都市圈開放功能的發展策略與提升路徑——以鄭州都市圈為例

導 讀

都市圈是未來我國城鎮化的重點建設任務之一，開放功能的提升對都市圈的發展至關重要。本文圍繞都市圈開放功能的內涵，構建了“樞紐引領-通道暢聯-平臺支撐-制度保障”的開放功能四維提升路徑。以鄭州都市圈為案例，在系統分析鄭州都市圈開放功能的現狀、問題基礎上，提出其開放發展的四大策略：（1）依托鄭州航空港經濟綜合實驗區提升開放樞紐能級；（2）對外強化“四條絲綢之路”開放通道，對內深化與國內主要城市群的協同互促；（3）推進各類開放平臺聯動發展，強化與產業功能、創新功能的聯動；（4）深化鄭州作為內陸型、培育型都市圈的開放制度創新。

全文收錄于《2024年中國城市規劃年會論文集》

作者：

劉銳、江藝東，清華同衡規劃設計研究院總體發展研究和規劃分院總體三所

1 引言

我國已基本形成“中心城市—都市圈—城市群”的城鎮化主體形態[1]，“二十大”明確提出要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。未來新型城鎮化的發展將重點提升城市群和都市圈承載能力，尤其是重點城市群的都市圈建設。2019年國家發展改革委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》）明確要培育發展一批現代化都市圈，作為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺，同時《意見》也進一步明確了都市圈規劃建設方向，其中就包括“擴大高水平開放”等在內的指導意見[2]，可見都市圈作為未來我國城鎮化的重要承載載體，也同樣承擔著作為國家開放前沿和開放平臺樞紐的重任。

在世界各大都市圈的發展歷程中，強化樞紐性、開放性、鏈接性是加快都市圈功能等級提升的重要途徑。都市圈作為區域內經濟發展最好、創新水平最強、人口最為集聚的地區，同時也集中了各類開放平臺和開放樞紐，承擔著區域聯動國際、國內市場的重要職能。當前國際形勢復雜多變，堅定不移擴大開放水平不僅是提升都市圈競爭新優勢的內在要求，也是在危機中孕育新機會的現實需要。應該看到，建設具有世界聚合力、資源凝聚力的都市圈，是國家構建對外開放新格局的重要抓手。都市圈加快開放水平的提升，一方面有助于培育地區發展新動能，以都市圈為引領帶動區域開放水平的提升，銜接國內循環和國際循環，在全球產業鏈、創新鏈、供應鏈分工中掌握主動。另一方面，也有助于提升開放的層次和水平，更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源，增強國內、國際兩個市場兩種資源聯動效應。

鄭州都市圈處于我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中陸橋通道、京廣通道的交匯處， 是“一帶一路”內陸地區的核心節點城市，承擔著建設鏈接全球的內陸改革開放新高地的戰略使命，“三區一群”（中國河南自由貿易試驗區、鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭洛新國家自主創新示范區、中原城市群規劃）等國家級規劃獲批也進一步支撐鄭州都市圈實現更大程度、更高層次上的開放。鄭州都市圈肩負為內陸地區開放發展探索新路徑、積累新經驗的重要使命，需要主動對接、深度融入“一帶一路”建設等國家重大戰略，緊抓“開放”特征、深化“開放”路徑、放大“開放”優勢。

鄭州都市圈是典型的內陸型都市圈，總體上還處于起步建設階段。根據劉云中等人對全國38個主要都市圈的發育程度研究，鄭州都市圈屬于積極培育型，屬于中心城市已有一定體量，但輻射能力偏弱，仍然需要通過政策引導推動發展的類型[3]。鄭州都市圈與我國東部經濟發達地區的成熟型都市圈相比，在開放合作的發展階段、稟賦資源等前提條件都具有較大差異性。因此，在開放合作的發展上不能照搬東部成熟都市圈的經驗，必須結合自身的特色進行差異化研究。同時，鄭州都市圈作為培育階段的都市圈，其規劃發展經驗能為其他20個同類型都市圈提供相關的借鑒。

2 都市圈開放功能的關鍵要素與提升路徑

對已公布的我國都市圈發展規劃中涉及開放發展部分的內容進行系統梳理，可以看到在鼓勵都市圈開放發展方面主要有兩個特征：一是基本都聚焦在關鍵的開放平臺、開放通道、開放領域等方面。二是與強調開放核心能級的提升，特別重點突出關鍵開放平臺的樞紐作用。綜合相關都市圈研究，結合鄭州都市圈開放現狀特征及關鍵問題，影響地區開放功能的關鍵要素主要包括開放樞紐、開放平臺、開放通道和開放制度環境四方面的內容。

