地方政府需推動“指標型營商環境”向“實質性營商環境”轉變

地方政府需推動“指標型營商環境”向“實質性營商環境”轉變

□ 楊成長 申萬宏源證券研究所首席經濟學家

關鍵詞：營商環境

打造市場化、法治化、國際化一流營商環境是地方政府發展區域經濟的重要工作抓手。黨的十八大以來，各級地方政府高度重視營商環境建設，積極推出“多證合一”“證照分離”“一網通辦”“最多跑一次”“不見面審批”等改革舉措，我國營商環境全球排名從2013年的第96位提升到2020年的第31位，成為全球營商環境改善最顯著的經濟體之一。近年來各地持續加大營商環境改革力度，很多地方把優化營商環境當成地方政府的核心工作，中西部地區在優化營商環境指標評價上持續發力，上海于2024年發布優化營商環境行動方案7.0版本，全國營商環境改革多點開花，取得突出成效。但整體來看，當前地方在優化營商環境上仍面臨營商環境改善與招商引資規模及企業主體獲得感不匹配、不協調等問題，重指標評價、輕實質內容，重項目招引、輕配套服務等現象仍較為常見。如何從提升企業主體獲得感出發，實質性改善營商環境是擺在地方政府面前的難題。黨的二十屆三中全會堅持系統觀念，聚焦營商環境建設的多元領域，推動營商環境優化與建立高水平社會主義市場經濟制度相結合，為新時期地方政府全面優化營商環境拓寬新思路。各級地方政府要抓緊貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，在遵循共性規律的基礎上積極打造區域特色營商環境，從全面降低企業制度成本、要素成本和運營管理成本出發，切實提升企業市場競爭力。

一、當前地方營商環境改革存在“五重五輕”問題

近年來各地政府將營商環境改革作為重要內容，在提升政府服務效率，改善企業經營環境上取得一系列成績，但在各地調研中，我們發現當前部分地方政府在營商環境改革中仍存在突出的“五重五輕”問題：

一是重指標評價，輕實質內容。當前部分地方政府對營商環境改革的理解存在偏差，營商環境改革以提升營商環境指標排名為導向，往往更側重在指標評比上做文章，追求形式上的達標，對指標背后的實質性環境改善重視不夠。例如，為了提高政務服務效率，很多地方推出“最多跑一次”服務，將線下流程遷移至線上。但企業在實際辦理業務過程中卻發現很多流程仍不能完全在線上解決，線上的一次服務是需要以其他流程的線下服務對接為基礎，為了線上而線上的現象仍時有發生。因此很多地方出現了營商環境評價得分較高，但企業主體實際獲得感并不強的矛盾。

二是重項目招引，輕要素供給。目前各地政府都十分重視招商引資，在營商環境建設中也高度重視項目招引，但對項目落地后配套要素服務供給卻明顯不足。比如，在要素獲取上，各地在推進區域要素市場一體化發展上還存在諸多障礙，中小企業在要素獲取上的公平性仍明顯不足。2023年我國企業貸款加權平均利率為3.88%，而普惠小微貸款加權平均利率為4.78%，中小企業在關鍵要素的獲取上仍面臨成本較高、渠道有限等難題，“招得來、留不住”成為近年來地方政府面臨的發展難題之一。

三是重“硬件”設施，輕“軟件”服務。近年來地方政府在政務數字化、城市形象建設及硬件基礎設施上加快投入，很多區縣發展都呈現出統一的興建新城、老城空巢現象。為招引產業落地，地方產業園區均提供“三通一平”或“七通一平”服務，甚至部分地區為企業發展建設標準化廠房，但整體來看項目招引效果并不理想，產業園區入園率也相對較低，其主要原因在于缺乏配套的“軟件”服務，對于企業發展所需的財務咨詢、人力資源、商標專利、檢驗檢測質量、法律咨詢等中介服務供給明顯不足，這在中西部城市表現的尤為突出。以會計財務服務為例，截至2023年底，西部地區會計師事務所數量占全國的比重僅為21%，企業獲取相應中介服務的便捷性明顯不足。

