信訪回復是否可訴？看最高法三類司法解釋是怎么規(guī)定的

如果同一信訪事項完成“處理-復查-復核”三級程序后，此時申請人仍然對復核意見表示不滿意，能否就信訪回復或者信訪回復背后的具體行政行為提起行政訴訟程序？自2005年起，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布多項司法解釋，逐步明確信訪辦理行為的可訴性邊界，體現(xiàn)出司法對信訪與訴訟程序銜接機制的持續(xù)調(diào)整與理性限縮。

一、2005年《復函》：法院不得受理信訪任何回復行為

2005年《最高人民法院關于不服信訪工作機構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》中指出：“一、信訪工作機構(gòu)是各級政府或政府工作部門授權(quán)負責信訪工作的專門機構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)影響。信訪人對信訪機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對信訪事項有權(quán)處理的行政機關依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”

信訪處理、復查、復核意見實質(zhì)是對原具體行政行為的書面記載，或者可以說是“兩次處理”行為。比如針對原拆遷補償行為的信訪回復，拆遷安置這一具體行政行為已在作出處理意見書前客觀存在，申請人可針對具體行政行為提起訴訟，但不得以對拆遷信訪回復不服作出起訴事由。上述復函在當年奠定了“信訪行為不具可訴性”的司法基調(diào)。

二、2017年《若干意見》：有限例外情形的初步確立

2017年《最高人民法院關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》第14條中規(guī)定：“要正確區(qū)分當事人請求保護合法權(quán)益和進行信訪之間的區(qū)別，防止將當事人請求行政機關履行法定職責當作信訪行為對待。當事人因不服信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責提起訴訟的，人民法院依法不予立案。但信訪答復行為重新設定了當事人的權(quán)利義務或者對當事人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的，人民法院應當予以立案。”

這一規(guī)定打破了信訪絕對不可訴的格局，比如申請人提出信訪事項后，有權(quán)處理的行政機關回復的內(nèi)容與先前作出的具體行政行為不一致，很可能會重新設定當事人的權(quán)利義務，例如原先認定申請人即便戶籍不在當?shù)匾部梢韵硎馨仓么觯笤谛旁L回復意見中又改口稱無法享受安置待遇。這一規(guī)定也體現(xiàn)出司法實踐開始回應某些信訪行為實際具有的行政處理性質(zhì)。

三、2018年《行訴解釋》：進一步明確排除程序性行為

2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第9項延續(xù)并強化了對程序性信訪行為的排除態(tài)度，明確規(guī)定行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復查、復核等行為均不屬于行政訴訟受案范圍。該條款從立法技術上進一步收縮了可訴信訪行為的范圍，增強了審判實踐中的可操作性。

四、信訪事項例外可訴的認定門檻

盡管絕大多數(shù)信訪回復仍被排除在訴訟門外，但最高人民法院通過個案裁判及司法解釋不斷擴充例外情形，推動形成“原則不可訴，例外可訴”的審查標準。具體而言，目前可訴的信訪處理行為主要包括三類：

實際影響申請人權(quán)利義務的信訪行為。如信訪復核意見或處理結(jié)果事實上重新安排了當事人的權(quán)利義務關系，即構(gòu)成“實際影響”，此類行為應納入行政訴訟范圍。典型如最高人民法院（2015）行提字第33號行政裁定書所涉“馬恩本案”，黑河市政府在信訪復核中變更補償支付對象，被認定實質(zhì)影響信訪人權(quán)益，屬于可訴行政行為。

實屬提出履行法定職責的行為。當信訪事項實質(zhì)是請求行政機關履行法定職責，而該機關卻將其作為一般信訪事項處理并作出不予實質(zhì)回應的，法院可透過形式考察實質(zhì)，認定其屬于不履行法定職責，從而納入行政訴訟范圍。最高人民法院（2020）最高法行再22號案件即屬此類情形。

息訴罷訪協(xié)議。除了傳統(tǒng)意義上的“處理行為”，息訴罷訪協(xié)議作為信訪救濟的一種形式，其法律性質(zhì)亦引發(fā)爭議。在“韓某文訴肇源縣人民政府案”（最高人民法院［2016］行申45號）中，法院明確認定該類協(xié)議屬于行政協(xié)議，因其確立了新的權(quán)利義務關系，具備行政性與合意性雙重特征，應當納入行政訴訟受案范圍。

從2005年至2018年，最高人民法院通過多部司法解釋及典型案例不斷調(diào)整信訪與行政訴訟的程序銜接機制，體現(xiàn)出司法政策從“一律排除”向“有限救濟”的轉(zhuǎn)型。在未來，仍有必要進一步厘清信訪與其他法定行政程序之間的界限，推動行政爭議解決機制更加契合法治原則與效能導向，真正實現(xiàn)“案結(jié)事了、息訴罷訪”的制度初衷。