表1 都市圈開放章節的相關內容設置

對于位于都市圈而言，開放功能的提升需要緊扣未來發展趨勢、落實國家發展戰略，在提升國際化功能、加快開放發展的過程中，立足都市圈自身在區域中的人口數量、交通樞紐以及對外進出口貿易領先等優勢，重點圍繞“開放樞紐、開放通道、開放平臺、開放制度”等支撐開放水平提升的關鍵要素，構建“樞紐引領-通道暢聯-平臺支撐-制度保障”的四維提升路徑。

圖1 都市圈開放功能研究范式示意圖

3 鄭州都市圈開放功能提升研究

3.1 鄭州都市圈基本情況

鄭州都市圈呈現“1+8”空間格局，《河南省新型城鎮化規劃（2021-2035年）》提出要推進鄭州與開封、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、許昌、漯河、濟源加速融合發展，構建“一核一副一帶多點”的空間格局。2021年鄭州都市圈（1+8的市域范圍）總面積約5.88萬平方千米，常住人口4674萬。都市圈集中了河南省經濟總量的59%、常住人口的47%，集中了裝備制造、生物醫藥、新材料、新能源、食品加工等產業集群，逐漸成為中部地區的經濟發展高地。河南省正處于開放型經濟飛速提升階段[4]，鄭州都市圈的快速發展還有待于鄭州對開放平臺等高端要素的集聚，形成多層次、全覆蓋、立體化的開放平臺支撐體系 [5]。

3.2 現狀特征

3.2.1 開放水平穩步提升，都市圈成為全省開放發展的龍頭引擎

鄭州作為都市圈的中心城市，其地理位置優越，是國家重要的陸港型、空港型、生產服務型、商貿服務型綜合交通樞紐，成為河南省以及中部地區對外開放重要窗口。鄭州國際化程度不斷增加，根據 GaWC排名鄭州躍進全球二線城市行列。

鄭州都市圈的對外貿易、招商引資、對外投資水平占全省的規模比重較大、增長速度較快，是全省開放的龍頭引擎。

（1）對外貿易方面，都市圈占全省貨物進出口貿易額的88%，鄭州規模最大，約占全省總額的七成；許昌、開封、漯河地增幅超過河南省平均水平。前三大進出口市場主要為美國、東盟和歐盟，分別占全省總額的22.4%、11.3%、10.6%。

（2）招商引資方面，都市圈實際吸收外資占全省一半以上，鄭州市實際到位外資企業資本金最高，占河南省總額的31.5%。

（3）對外投資方面，都市圈對外投資規模占全省的96%，其中鄭州市對外投資規模最高；濟源增長近35倍，增幅最高。

表2 河南省及鄭州都市圈“1+8”對外開放水平情況（資料來源：河南省商務局，數據為2021年1-11月數據）

3.2.2 開放通道持續建設，四條絲綢之陸提升都市圈開放能級

空、陸、海、網“四條絲綢之路”大通道的建設加快了國內外資源的進一步整合，推進開放合作能級大幅躍升。

（1）航空方面，初步形成了覆蓋全球主要經濟體的國際樞紐航線網絡，以及鄭州-盧森堡“雙樞紐”模式。

（2）陸地方面，中歐班列（鄭州）以鄭州為樞紐中心的“1+3”國際物流大通道、“8個目的站點”和“6個出入境口岸”，2021年鄭州獲批建設中東部唯一的中歐班列集結中心。

（3）海運方面，鐵海聯運城市和班列擴容加密，構建形成海—公—鐵國際聯運大通道。鄭州、洛陽、駐馬店、新鄉、平頂山等5個城市共開通了8條直達國內青島、寧波、上海楊浦港等主要對外港口的鐵海聯運線路。

（4）電商方面，鄭州都市圈2021年跨境電商進出口總額約占全省比重的79.0%，共有鄭州、洛陽、開封、焦作、許昌五個城市獲批為跨境電商零售進口試點城市，初步形成多點布局、多主體運行、多模式聯動發展新格局。