四是重辦事效率，輕制度健全。在營商環境建設中，部分地區更傾向于將涉及流程、速度和辦事方式等能立竿見影產生效果的工作放在第一位，將縮短辦事流程和合并辦事窗口作為營商環境改革的重點，而對制度體系、法制環境、信用環境等領域改革的推進力度往往相對滯后，部分新興領域、新興業態制度還處于空白或不完善狀態，甚至部分地方存在嚴重的拖欠民營企業賬款問題。

五是重統一營商環境打造，輕區域特色環境打造。當前各地都參照世界銀行或國家相關指標體系搭建區域營商環境評價體系，更多聚焦營商環境的普遍性問題，對如何建設當地特色營商環境的重視度不夠。各地營商環境的打造與區域特色產業、區域要素市場的結合度和關聯度還不夠密切，營商環境建設與招商引資效果及企業真實感受之間的差距仍較為突出。

二、推動“指標型營商環境”向“實質性營商環境”轉變

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》從構建高水平社會主義市場經濟體制出發，圍繞構建全國統一大市場、完善市場經濟基礎制度、構建親清政商關系，為地方推進實質性營商環境改革指明方向。

從企業需求出發，聚焦打造更富活力的市場環境和更具保障的社會環境。《決定》明確提出要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，推動地方政府將激發企業的活力和創新力作為營商環境改革的重點，切實解決企業發展中面臨的難點、堵點問題。基于企業需求導向，《決定》強調要素獲取與專業服務對企業高質量發展的重要性，提出要“支持和引導各類企業提高資源要素利用效率和經營管理水平、履行社會責任”。面對新業態新領域發展對營商環境建設帶來的新挑戰，《決定》圍繞市場準入、企業破產、產權保護等重要領域全面完善市場經濟基礎制度，引導地方政府依托制度集成打造營商環境高地。為進一步提振民營經濟信心，《決定》重視營造尊商重商的社會氛圍，提出“全面構建親清政商關系”，為民營經濟發展創造良好的社會輿論環境。

各部委及地方政府系統化部署營商環境建設工作。為加快貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，市場監管總局出臺《市場監管部門優化營商環境重點舉措（2024年版）》，明確提出“堅持企業需求導向”“切實提升經營主體的獲得感”；國家發展改革委印發《京津冀一流營商環境建設三年行動方案》；司法部、國家發展改革委就《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》公開征求意見；湖北等省份召開優化營商環境工作推進會，發布《關于進一步優化營商環境更好服務經營主體的若干措施》，以組合拳形式推進地方營商環境改革理念轉變。

三、以降低企業綜合成本為導向，實質性改善營商環境

營商環境改革不僅表現為政務服務效率的提升，更重要的是要以企業主體為核心，通過制度改革切實幫助企業降低制度性交易成本，進而提升企業市場競爭力。各級地方政府在遵循營商環境改革共性要求和一般規律的基礎上，要更多從地方要素稟賦和特色產業出發，加快打造差異化的區域特色營商環境品牌，形成各地經濟有序競爭、良性發展的態勢。

（一）聚焦要素獲取公平性，降低企業要素成本

1.著力打破要素獲取的所有制壁壘和規模壁壘，保障各類企業主體獲取要素機會的平等性

民營中小企業在要素獲取便捷性、要素價格上的非公平性地位，是影響各地民營經濟發展的重要因素，也是各地營商環境改革的難點所在。地方政府：一要以《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》為指導，保障民營中小企業依法平等使用資金、技術、人力、數據、土地及其他自然資源等各類生產要素和公共服務資源。可以學習借鑒浙江省推出的“3個70%”的要素保障機制，確保產業基金、新增用地、新增能耗支持民間投資項目的比重都在70%以上，引導要素供給向民營中小企業傾斜。二要優化民營企業的要素獲取審批機制，圍繞土地、資金等涉及審批手續的關鍵要素，在風險可控的前提下開辟民營企業要素獲取綠色通道，降低民營中小企業要素獲取的時間成本。三要定期調研監測區域內不同類型企業要素獲取成本情況，對民營中小企業獲取成本顯著高于國有大型企業的生產要素進行排序與標記，對重點標記要素加強市場監管，降低民營中小企業要素獲取成本。

