被拆遷的人提供選擇，這樣他們成為釘子戶的可能性會更小，他們可能更愿意參與改造。因為整個老舊小區(qū)的發(fā)展不同于以前，所有人都同意才有可能向前推動，我認為這非常有趣。

第三個是建立在政府之上，資源并不像以前那樣充裕，有房票可以最終盤活其他資源。

陶然：通常操作從國開行、農發(fā)行甚至是商業(yè)銀行借款給地方政府或平臺公司，后者利用這個專項借款給參與改造的城市老舊小區(qū)和城中村居民發(fā)放房票，讓他們消耗市場上未售存量商品房。在一二十個一線和強二線城市推動這個政策，只要信號一發(fā)出來，基本上這個城市的房價就見底了。不僅房票本身會消化部分存量商品房，而且那些原本準備買房、但不知道樓市是否觸底而不敢買的人也會開始買房，很多開發(fā)商也會被救活，只要能夠救活他們就會有錢未來依據市場情況繼續(xù)拿地。

實際上，這些城中村、老舊小區(qū)拆除后騰出的部分土地，只要位置好，這些開發(fā)商也會愿意再次購買，這形成了一個良性循環(huán)。關鍵在于這個機制短期內抑制房價進一步下跌和房地產泡沫破裂，而在中長期還能保證房價不會漲，因為拆遷后未來土地會逐步供應出來，增加住房供給，甚至房價還會緩慢下降，樓市實現了軟著陸，救了開發(fā)商，緩解了金融風險，實現了“房住不炒”，被拆遷的老百姓會拍手叫好。因為你給我換了新房子，資產增值了，而有的業(yè)主還可以拿到現金。這種方法通過一個內在“短期穩(wěn)定市場、中長期確保房價不上漲”的邏輯幫助我們實現軟著陸，并且還可以因為建設拉動經濟的增長。

吳晨：我認為后面的一半非常重要，不可能再依靠房價無限制漲，來拉動大家過度消費。房子不斷改善的需求大量存在，這個市場有活力。

陶然：關于農民工和大學生，前面談到將一些低效閑置工業(yè)用地改為租賃住房用地后，原本居住在城中村的一部分人會遷移出來。原來珠三角的城中村拆除重建難度很大，尤其是所謂法外面積如何賠償相持不下，一旦有些租戶可以搬出來到新建的租賃住房，城中村租金就會下降。那時候拆遷，村民的要價會降低，反而有助于遏制釘子戶，最終有助于城中村的改造。

老舊小區(qū)和城中村的改造用房票安置，目的是改善他們的住房條件，讓被拆遷業(yè)主住上好房子。中央提出要建設好房子，前面的措施可以幫低收入農民工群體，城市核心區(qū)域老舊小區(qū)和城中村業(yè)主蓋好房子。最后我們還提到中高收入階層也要有好房子。

中高收入階層也要有好房子

吳晨：中高收入階層的好房子是第三支箭，能和我們分享一下嗎？

陶然：我們社會中有相當數量的中高收入群體，要么在城市里有很多公寓，他不會再投資了。要么已經買了豪宅，豪宅價值幾千萬上億，極富的人才可以購買。但中國的情況是，目前家庭儲蓄大約有150多萬億，雖然我們不完全清楚分布情況，但是我估計大約幾百萬到1000萬戶已經擁有獨立住宅或者平層。

雖然我所說的數字可能不準確，但是仍然有總數不少的家庭仍然有錢，愿意花費兩三百萬或者三四百萬買半畝地在自己城市的國有土地上建造安居型獨立住宅，這是非常有潛力的一個方向。然而我們現在的房地產開發(fā)模式無法滿足他們住好房子的需求。

那么如何滿足他們的需求？首先中國絕對不缺少土地，即使在沿海地區(qū)，例如深圳。已經開發(fā)的1000平方公里用地中也有大量低效用地。深圳還有接近1000平方公里的生態(tài)控制線以內的土地。其中300多平方公里在生態(tài)控制線之內，但在嚴禁開發(fā)的生態(tài)紅線之外，生態(tài)紅線之內不能開發(fā)，但紅線之外，控制線之內還有三四百平方公里土地，相當于大約68萬畝，非常多。上海、廣州更是如此，可以再開發(fā)和適度開發(fā)的土地資源是非常多的。

