美國總統權力過大是人類的隱憂

文︱關品方

美國總統權力過大。作為行政部門的負責人，擁有廣泛的行政權力，包括國內和國際事務，可以發布行政命令凌駕于國會之上。特朗普執政期間大量動用 “國家緊急狀態”，已宣布了 76 次，壓縮了國會的監督空間；繞過常規立法程序發布行政令更是無日無之。他又是武裝部隊總司令，有權指揮美國軍隊和國民警衛隊。

雖然憲法規定國會擁有宣戰權，但總統可以通過 “法定授權” 或 “國家緊急狀態” 等理由派遣軍隊到海外行動。杜魯門在朝鮮戰爭中未經國會同意即派遣軍隊，后續多位總統也曾繞過國會進行軍事部署。最近特朗普出動軍隊打伊朗、打委內瑞拉，都無需國會先行授權。他負責美國的外交事務，有權任命外交大使和領事、與其他國家進行談判及簽訂條約。盡管條約需參議院三分之二同意后才生效，但總統在外交決策上有很大的主導權，可以先斬后奏。特朗普在外交方面，已到了為所欲為的地步。總統更擁有立法否決權，對國會通過的法案可以批準、擱置或否決。總統可以通過國情咨文等方式影響立法方向。如果執政黨在國會擁有多數議席，立法和行政更是一把抓。在司法方面，總統有權提名任命美國聯邦最高法院大法官（需參議院批準），一經任命就是終身制。這一權力使總統能夠影響司法機構的組成，進而對法律的解釋和執行產生影響。

美國總統權力大，而且即時行使。美國實行三權分立制度，理論上國會和最高法院對總統權力有一定的制衡作用。國會的權力包括批準總統任命（一般情況下，只是橡皮圖章走過場）和宣布戰爭（但總統可以調動軍隊，無需國會批準）。

最高法院可以推翻總統的行政命令，是唯一有效的制衡措施；但過程復習，費時失事，效率很低。這一機制的時效性、時間成本和程序復雜性存在不少漏洞。

國會議員挑戰總統的行政命令，需經歷多個司法層級。首先是聯邦地區法院初審，然后交聯邦上訴法院復審，最后由最高法院終審。完整流程起碼歷時數月，甚至長達數年。例如，國會議員挑戰特朗普的對等關稅政策“違憲”。對等關稅政策推出，早已弄到全球天翻地覆；但法院裁決起碼要到明年下半年才會有終審結果。理論上最高法院可通過"影子日程"（Shadow Docket）快速裁定臨時措施，但后續仍需走完整個訴訟程序，才能夠徹底解決是否合憲的問題。

總統可以濫用行政命令權，議員亦可以濫用司法復核權。雙方互相濫用，攪成一鍋粥；目前的機制并沒有制衡方法。政黨就撥款問題激烈對抗，導致聯邦政府停擺更不時發生。

權力制衡設計看似完美，其實是受到資本運作的操控。幕后密室操作的金權交易，在符合法律的安排下被掩飾起來，不為人知。

總統可通過提名法官影響最高法院。憲法規定國會可通過修憲推翻高院的裁決，但需要三分之二多數票通過，極難體現。法院要證明行政命令"違憲"或"超出法定權限"極不容易。本年6月，最高法院裁定下級法院不得發布全國性禁令。這裁決導致需要有“多案并行”的訴訟才能夠阻斷總統的行政命令，進一步加強了總統的行政權力。美國以“民主”制度而選出“獨裁”總統，是全人類的隱患，影響全球的良政善治。

美國三權分立的本意，建筑在充分辯論和審查的基礎上，要確保程序公義。初審、復審、重審、終審往往拖延時日，最終決定作出時，已成明白黃花。法院的所謂謹慎性，常被行政主導鉆空子。

總統可以利用時間差，以行政命令凍結項目資金拖到財政年度結束，以實現其行政目標。最新的例子是特朗普否決對芝加哥基礎建設的撥款。即使決定引起是否合憲的爭議，走完整個司法流程之后，最終判決如何，早已事過境遷。

美國總統在卸任前可以行使赦免權（Presidential Pardon），有權對違反聯邦法律的人（彈劾案除外）實施完全赦免、減刑、緩刑或有條件赦免（僅適用于聯邦犯罪案件）。總統行使赦免權時，無需等待司法程序完成。近年的案例有總統拜登今年初下臺之前在他兒子亨特拜登被正式定罪前即簽署赦免令；特朗普在2021年初卸任前赦免政治盟友（反華頭目）班農。這些卸任前的操作被稱為“午夜赦免”，總統在任期的最后階段（尤其是卸任的前一天）大規模集中宣布。克林頓卸任前赦免140人，包括其同父異母兄弟。特朗普卸任前赦免26人，包括親家庫什納。總統可安撫盟友、兌現承諾、保護親屬。特朗普更曾探討“總統自我赦免”的合法性。