2.順應要素發展規律，加快聚集現代要素

在科創驅動發展的新階段，以土地、勞動力為代表的傳統要素重要性在逐步下降，以人才為載體的智力資本（技術、數字、創意等）重要性不斷上升，人才的聚集程度與各地經濟發展的水平呈現高度的正相關，“人隨產走、人聚產隨”現象日漸凸顯。例如，昆山生物醫藥產業園在起步初期通過招引教授團隊開展小核酸技術落地，推動園區成為亞洲最大的核酸基地。地方政府：一要高度重視以智力資本為代表的現代要素的發展，鼓勵勞動力通過自身專業能力的提升來形成智力資本；要持續完善培育、吸引和集聚高端人才的體制機制，打破戶籍、地域、身份、學歷、人事關系等制約，完善人才評價制度、人才獎勵機制，建立高端領軍人才職稱評審“直通車”政策，完善外國高端人才互認制度。二要以產業鏈為導向搭建高端人才市場，結合地方產業發展設置針對性的人才引進政策，不斷推動人才鏈與產業鏈、創新鏈、資金鏈深度融合。

3.加快建設統一大市場，推動區域內企業便利獲取各類要素資源

要著力破除區域要素壁壘，從建設全國統一大市場出發，切實提升企業獲得各類要素的便利性，尤其在技術、數字等創新要素的獲取上。圍繞數據要素，要積極推進政務數據的公開，可參考借鑒廣東創新兩級數據要素市場經驗，一級市場重點推動公共數據分類分級管理和深度開發利用，二級市場主要開展社會數據入場交易，為企業開發利用公共數據和社會數據提供規范化渠道。

圍繞技術要素，要高水平建設區域性技術交易市場，推動區域內技術要素自由流動，探索建設跨省技術交易市場。例如，長三角區域四個技術市場共同簽訂《長三角技術市場資源共享、互融互通合作協議》，降低了企業獲取技術要素的區域壁壘。

（二）加快發展專業服務業，助力企業降低經營管理成本

1.地方政府要充分意識到專業服務業的發展對降低企業管理運營成本的重要性

現代企業管理是社會高度分工的產物，企業管理水平的高低不僅與企業自身的管理體系相關，也與社會專業化分工程度緊密相連。與完全內部化的管理模式不同，現代企業管理通過服務外包、引入外部專業服務等形式有效降低了企業運營成本，推動了企業管理的專業化、財務的透明化和公司治理的規范化。

其中，以財務會計、金融服務、法律咨詢和人力資源服務為代表的商務服務業能為企業提供現代化的財務管理及資本運作服務，助力企業更好地降低綜合財務成本和資金成本；以軟件開發、信息系統集成服務為代表的信息服務業能顯著提升企業信息化和數字化水平，在推動企業搭建轉化平臺和創設應用場景上具有重要作用；以知識產權、檢驗檢測、技術推動服務為代表的科技服務業能有效幫助企業梳理技術開發路徑，推動研發成果轉化，有利于企業降低研發投入成本，提升投入產出效率。

2.地方政府要高度重視專業服務業發展，推進專業服務業與地方經濟發展相匹配

當前部分地方政府在招引產業及營商環境建設中，較為重視工業制造業，對服務業尤其是專業服務業的重視程度不夠，這使得招引進來的企業由于缺乏配套的專業服務，承擔著較高的企業管理成本，企業獲得感明顯下降。