比如上海，利用這些土地建設了許多郊野公園，適度建設郊野公園是可以的，但也要增加一些住宅供應。

吳晨：上海最明顯的是內環(huán)、中環(huán)和外環(huán)之間有許多農地。

陶然：我剛才提到的生態(tài)控制線之內，紅線之外的土地大都可能不是農地，而是林地或者灌木叢地。這些土地早就被征收了，是國有土地，而使用農地則更麻煩一些，其中有不少已經劃定為基本農田。未來這些基本農田也可以通過全域土地空間整治進行位置調整。需要明確的是，并非只有耕地、林地才能保護生態(tài)。如果你將之用于適度建設住宅用地，只要打理得好，就能保護生態(tài)，同時降低房價。

我剛才提到，東京的綠地從原來占城市面積的20%多下調到只有9%，但生態(tài)環(huán)境很好，但是把房價問題理順了，即使生態(tài)環(huán)境差一點點，房價下降那么多也值得權衡，何況這種調整對生態(tài)環(huán)境基本上沒有影響，甚至有人居住和管理，環(huán)境還可以變得更好，我們問題在于能否占用部分生態(tài)控制線之內，紅線之外的土地適度利用，或者占用城郊的部分耕地來建設低密度住宅，當然是可以的。在我國廣大農村，大概有四到五千萬畝的空心宅基地，低效閑置原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和各種空心小學。本世紀初我國在很多農村地區(qū)每個村都建了村小，后面因為人口外遷，計劃生育政策等影響很多村小就變成養(yǎng)雞場、養(yǎng)豬場，現在荒在那里了，完全可以將其復墾成耕地，在農村復墾4畝耕地，然后城郊占用1畝，這總可以吧？

目前政府不允許城市人到農村購買土地建房，但一些人還在私下買地，往往購買的是空心宅基地、空心小學和原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這些地段非常分散。就算放開此類買賣，去的人也不會多，因為位置偏遠，基礎設施和公共服務都不到位，所以我們需要、也完全可以通過指標空間騰挪，在城市郊區(qū)城鄉(xiāng)結合部利用“城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤”政策，通過指標騰挪將城郊部分農地轉為非農國有土地。此時占用部分城郊耕地也沒有關系，比如每年占用100萬畝城郊耕地，以每半畝平均價格50萬的方式出售給中高收入家庭建設安居型獨立住宅，100萬土地出讓收入里我要給被征地農民每畝地20萬征地補償，解決其社保問題，蓋好房子后還可以給他們創(chuàng)造就業(yè)機會，對被征地農民非常有利。

另外，復墾農村4畝耕地的費用最多為10萬元，實際上往往不需要這么多，一般4-5萬元就夠了。因此成本為20萬元的征地費用加上10萬元的4畝土地復墾費用，結果是農村可以凈增3畝耕地，總共30萬元，就可以獲得一畝城郊的國有建設用地。最少可以賣每畝100萬元，政府會有每畝70萬元的出讓金凈收入，中央甚至可以分一半走也沒問題。

然后就可以允許中高收入群體在半畝地上面建造一個400平米的房子，半畝地400平方米住宅，兩層建筑前面還可以有小院。即使是4000元每平方的建設費用加裝修成本，你相當于花費160萬建設費用，加上50萬土地的費用，總共210萬就建造一棟安居型獨立住宅。如果采取這個措施，很多中產階級會立即購買。

以上措施，一舉解決農村耕地復墾糧食安全問題，解決城郊失地農民社保、就業(yè)問題，更不要說消耗大量家居、建材、家電行業(yè)就業(yè)，還可以養(yǎng)活大批中小建筑商和設計師。我測算每年200萬套，連續(xù)5年，每年可以拉動增長3.7個百分點。剛才算的數字其實還比較保守，因為一棟安居型獨立住宅通常不會只花210萬元，完全可能更多。

吳晨：他有新的設計和想法，你也會給城市增加多樣性，現在大家有時候感覺城市太單一了。

陶然：我前天看到一個微信視頻，有一個建筑人談到中國房子質量為何如此差，尤其是集合式商品房，因為房子是別人為你建造的。如果你自己建造，中國就能建造出全世界最好的房子。

我國是一個社會主義國家，國家里大部分中低收入群體，但也有少部分中高收入人群，我們也需要給政策改善他們的住房條件，將其稱為安居性獨立住宅。我們不建造豪華和莊園別墅，我認為這完全可以限制住。

