從美空軍取消針對(duì)中國競爭的新能力司令部計(jì)劃看其戰(zhàn)略調(diào)整

作者：徐秉君（華語智庫高級(jí)研究員、新華社瞭望智庫特約軍事觀察員）

克里斯托弗·尼米少將于2025年1月在一個(gè)交接儀式上發(fā)表講話，標(biāo)志著他從內(nèi)利斯空軍基地內(nèi)華達(dá)州的空中作戰(zhàn)中心司令過渡到空軍未來組織概念與戰(zhàn)略總監(jiān)。

據(jù)《國防新聞》等多家外媒報(bào)道，10月18日，美國空軍在一份簡短聲明中宣布取消創(chuàng)建綜合能力司令部（ICC）的計(jì)劃。根據(jù)空軍官方聲明，原計(jì)劃賦予ICC的職能將“不再作為獨(dú)立指揮機(jī)構(gòu)存在”，轉(zhuǎn)而并入重組后的空軍未來部（A5/7），并新設(shè)首席現(xiàn)代化官職位統(tǒng)籌相關(guān)工作。

美國空軍部長特洛伊·梅因克在聲明中強(qiáng)調(diào)，此次重組旨在“加速作戰(zhàn)力量交付，提高效率，并縮短決策時(shí)間”，同時(shí)“消除指揮層級(jí)重復(fù)工作，減少協(xié)調(diào)步驟”。這一戲劇性轉(zhuǎn)折不僅標(biāo)志著美軍高層對(duì)軍事改革路徑的重大調(diào)整，更折射出在大國競爭背景下，美國空軍在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與作戰(zhàn)能力生成之間的艱難平衡。

奧爾文未竟的“能力整合夢”

面對(duì)中國在高超音速武器、人工智能指揮系統(tǒng)等領(lǐng)域的快速突破，美國空軍傳統(tǒng)的“煙囪式”能力生成模式遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，美空軍前參謀長奧爾文的ICC計(jì)劃正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。

（一）戰(zhàn)略背景：應(yīng)對(duì)中國的“重新優(yōu)化”改革

2024年2月，前空軍部長弗蘭克·肯德爾與參謀長大衛(wèi)·奧爾文聯(lián)合宣布了空軍“重新優(yōu)化”（Reoptimization）計(jì)劃，創(chuàng)建綜合能力司令部被列為該計(jì)劃的核心支柱。根據(jù)當(dāng)時(shí)發(fā)布的改革白皮書，這一構(gòu)想源于對(duì)“大國競爭時(shí)代軍事能力生成模式”的反思——面對(duì)中國在高超音速武器、人工智能指揮系統(tǒng)等領(lǐng)域的快速進(jìn)步，美國空軍傳統(tǒng)的“各司令部分散負(fù)責(zé)需求規(guī)劃”模式暴露出嚴(yán)重弊端：太平洋空軍、空中作戰(zhàn)司令部等單位各自為政，導(dǎo)致裝備研發(fā)重復(fù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)混亂、資源分配失衡。奧爾文在國會(huì)聽證會(huì)上直言：“當(dāng)我們的對(duì)手正在以‘體系化’速度推進(jìn)現(xiàn)代化時(shí)，我們卻仍在進(jìn)行‘煙囪式’競爭。”

（二）ICC的核心職能設(shè)計(jì)

根據(jù)奧爾文的規(guī)劃，ICC將承擔(dān)四大關(guān)鍵職能：

● 需求整合：取代各主要司令部（MAJCOMs）的分散需求提報(bào)，統(tǒng)一制定空軍未來10-15年能力需求圖譜。

● 資源調(diào)配：直接參與國防預(yù)算分配，對(duì)下一代戰(zhàn)斗機(jī)、太空資產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)系統(tǒng)等重大項(xiàng)目行使“投資優(yōu)先級(jí)決定權(quán)”。