表3 河南省“四條絲綢之路”建設情況

3.2.3 開放平臺持續升級，各類國家級開放平臺集中在都市圈內

都市圈內集中了河南省多個國家級開放平臺，依托鄭州航空港經濟綜合實驗區、河南自貿試驗區、河南自主創新示范區、各類綜合保稅區等加快開放資源和要素的整合。整體來看，都市圈以鄭州作為開放的龍頭引擎和前沿陣地，開封、洛陽、新鄉有部分高能級的開放平臺。目前，鄭州航空港經濟綜合實驗區則是都市圈內開放能級最強的開放平臺，被確定為空港型國家物流樞紐；中國（河南）自由貿易試驗區、鄭洛新國家自主創新示范區是都市圈內國家級政策區，同時都市圈內還涉及3個國家一類口岸 、4個綜合保稅區、3個保稅物流中心、10功能性口岸和服務“買全球、賣全球”的河南政務通關主平臺，口岸建設和發展水平居中西部前列。

表4 河南省主要開放載體建設情況（數據來源：筆者根據相關公開資料整理）

注：鄭州空運口岸是對中外飛機全開放的，洛陽的空運口岸為限中國籍（飛機、船舶）出入境口岸。*表示該城市不在都市圈范圍內：南陽、商丘。

圖2 鄭州都市圈開放平臺示意圖

3.3 面臨問題

3.3.1 都市圈中心城市與其他城市的開放合作不足

鄭州作為都市圈中心城市，集中了九成左右的開放平臺，但鄭州向外圍非核心城市的開放溢出效應不明顯，外圍的非核心地市雖有部分開放平臺和特色產業，但整體來看都市圈內各地市間開放平臺聯動不緊密。其次，開放功能與產業鏈、創新鏈的協同體系尚未建立，使得腹地產業發展對樞紐的支撐不夠，導致核心樞紐的國際運輸需求不足。

3.3.2 都市圈的開放樞紐能級有待提升

雖然鄭州與成都、重慶等內陸開放城市相比，貨物進出口額的規模整體偏小，海關特殊監管區等國家級的開放平臺數量少，整體的國際化水平偏低，與成都都市圈、西安都市圈相比則差距更大。

表 5鄭州與其他內陸城市開發水平比較

注：選取與鄭州同處于內陸地區的成都、重慶、西安作為對標城市，比較開放水平與開放程度。數據來源：《2021年中國城市統計年鑒》；海關特殊監管區域名單來源海關總署網站（截止2021年12月底）。

3.3.3 都市圈的開放制度環境有待優化

與東部成熟都市圈相比，鄭州都市圈的對外開放政策體系尚不完善，體制機制改革需要進一步推進。鄭州的城市外向度總體偏低，國際化設施少，對國際人才缺乏吸引力。國際賽事、國際活動等遠少于成都、武漢等區域中心城市。

4 鄭州都市圈開放發展的重點

鄭州都市圈以建設“具有全球影響力的現代化都市圈”為目標，需要進一步提升國際化和開放水平。聚焦到開放領域，都市圈的建設目標應為建設成為具有世界聚合力的雙向開放高地、鏈接國內國際雙循環的關鍵空間載體、支撐新發展格局的戰略支點和主戰場。

4.1 提升開放樞紐的帶動引領作用

開放樞紐是引領國際國內資源要素流通、銜接的關鍵，鄭州航空港經濟綜合實驗區是鄭州都市圈內開放級別最高、開放政策最多、開放水平最強的開放平臺。因此，要將鄭州航空港經濟綜合實驗區作為鄭州都市圈最大的開放品牌，重點強化“鄭州航空港經濟綜合實驗區”的開放龍頭和引擎作用，進一步整合區域各類開放平臺，優化帶動都市圈范圍內的聯動發展。

4.1.1 建設國際化綜合開放樞紐

一是要強化開放樞紐的對外聯系職能，新鄭國際機場要增強國際客貨運與空鐵中轉職能，推進鄭州航空港站、鄭州國際陸港航空港片區、鄭州港樞紐集群的建設，充分發揮“空港+陸港”雙樞紐優勢，打造鏈接全球的綜合交通樞紐，增強航空港的國際影響力和區域輻射力。二是要拓展口岸的服務類型、提升開放程度，在現有口岸的基礎上深化開放服務的級別和類型，鼓勵鄭州積極申請建設全球性國際郵政快遞樞紐、全國重要航空國際郵件樞紐口岸、航空電子貨運試點等。