我覺得現在政府很擔心的一個問題，是允許地方直接把土地對個人家庭進行拍賣，后面這些人自己蓋的時候可能會失控。如果你真正蓋的時候我再去管理，恐怕就會很麻煩了。

這里面占用耕地問題本身并非一個大問題，前面說到可能占用生態(tài)控制線之內、紅線之外的林地或山前緩坡灌木叢地，只要開發(fā)密度較低，不會破壞、還會改善生態(tài)。

因此，建設安居型獨立住宅時占用耕地并不是問題，當前還可以在農村按照4:1的比例復墾建設用地。這里主要的問題，是政府可能擔心拍賣給個人建房時失控。

為了解決這個問題，我這里提出一種繼續(xù)由開發(fā)商拿地并進行有效控制的開發(fā)模式，這個模式下開發(fā)商不允許自己借錢拍地，開發(fā)商變成了一個定制化獨立住宅建設的服務商。

例如，假定某個市里的自然資源局直接劃出一塊30畝的國有土地，允許你們蓋60棟安居型獨立住宅。開發(fā)商就可以現在去找30個家庭，他們完全可以自由組合。比如，我和你吳晨關系很好，我們可能組合挑這兩塊地，挨著做鄰居。我們會向開發(fā)商報告，先挑好這個地塊，然后告訴他底價和頂價是多少，要他們拍下來。

開發(fā)商可能籌集到最低3000萬元，最高5000萬元的資金。A開發(fā)商帶著這個方案參與拍賣。拍賣完成之前，開發(fā)商不需要付費，我們這些業(yè)主會在這里先給他們交一個定金。A開發(fā)商拍賣成功之后，我們再全面繳納地價，然后進行建設。開發(fā)商這時則需要負責建設符合政府規(guī)范的房屋。此時，開發(fā)商拿地已經不再具備金融屬性，而是成為服務商。而我們這些業(yè)主是自由組合的團體。

此時，政府也不會直接對接個別業(yè)主，而是讓開發(fā)商和他們溝通，這樣政府管理的成本會較低。

拿到地后各家蓋房屋，就可以是定制化的，開發(fā)商提供各種設計和建設服務。可能其中的建筑商、設計師都是我們與開發(fā)商共同挑選，甚至業(yè)主可以親自上場參與設計和建設，因為是我自己出資。但這個過程中開發(fā)商需要把關不能突破，政府規(guī)定如果我們能夠實現這一點，那么目前的高杠桿的房地產開發(fā)模式將出現重大變化，不會再出現恒大、碧桂園、萬科等企業(yè)資金鏈的問題。因為我們這些業(yè)主原本是有資金才去蓋房子，購買土地使用權的錢和建房的錢都是備好的。

即使我現在資金還不夠，只要我有足夠好的收入，我就可以貸款，房地產開發(fā)的資金就不會出現問題，在這種模式下，現有開發(fā)模式容易引發(fā)的金融風險就不會出現。我認為這個新房地產開發(fā)模式就可以讓政府放心，同時又能使得收入較高的人把錢花出來，而不是轉移資產，移民國外。讓中高收入群體蓋好房子，其實是通過市場機制把他們的錢散到社會上，那些搞建筑、設計、鋼材水泥、家政、物業(yè)的人就都有收入了。這樣的模式還有助于推進農村土地整治。

吳晨：對，這樣可以盤活農村低效用地。

需要一定的政策突破和學術界的扎實研究

陶然：但是，我們確實還需要進行更扎實的研究工作，包括與政府部門合作研究。客觀來講，我剛才提到的三招都需要政府進行觀念思路上的調整，需要政策制定上的一定突破，學術界也要跟上，進行更扎實的研究。

有人曾跟我講，中國現在城市的房子太多了，已經很多房子賣不出去了。如果按照你的說法，再增加一些住房，是否會導致現有存量住房價值下跌，或者更賣不出去？

我剛才跟大家講了嘛，通過房票安置推動城市更新就是為了消耗現在庫存。

至于農民工和高收入群體，前者原來也買不起商品房，后者本來也不準備再購買更多商品房，所以影響不會太大。那是否存在其他負面影響？當然會有，安居型住宅出現后，高檔商品房和現有豪宅的價格可能會有所下降，但我們原來不就是希望房價不要泡沫化，希望不要炒作房價嗎？上述措施就是實現房住不炒的最好政策組合。