● 跨域協(xié)同：協(xié)調(diào)空軍與太空軍、網(wǎng)絡(luò)空間部隊(duì)的能力融合，特別是在聯(lián)合全域指揮控制（JADC2）體系中的角色定位。

● 實(shí)驗(yàn)評(píng)估：主導(dǎo)“數(shù)字孿生”作戰(zhàn)試驗(yàn)，通過模擬推演驗(yàn)證新裝備在印太戰(zhàn)區(qū)的實(shí)戰(zhàn)效能。

為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，奧爾文要求國會(huì)在2025財(cái)年預(yù)算中單獨(dú)列支1.2億美元啟動(dòng)資金，并計(jì)劃配備3名將官、150名參謀人員，總部擬設(shè)在弗吉尼亞州蘭利-尤斯蒂斯聯(lián)合基地。

（三）改革阻力與政策博弈

盡管奧爾文將ICC定位為“應(yīng)對(duì)中國軍事挑戰(zhàn)的迫切需要”，但該計(jì)劃自提出之初就遭遇多重阻力。國會(huì)方面，參議院武裝力量委員會(huì)要求空軍提供更詳細(xì)的“成本-效益分析”，特別是關(guān)于如何避免與現(xiàn)有空軍未來局（AF Futures Directorate）職能重疊的具體方案。更關(guān)鍵的是，2024年特朗普政府重新執(zhí)政后，新任國防部長（后改為戰(zhàn)爭部長）皮特·赫格塞斯對(duì)軍種擴(kuò)編計(jì)劃持強(qiáng)烈懷疑態(tài)度。據(jù)《國防新聞》披露，赫格塞斯在2025年3月的內(nèi)部備忘錄中明確指出：“任何新增指揮機(jī)構(gòu)都必須證明其能直接提升殺傷鏈速度，而非制造更多官僚層級(jí)。”

二、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：取消ICC計(jì)劃的深層動(dòng)因

奧爾文設(shè)想通過ICC實(shí)現(xiàn)四大職能整合，試圖打破傳統(tǒng)指揮體系的條塊分割，構(gòu)建“需求-資源-采辦”一體化能力生成機(jī)制。

（一）國防政策頂層設(shè)計(jì)的調(diào)整

赫格塞斯主導(dǎo)的“國防組織結(jié)構(gòu)精簡”政策構(gòu)成了取消ICC的直接推手。根據(jù)報(bào)道中匿名軍方官員的披露，國防部長辦公室（OSD）在2025年6月的審查報(bào)告中指出，組建ICC將至少需要新增2-3個(gè)將官職位，這與赫格塞斯“未來兩年削減15%將官編制”的目標(biāo)直接沖突。更重要的是，報(bào)告質(zhì)疑ICC與國防部長辦公廳下屬的“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”（JCIDS）存在職能重疊，認(rèn)為“在現(xiàn)有體系外另起爐灶將加劇需求生成的混亂”。

（二）軍種內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的博弈

主要司令部對(duì)ICC的抵制構(gòu)成了另一重阻力。太平洋空軍司令肯尼斯·威爾斯巴赫上將等高級(jí)將領(lǐng)公開反對(duì)“放棄對(duì)需求的主導(dǎo)權(quán)”，認(rèn)為ICC將削弱戰(zhàn)區(qū)指揮官根據(jù)實(shí)際威脅調(diào)整裝備需求的靈活性。一位匿名空軍官員透露：“各MAJCOMs擔(dān)心失去對(duì)預(yù)算的話語權(quán)，特別是在F-35Block4升級(jí)、下一代空中優(yōu)勢（NGAD）等項(xiàng)目上的資源爭奪。”這種內(nèi)部博弈最終導(dǎo)致奧爾文在2025年8月意外提前退休——《空軍時(shí)報(bào)》當(dāng)時(shí)的報(bào)道指出，奧爾文因堅(jiān)持推進(jìn)ICC計(jì)劃與五角大樓新領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生“不可調(diào)和的分歧”。