《決定》強調要“聚焦重點環節分領域推進生產性服務業高質量發展”，地方政府要高度重視專業服務業發展，要從專業服務業的產業特征出發，全面統籌產業發展，制定專業服務業產業規劃和行動計劃，加大系統化的政策支持力度，推動當地專業服務業的發展與地區經濟發展階段和產業發展水平相匹配。

3.地方政府要堅持內培外引相結合，豐富當地專業服務業的供給

專業服務業資源不足是當前我國中西部城市面臨的突出問題。中西部地方政府要堅持“兩條腿”走路：一方面，加快培育本地專業服務業機構；另一方面，充分運用好城市群內中心城市資源，分享專業服務業的溢出效應。

在培育本地專業服務機構上，要加快推進專業服務業領域事業單位改革，改變當前地方專業服務業機構“官辦”“半官辦”的色彩，支持現有專業服務業機構整合，從服務能力、專業化水平等角度推進行業并購重組，打造具有代表性行業龍頭機構；要引導重點產業園區加大對專業服務業企業的扶持力度，開展先進制造業和專業服務業融合發展試點，推進試點區內專業服務業規模化發展。

在吸引城市群內專業服務資源上，周邊城市要借力中心城市的專業服務業溢出，積極與中心城市的專業服務業機構開展合作，借鑒學習成熟的服務、產品和合作模式，在科技創新和產業升級上實現突破發展。以深佛合作為例，佛山依托“深圳創新+佛山制造”模式引進多個專業服務業項目，其中工業富聯佛山智造谷通過打造數字化車間助力制造業企業實現人員精簡、產能提升130%。

4.地方政府要發揮先行先試作用，積極推進專業服務業的標準建設

當前我國農業、制造業、服務業等領域產業標準較多參考國際水平，在部分產業標準上受制于人。要大力促進標準、計量、認證認可、檢驗檢測等標準化相關的專業服務業發展，發揮龍頭企業在標準化體系中的引領作用，推動標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變；要重點加強新興產業領域的標準制定，在新一代信息技術、新能源、新材料等領域強化關鍵技術標準化研究，積極參與國際標準制定活動，為我國參與全球標準制定貢獻地方力量。

（三）聚焦誠信法治建設，降低企業制度性交易成本

1.完善營商環境政策的統籌協調機制，解決政出多門及政策合成謬誤難題

營商環境改革是一項系統性工程，涉及多部門與多領域，企業在實際經營中仍面臨突出的“政策不一致”“政出多門”等問題。地方政府：一要全面梳理不同層次層級制度和政策的關系，做到“三個理清”：把制度政策間的層次關系理清，明確各層次制度的上位法和上位規則；把各制度政策間的銜接點理清，把制度傳導和協同效應的堵點理清，加強營商環境領域各項制度間的統籌銜接。二要積極引導經營主體參加營商環境改革政策的研究與討論，通過座談會、實地調研、網上征集意見等形式，提前將經營主體關切的因素納入政策制定考慮范疇。比如，浙江省發展改革委制定《浙江省企業家參與涉企政策制定暫行辦法》，在吸納經營主體意見上做出了積極有效的嘗試。三要建立常態化的政策效果評價反饋評估機制，動態修正營商環境改革中形成掣肘或對沖的政策，減少“政策打架”現象，確保政策與企業現實需求適配、正向促進營商環境改革。

2.高度重視多層次誠信體系建設，形成良好的地方誠信文化

市場經濟以契約精神為主，企業生產經營除了契約合同規范的生產合作關系外，還面臨大量基于社會習俗和慣例進行的生產活動。社會誠信環境將直接影響企業的制度交易成本，近年來各地營商環境改革在硬性制度體系上不斷完善，但在軟性誠信文化建設上還明顯不足。地方政府：一要大力推進企業信用分級分類監管，推動執法部門以公共信用綜合評價結果、行業信用評價結果等為依據，對監管對象進行分級分類，根據信用等級高低采取差異化的監管措施，在提升監管實效的同時，最大限度減少對企業正常經營的干擾。二要注重發揮政務誠信的引領作用，加強政務誠信建設，建立健全政務失信記錄和多層次、多元化的政務失信懲戒制度，加大對違反政務誠信行政機關的懲治力度。三要加快推進區域誠信文化建設，推進誠信文化建設與當地傳統文化建設相結合，形成良好的道德“自律”的軟約束機制，提升區域誠信環境的軟實力。