吳晨：我認為你的建議非常重要，有三個思路。第一個思路是我們目前其實對住房有很多需求，尚未被滿足。農民工和大學生一定有需求，這個市場尚未被滿足，如何創(chuàng)造能滿足他們需求的條件非常重要。

陶然：確實如此。

吳晨：中高收入人群有改善性需求，他們不希望居住公寓房，而是有住獨立房或者聯(lián)排房的需求。但由于市場價格過高，這兩類群體都無法達成目標。我認為這兩類需求都非常龐大，如何滿足這些龐大的需求是你在考慮的第一件事。

第二件事是既有城市開發(fā)模式發(fā)生巨大變化，土地不再是政府主要的錢袋子，政府需要思考，如何將低效閑置的土地騰挪出來加以有效利用，使其在勒緊褲帶的情況下還能不斷提供公共服務。所以，在您給出的建議中，雖然本質上不需要政府直接付費，但是通過這樣的騰挪和轉換會帶來更多置換的機會。

第三點也非常重要，地方政府需要吸引社會資金進入。社會資金不是傳統(tǒng)的開發(fā)商模式，而是更多的資金愿意加入，這些資金不需要很多，更多的是為了解決前面的問題。

陶然：對，自建安居型獨立住宅以及建設更多市場化定價租賃住房。

吳晨：這三類需求都是存在的，誰也不希望中國城市千篇一律，只有單一的高層住宅。我們都希望城市多樣化而且更有趣。

第二，你也希望大學生和到城市務工的農村人口在城市中有歸屬感，這個前提是他們能夠享有體面且可支付的住房，這是最基本的要求。

第三，你希望盡量縮減房地產的金融屬性，避免由于房地產的波動導致為房地產服務的大量人員流失。

我覺得人民對住房條件其實有不斷改善的需求，而且你希望未來不是簡單的每個人都有房子住，而是不斷有更新改善的需求。更新改善會讓房地產整個產業(yè)鏈，無論是水泥鋼筋還是家居家電，持續(xù)不斷地產生需求。我認為這幾點相互關聯(lián)，恰恰描述了我們現在城鎮(zhèn)化到了一個大轉折的點。這是我的理解。

陶然：說得非常對，我國既有的土地制度和財政運行模式帶來了一系列扭曲。我們現在就是需要找到這些扭曲的根源并將其調整過來，這樣就能通過低效土地再開發(fā)提高土地利用效率，創(chuàng)造土地增值和經濟增長的新空間。

我還需要補充一點，您剛才提到土地財政。我之前也提到土地財政本身未必是壞東西，但是一旦發(fā)展成當前我國如此龐大的土地金融模式，地方政府、房地產商和老百姓都大量借債，那風險就很大了。另外，傳統(tǒng)土地財政和土地金融模式下，地方政府利用這部分資金主要推動城市外延擴張，最終還導致尋租和巨額地方債務問題，將使得許多城市在未來很長一段時間內陷入困境。

此外，我剛才提到的政策組合，主要適用于人口、產業(yè)集聚的城市，很多城市以后真的要收縮，我們仍然需要在人口產業(yè)流入地主要城市推動發(fā)展，并且仍然需要利用土地財政工具，從土地里面生錢。你剛才的講述恰好提醒我，比如說我們剛才說推動安居型獨立住宅建設，肯定可以為地方財政創(chuàng)造較高出讓金收入。

第二，我設想的是我們在上述改革過程中正好可以引入物業(yè)稅，原來我們住宅小區(qū)開發(fā)都是開發(fā)商蓋的，開發(fā)商蓋完之后往往自己安排一個物業(yè)，收取物業(yè)費。

這些物業(yè)公司做了什么事呢？就是集中垃圾清運、小區(qū)安保和綠化工作。新體制下，政府部門完全可以說，你們現在不再需要支付物業(yè)費了，你們給政府支付物業(yè)稅就行，我可以用更加優(yōu)惠的價格給你提供同樣或更好的服務，因為政府提供這些服務具有規(guī)模經濟。政府完全可以把保安、垃圾清運、小區(qū)綠化和維護工作面向社會直接招標。我可以招募民營企業(yè)和社會人員從事這些工作，而且讓服務比原來便宜一些，同時保證服務質量，你就給政府交物業(yè)稅。原來物業(yè)公司的人也可以到我這里重新應聘。

很多小區(qū)，很多業(yè)主委員會沒有起實際作用，物業(yè)公司一旦拿到小區(qū)物業(yè)經營權，你想趕也趕不走。因此，物業(yè)稅不是不可以收，但得把物業(yè)費取消掉，由政府來通過競爭性招標的方法提供服務，政府提供這些服務實現了競爭性外包。