4.1.2 提升聯動合作水平

一方面，要從提升鄭州航空港經濟綜合實驗區的開放程度出發，建立鄭州航空港經濟綜合實驗區與機場、鐵路、海關等部門和周邊區域的聯動發展機制，積極申建中國（河南）自由貿易試驗區航空港片區，探索內陸型自由貿易港建設。另一方面，要從都市圈的協同聯動出發，鼓勵周邊緊密聯系的縣（市）與鄭州共建空港型、陸港型國家物流樞紐，推動國際陸港體系共建共享。

4.2 強化開放通道的暢聯互通水平

多元化開放通道的建設有助于提升都市圈的雙向開放水平，服務雙循環新發展格局。因此，基于提升國際、國內主要地區的鏈接能力的考慮，一方面要充分對接國家“一帶一路”等國際合作新模式，另一方面，要對接京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、成渝雙城經濟圈建設等區域戰略新要求，以雙向開放的視角深化國內外開放合作。

4.2.1 對外強化“四條絲綢之路”的暢通

強化“空中絲綢之路”輻射。航線方面，鄭州新鄭國際機場要完善國際航線布局，洛陽北郊機場要加密國內航線航班，增設國際航線。機場建設方面，要提升洛陽機場能力，加快平頂山機場、其他通用機場的建設，鄭州考慮新建第二機場，適度新增都市圈內的支線機場。吸引國內外大型物流集成商和航空快遞企業在都市圈內設立分撥轉運中心。

擴展“陸上絲綢之路”網絡。圍繞“中歐班列”持續深化，加快中歐班列（中豫號）擴量提質和運貿一體化發展，拓展歐洲、中亞和日韓中轉等線路網絡。擴大鄭州國際陸港集結規模，依托中歐班列鄭州集結中心示范工程，探索開行進口跨境電商班列線路，高質量建設東方紅（洛陽）國際陸港。

加強“海上絲綢之路”連接。加強鄭州、洛陽鐵海聯運樞紐網絡建設，優化與沿海港口合作，建設鐵海聯運國際通道。大力推進鄭州都市圈的內河水運建設，發展河海聯運。

推動“網上絲綢之路”升級。支持鄭州、洛陽跨境電商綜合試驗區高質量發展，創新發展鄭州、洛陽、開封、焦作、許昌等跨境電商零售進口試點城市。積極引進跨境電商頭部企業區域總部及集貨中心、結算中心。探索以跨境電商為引領的工程機械等新興出口產業集群發展，積極構建“跨境電商+空港+陸港+郵政”運營模式。

4.2.2 對內深化與國內主要城市群協同合作

深化“北通”，推動豫京和南水北調戰略合作。以南水北調為紐帶，加大與京津冀地區的合作力度，深化在教育、衛生、科技、金融、文旅等方面的項目和資金合作。搶抓央企總部外遷的重要機遇，引進與鄭州都市圈有產業基礎的食品加工、裝備制造領域的央企總部落戶都市圈。

突出“東引”，協同打造中原——長三角經濟走廊。依托淮河生態經濟帶積極對接長三角一體化發展，積極承接裝備制造、數字經濟、現代醫藥、現代物流等產業。對接長三角豐富的科技研發資源，引入研發機構和落地轉化中試機構。推進鄭州與連云港、焦作與日照等港區聯動，構建“水-陸-空”多式聯運節點，聯手發展鐵路物流，建設高鐵快運節點。

做實“南聯”，對接粵港澳大灣區、長江中游城市群。把握大灣區建設國際一流灣區的溢出機遇，推動大灣區科技成果向鄭州都市圈的中試成果轉化，支持大灣區金融機構在都市圈內設立分支機構。圍繞科技創新、生態農業和智能制造產業等方面，加強“飛地經濟”探索創新，布局建設一批集群式產業鏈合作園區。

加快“西進”，聯動關中平原城市群、成渝雙城經濟圈。深化鄭州都市圈與晉陜豫黃河金三角區域的合作，推動共建鄭洛西（晉陜豫）高質量發展合作帶建設，重點培育壯大電子信息、智能制造等戰略性新興產業。聯動關中地區，打造自洛陽至西安形成西向的黃河華夏絲路文化軸線，以及串聯山西諸多文化古跡的以中國民間聚落文化為典型代表的太行生態文化軸，共同打造精品文旅品牌與線路。

圖3 鄭州都市圈聯動主要城市群示意圖

4.3 推進開放平臺聯動發展

以中國（河南）自由貿易試驗區、鄭洛新國家自主創新示范區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三大高等級的政策區為空間載體，增強對高能級的貿易主體、創新主體和功能型平臺的集聚服務水平，支撐其全面深度參與全球分工合作，嵌入到全球產業鏈、供應鏈、價值鏈和創新鏈。