自我赦免，美國憲法未明確禁止，但違反法律界“禁止自判原則”。赦免親屬或親密盟友明顯地是“濫用權力”，但美國憲法規定如此，可見賦予美國總統的權力實屬過大，真是一手可遮天。

制度設計的初衷，是假定當選的美國總統道德高尚、正直不阿。可惜美國金融帝國軍事資本主義發展到今天，由于軍事霸權和美元霸權不斷“進化”，法律已淪為資本的奴隸，為少數利益壟斷集團服務。美國的政治體系已脫離群眾，選票選舉更成為金權政治的溫床。競選支出無上限，金錢至上的選舉工程，讓資本吞噬一切。由于資訊發達，過去八九年來美國資本主義本質的丑態已充分暴露在世人面前。

筆者認為，拜登和特朗普本質上是戰爭販子，唯恐天下不亂，雙重標準，心口不一。他們利用憲法賦予總統的權力，找出漏洞，上下其手；合法就得，不講道德。

美國總統權力過大，并不單純是美國本身的問題，因為會危害到整個世界的安全和發展，對人類的文明、發展、和平與進步構成極大威脅。中國最近提出全球治理倡議。筆者個人認為，全球應對美國總統權力太大引以為憂。現時國際形勢兵兇戰危，發展下去，容易失控，不排除爆發第三次世界大戰。有國際政治的學者專家甚至認為，第三次世界大戰的序幕其實已經開始。

美國制度理論上可以通過立法和司法對行政予以糾偏。但實際上行政命令淪為“特權工具”，特朗普不停頒布，國會及最高法院要推翻行政命令，往往耗時冗長，遠水不救近火。這是美國憲法設計的缺失。行政不可單純追求效率，應該讓效率服從于權力約束。

二戰后以聯合國為中心的國際秩序，如今被逐步破壞和蠶食，主要原因是美國總統權力過大。安全理事會的動議，往往被手持一票否決權的美國否決而無法通過執行。美國總統可以通過簽署行政命令退出聯合國下屬機構或相關協議。雖然到目前為止還沒有直接退出聯合國的意圖，筆者擔心特朗普或會嘗試這樣做。他在本年2月4日簽署行政命令，宣布美國退出聯合國人權理事會（UNHRC）并終止對聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）的資助，同時還要求審查美國在聯合國教科文組織（UNESCO）的參與情況。這些舉動延續了特朗普在第一任期內任意“退群”的模式。此前美國已曾多次退出聯合國下屬機構或國際協議。2018年退出人權理事會、2020年退出世界衛生組織（WHO）和《巴黎氣候協定》，反映特朗普欠缺大國擔當，率性而為，橫行霸道，長臂管轄，美國優先，我行我素，“誰大誰惡誰正確”。

美國會不會退出聯合國？從法律層面看，聯合國是一個由主權國家組成的政府間國際組織，其成員國資格由《聯合國憲章》規定。美國若要退出聯合國，理論上需要通過國會的立法程序，（廢止1945年通過的《聯合國參與法案》），不可以僅靠總統下達行政命令。美國國會曾在上世紀90年代討論過退出聯合國的提案，但未通過。實際操作上，特朗普可通過行政命令逐步削減美國對聯合國的參與（例如停止繳納會費、退出下屬機構），但若要完全退出，需要經過復雜的法律程序。

美國近期的國際行為，引發全球對聯合國總部應否繼續設在美國（紐約）的討論。俄羅斯就曾提議過搬遷，但實際操作難度極大，需要聯合國大會三分之二成員國的同意。美國是聯合國最大的會費分攤國（占常規預算22%）；如美國退出，其積累的欠費一旦撇賬，會嚴重影響聯合國的財政運作。截至今年9月底，美國拖欠聯合國的經費總額已超過30億美元，包括常規預算分攤（本年度應繳8.3億美元尚未支付），往年常規累積欠款以及維和經費欠款，占聯合國總欠費的80%；以“泱泱大國”而巨額賴賬，令人難以置信。

特朗普以“美國優先”為由削減對外資金，將欠費作為施壓聯合國的籌碼，不聽話就不付錢。因為資金短缺，聯合國計劃明年裁員20%、縮減維和規模15%、并暫停多項人道援助項目。美國的欠款和退群行為，已引發聯合國嚴重的財政和運營危機、國際政治與經濟危機。

全球治理倡議可謂任重道遠。筆者個人認為，應該在聯合國的框架之下發展多邊主義，以中心化管理方式從事去中心化活動拓展；聯合國下屬機構應該更廣泛地在不同國家成立分部。例如在環境、外交、仲裁、科教文組織、維和、人道救援等方面考慮在歐洲，南美，亞洲、非州四大板塊成立分支機構，精簡聯合國總部，各地域分支機構互相支持，交流互動。現在好像已看到這個趨勢。