第二個是我剛才提到的利用低效用地建設市場化定價的租賃住房，政府完全可以從其中抽10%的稅額稱為租金所得稅，也可以叫它物業(yè)稅，這在香港稱為差餉稅，專門為警察支付工資。我剛才提到10%的稅額完全可以用于公立學校老師工資和辦公費用，為農民工子女提供教育服務，這些都是新的物業(yè)稅形式。

再比如城中村和老舊小區(qū)改造。原來很多老舊小區(qū)是不需要繳納物業(yè)費，也收不上來的。在拆除重建式改造之后，也可以采用收取適度物業(yè)稅的思路進行管理和服務。

吳晨：你在思考的是征收房產稅的理由是什么？

理由是公共服務由政府來組織，形成競爭性招標由市場化機構提供具有規(guī)模經濟。新模式下現有的小區(qū)物業(yè)管理及收費模式可以被打破，甚至小區(qū)的墻都可以慢慢拆掉。因為現在大部分小區(qū)都有墻，有墻才會有物業(yè)公司、保潔和保安。但是中國的小區(qū)與其他國家所謂的“gated community”（封閉式社區(qū)）是不一樣的，后者是因為周邊治安環(huán)境較差才形成，而中國大部分城市的治安都很好。中國是將公共服務轉變?yōu)殚_發(fā)商提供的私人服務。

未來的轉變應該是房地產稅逐漸開征，墻應該拆除，沒有必要建設門禁式小區(qū)，公共服務將從保安、保潔逐漸延伸到其他公共服務，用房地產稅來支撐。如此，地方政府的財政在運營層面將更加健康。

陶然：我們現在要繳納高額物業(yè)費是因為政府沒有提供本來應該由他提供

的服務，所以房地產商開發(fā)后就直接安排自己的物業(yè)公司占住了物業(yè)服務提供者的位置。雖然他們也很辛苦，但是在這里面，無論如何都存在許多問題，有一些超額利潤，也不能形成公共服務的規(guī)模經濟，而由政府通過物業(yè)稅并向社會競爭性招標來提供這些服務，單位成本會更低。我之前是反對收取物業(yè)稅的，因為物業(yè)費已經在收，但仔細想想，完全可以不反對，改由政府提供這些服務，取消物業(yè)費，繳納物業(yè)稅。政府可以向社會招標提供這些服務，這些服務不僅覆蓋一個小區(qū)，這樣就具有規(guī)模經濟。這時老百姓對政府的要求就是必須提供好這些服務，我交了這筆錢你要對我負責任，這完全可以做得到。

吳晨：至少對他們有一個監(jiān)督理由。

陶然：如果你政府提供的服務不好，我就不再交稅或對你提出意見，這就出現一個讓地方政府更負責任的內在機制。這一點非常重要，因此中國城市需要改善基層治理。從這個意義上講，我原本反對物業(yè)稅，認為政府不提供，因此我們才交了物業(yè)費。現在更想清楚一點，干脆替代物業(yè)費，因為后者在收取的過程中也有很多問題。現在，讓政府來收錢，將物業(yè)費取消掉，并且提供服務，這樣就能夠解決問題。

吳晨：因此，我們需要推動政府向服務型轉變，改變原先的發(fā)展模式，即政府是經濟發(fā)展的推動者。

現在更重要的是，當老百姓的需求變得更加多元，需求是真實存在的。

政府提供公共服務，廉租房針對大學生和務工人員的房子是政府服務的一部分。我們可以采用更多種方式解決問題，政府不一定親自下場。

隨著普通老百姓房子的不斷改善、更新需求的增加，整個城市變得更有趣，這是一個非常重要的話題。今天我與陶教授在討論時，原本計劃通過中央城市工作會議契機再談論中國土地財政問題和未來房地產發(fā)展，但發(fā)現這些話題互相關聯(lián)。

這個話題涉及到未來城鎮(zhèn)化方式、不同地區(qū)發(fā)展模式以及戶口制度改革。許多經濟學家曾預估，如果戶口徹底改革，讓所有人都能在工作的城市擁有居住權，那么將為中國經濟發(fā)展帶來明顯增長。然而，這個背后需要公共服務水平提升，化解房地產、土地財政畸形發(fā)展帶來的包袱。