3.積極打造良好的社會輿論環境，加大對企業商譽和企業家名譽的保護力度

當前信息傳播呈現出散點發布、集中爆發等新特征，對民營企業和民營企業家“發黑料”“潑臟水”“扣帽子”的現象時有發生。為切實提振民營經濟活力和信心，地方政府：一要為民營企業營造清朗的網絡輿論環境，健全網絡生態治理長效機制。通過在地方政府官方網站中設置線上舉報渠道等形式，依法查處侵害企業、企業家合法權益的網站平臺和賬號，定期發布侵害民營企業和民營企業家的典型處罰案例。二要及時啟用保全救濟制度，重點化解受損害企業維權成本高、周期長等難題，盡可能降低民營企業因名譽持續受損而遭受難以彌補的損害。三要加大對民營企業及民營企業家優秀事跡及突出貢獻的宣傳介紹，在官方媒體、政府公開平臺定時發布相關信息，推動營造有利于民營經濟發展的社會輿論環境。

（四）聚焦企業差異化需求，打造區域特色營商環境

1.營商環境建設既有共性問題，也有特色問題

我國不同區域產業發展階段水平的差異，對各地打造差異化營商環境提出更高要求。《優化營商環境條例》明確規定，“國家鼓勵和支持各地區、各部門結合實際情況，在法治框架內積極探索原創性、差異化的優化營商環境具體措施”。部分地區在營商環境改革中先行先試，積極探索差異化的營商環境，但受制于地方經濟產業發展階段的差異性以及營商環境改革與區域經濟發展相脫節等因素的影響，各地營商環境改革中的特色性、差異性特征還不夠突出。

2.地方政府要在關注營商環境普遍性問題的基礎上，加快推進區域特色營商環境建設

地方政府要推動營商環境建設重點與區域的資源稟賦、市場基礎、區位優勢相匹配。比如，中西部地區可以重點突出生態環境差異，將生態約束轉化成生態價值優勢，打造生態特色產業優勢。各地方要因地制宜爭創細分領域標桿，打造特色營商環境品牌。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等營商環境先行區要對標國際一流營商環境建設，持續開展原創性營商環境探索，形成可復制可推廣經驗；新疆、廣西、云南等沿邊地區要圍繞跨境合作、制度型開放打造與國際接軌的營商環境。

3.地方政府要關注不同產業對營商環境差異性需求，打造特色營商環境品牌

地方政府要從產業發展規律及地方資源稟賦出發，形成具有針對性的營商環境改革方案。一方面，要積極優化和主導產業發展相適配的營商環境，制造業主導型城市要加大提供發展所需的土地、資本要素資源，降低用地用工成本；服務業主導型城市要側重招引和培育現代要素資源，推動形成更多智力資本；外貿主導型城市要優化通關便捷度、出口退稅、涉外法律等服務。另一方面，要結合不同產業對營商環境的需求，打造特色營商環境品牌，實現產業集聚目標。例如，貴陽緊抓大數據企業耗電量、占地面積大等特征，出臺系列配套措施，圍繞大數據產業形成營商環境品牌，成為全世界聚集超大型數據中心最多地區之一。

營商環境改革的核心在于，通過制度集成改革切實降低企業的制度性交易成本，同時推動企業要素成本和管理成本的下降。各級地方政府要抓緊貫徹落實好黨的二十屆三中全會精神，從降低企業綜合成本、提升企業主體獲得感出發，實質性優化營商環境，加快打造區域特色營商環境品牌，推動營商環境改革與地方招商引資、特色產業體系培育一體化發展。

本文收錄于《招商引資要情參考》2024年12月號