4.3.1 強化各類開放平臺的協同發展

推進口岸、保稅、通關、運輸、金融服務等各類開放平臺間的互動發展，拓展鄭州藥品、生物制品進口等口岸功能，推進航空口岸與其他口岸互聯互通。擴區提質新鄭綜合保稅區，推進經開綜合保稅區、洛陽綜合保稅區、開封綜合保稅區協同發展，支持符合條件的城市申建綜合保稅區。推進智慧口岸和智慧綜保區建設，積極拓展“保稅+”業務。

4.3.2 強化開放與產業、創新等平臺聯動

進一步加強鄭州航空港經濟綜合實驗區與中國（河南）自由貿易試驗區、鄭洛新國家自主創新示范區、跨境電商綜合試驗區的協調發展。一是要重點提升產業平臺的開放服務水平，推進都市圈內重大改革開放平臺和國別產業園建設，支持中塔（河南）農業科技示范區、中吉“亞洲之星”農業產業合作區、洛陽—布哈拉農業綜合示范區等各類國際合作產業園區建設，承接全球產業鏈重要環節。提升市場化、法制化、國際化的營商環境水平，吸引跨國企業、龍頭企業，嵌入全球產業鏈。強化鄭州都市圈內物流產業聯動，打造便捷高效的物流通道網絡和供應鏈協同分工體系。積極申請建設國家級進口貿易促進創新示范區等多種政策平臺。二是要重點提升創新平臺的開放服務能力，依托鄭洛新國家自主創新示范區優勢，主動融入國家“一帶一路”科技創新行動計劃，面向全球引才引智，加快國家級引智試驗區創新探索，引入海內外關鍵技術和研發團隊，共建研發中心、技術轉移機構和科技創新園區，融入全球創新鏈。

4.4 深化開放制度創新保障

鄭州都市圈作為內陸地區，開放優勢和發展基礎遠弱于東部沿海和邊境省份，要突破“內地內向”的思維定式，必須要加強“開放制度”的保障。借助于制度創新，形成開放領域的首創性、集成性、差異化的對外開放新優勢。

4.4.1 深化開放與投資、金融、創新等領域的政策集成創新

一是以河南省自由貿易試驗區為引領推進制度創新，積極對標對接高標準國際經貿規則，加快推進開放型經濟發展體制機制改革，鼓勵研究機構和創新主體參與中國（河南）自由貿易試驗區制度創新，提升鄭州都市圈投資貿易自由化便利化水平。二是深化金融領域改革創新，創建本外幣合一銀行結算賬戶體系試點，積極探索具有實質性突破的跨境金融創新，爭取實現更多全國性、區域性的“首單效應”。三是有序推進中國（河南）自由貿易試驗區與鄭洛新國家自主創新示范區“雙自聯動”，在平臺、產業、項目、人才等方面實現深度合作，支持新鄉等都市圈內城市申請中國（河南）自由貿易試驗區聯動創新區，放大自貿試驗區輻射溢出效應。

4.4.2 優化國際貿易投資相關支持政策

一方面，要完善國際貿易支持政策，實施外貿貸、出口退稅資金池等普惠性措施，打造一批國家級外貿出口基地。推進服務貿易創新發展，大力發展數字貿易，支持鄭州申報國家數字服務出口基地。

另一方面，要深化與共建“一帶一路”國家貿易合作，建立與絲路基金、亞投行等平臺對接機制，推動與共建國家、重要經貿節點城市簽署經貿合作協議，鼓勵企業在共建國家建設品牌推廣展示體驗中心、分撥中心，通過擴大合作伙伴。

4.4.3 持續提升都市圈國際化服務水平

推動鄭州、洛陽建設高品質國際化城市和國際消費中心城市及國家服務外包示范城市，支持國際化設施建設，為符合條件的外籍高端人才永久居留、就醫保健、辦理簽證等提供便利化服務。協同共建建設“一帶一路”人文交流重要支點，深化與沿線國家經貿合作和人文交往，強化國際化公共服務供給，積極承辦各類國際會議、節會和賽事。

參考文獻

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[5]尹稚,葉裕民,盧慶強等.培育發展現代化都市圈[J].區域經濟評論,2019(04):103-113.

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網

供稿｜清華同衡 總體發展研究和規劃分院 總體三所