我認為債權帶來的財務剛性約束有助于推動政府從拉動經濟向服務型轉變。服務型政府對于老百姓和政府而言未來將是雙贏的事情，這是一個非常重要的話題。

雖然我們今天花費了很長時間，但也只是破了題。我們非常期待陶然教授在這個領域不斷深耕，更重要的是中國很多時候需要試點，試點完成后，優(yōu)秀的改革措施才能被不斷推廣。我們期待未來能夠在沿海的某些地方，看到真正的城中村改造房票安置的試點，城市低效閑置工業(yè)用地集約化利用試點，以及城郊建設安居式獨棟住宅的試點。

我認為這三個方面都非常值得期待。

陶然：感謝吳晨兄，我想再補充一點。關于你剛才提到的戶籍改革，我們已經討論了很多年，但是你需要一個可以落地的改革方案。我主要講的就是將低效土地通過市場化機制利用起來，政府、業(yè)主和外來農民工各得其所。形成一個激勵相容的機制。從某種意義上講，我認為中國經濟現在如此依賴外需，一旦產能過剩，貿易戰(zhàn)爆發(fā)，就會非常被動。如果我們能夠做好國內的事情，我剛才講了，僅安居型獨立住宅這一塊，每年就可以拉動經濟增長三個多點，并且可以連續(xù)推動5-10年。此外，在人口主要流入地城市利用低效用地建市場化定價的租賃住房，我估計最少也有一個點左右的增長拉動。再加上一線二線城市的城中村和老舊小區(qū)改造，這個領域未來可以持續(xù)推動。以上三項改革，每年可以拉動經濟增長4-5個點。

如果我們可以做到以上三項改革，就是土地和住房體制改革，另外在推動國企改革。這些改革的推進過程中，中國就不會被國際環(huán)境約束，就可以讓老百姓生活得更好，同時收入分配也會改善。

其實我一點不擔心中國高新技術產業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ袊诩夹g上有一些瓶頸需要突破，但那都不是中國現代化的最主要挑戰(zhàn)，我真正擔心的是民生問題。比如你看AI，這些高技術的發(fā)展處理不好，反而可能會讓民生變得更加艱難，因為它擠掉了很多就業(yè)機會。我認為，最終中國要真正在世界上立足，不那么依賴外需，能成為國際上大家都向往的國家，是需要推動國內經濟體制改革。只要把國內的民生維護，理順地方財政，建立政府問責體制，才是中國持續(xù)發(fā)展和繁榮正路。如果能這樣，我們哪里還用害怕美國制裁我們，我們自己就可以消化現有產能的更大部分。

吳晨：我們需要強調一點，我們并非簡單地刺激消費，而需要真正去挖掘老百姓愿意花錢的需求。無論是租房還是買房，房子都是最重要的一筆投資或者開銷。在這種情況下，老百姓有很多需求，關鍵在于如何在供給端更好地解決這些需求。如果做得好，它就能挖掘出巨大的機會。

陶然：非常感謝吳晨兄給我這個機會和這么多鼓勵。在中國推動體制改革很困難，我做過很多年的嘗試，一直不成功。現在我還在繼續(xù)努力，因為要推動改革，不僅需要在中央找到相應的政策支持，在地方也要找到敢于做試點的地方干部來支持。

而學者的任務是搞清楚道理，進行耐心和扎實的研究，以及對政策效應進行詳細可靠的測算。

目前，地方官員的情況是對任何政策的風險都有厭惡，因此考慮到任何可能的風險并給出對策，就對學術和政策研究提出了很大的挑戰(zhàn)。我希望有更多的學者一起做這類研究，幫助政府解決問題，而不是在外面喊口號。需要從實際出發(fā)解決問題。我希望我們以后可以多制作這一類的節(jié)目并且加強討論，也希望更多的朋友們可以參與其中。

吳晨：我們希望陶然教授能為中國未來創(chuàng)造任何新的突破和新的節(jié)點，并且與我們分享你的最新案例。過去一年多的新思考已經給我們許多啟發(fā)，從《人地之間》到現在，每年都有新的成果。

陶然：我是希望自己不斷思考能夠進步，以今日之我否定昨日之我，其實是學者或任何人可以找到的最好的狀態(tài)，這是應該做的事情。

吳晨：感謝陶然教授，我們期待下次能夠更深入地交流。

陶然：感謝吳晨，能夠進行如此愉快的討論，我也非常高興。

—End—