（三）成本效益的現(xiàn)實(shí)考量

美空軍在10月聲明中承認(rèn)，取消ICC可“減少人員和資源開支”，這一表述背后是對(duì)改革成本的重新評(píng)估。根據(jù)原計(jì)劃，ICC的組建需要至少5年時(shí)間完成人員調(diào)配和系統(tǒng)建設(shè)，初期年度運(yùn)營成本預(yù)計(jì)達(dá)8000萬美元。而通過將相關(guān)職能并入A5/7部門，美空軍可節(jié)省約60%的啟動(dòng)成本，并利用現(xiàn)有指揮體系快速推進(jìn)現(xiàn)代化項(xiàng)目。更關(guān)鍵的是，新任空軍部長梅因克在內(nèi)部會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我們不需要新的司令部來解決協(xié)調(diào)問題，而是需要賦予現(xiàn)有機(jī)構(gòu)更強(qiáng)的權(quán)力。”

空軍部長特洛伊·梅因克在6月份的預(yù)算聽證會(huì)上展示的照片顯示，他周一表示，大衛(wèi)·奧爾文將軍即將退休不會(huì)讓空軍失去參謀長。（埃里克·迪特里希/空軍）

三、能力整合：A5/7部門的職能重塑與戰(zhàn)略影響

在取消綜合能力司令部后，美國空軍將能力整合重心轉(zhuǎn)向空軍未來部（A5/7），通過設(shè)立首席現(xiàn)代化官統(tǒng)籌戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、任務(wù)集成、需求管理與投資優(yōu)先級(jí)，精簡指揮鏈以縮短決策周期，并集中資源投向關(guān)鍵領(lǐng)域，形成“職能重塑-效率提升-能力躍升”的現(xiàn)代化路徑，為空軍應(yīng)對(duì)大國競爭提供組織支撐。

首席現(xiàn)代化官的四維協(xié)調(diào)機(jī)制

取代ICC的核心舉措是在空軍未來部（A5/7）設(shè)立首席現(xiàn)代化官（Chief Modernization Officer）職位，該角色被賦予四項(xiàng)統(tǒng)籌職能：

1、戰(zhàn)略與部隊(duì)設(shè)計(jì)：主導(dǎo)《空軍未來2040年規(guī)劃》修訂，將“聯(lián)合全域作戰(zhàn)”概念細(xì)化為具體部隊(duì)編成方案。

2、任務(wù)集成：協(xié)調(diào)空中、太空、網(wǎng)絡(luò)空間任務(wù)線程的融合，開發(fā)跨域協(xié)同戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)與程序（TTPs）。

3、能力發(fā)展與需求：建立“需求-資源-采辦”閉環(huán)管理體系，運(yùn)用人工智能工具優(yōu)化裝備發(fā)展路徑。

4、投資優(yōu)先級(jí)：制定《空軍現(xiàn)代化投資優(yōu)先級(jí)清單》，2026財(cái)年已明確將68%的裝備預(yù)算集中于NGAD、JADC2、核威懾三大領(lǐng)域。

現(xiàn)任首席現(xiàn)代化官克里斯托弗·尼米少將已啟動(dòng)“企業(yè)級(jí)優(yōu)先級(jí)提升計(jì)劃”，要求各司令部在2026年3月前完成現(xiàn)有項(xiàng)目的重新評(píng)估，預(yù)計(jì)可削減12%的“低優(yōu)先級(jí)開支”。

（二）指揮鏈精簡的實(shí)戰(zhàn)化導(dǎo)向

此次改革與美軍“聯(lián)合全域指揮控制”（JADC2）戰(zhàn)略形成深度聯(lián)動(dòng)。通過取消ICC這一額外層級(jí)，空軍將需求生成周期從原計(jì)劃的24個(gè)月壓縮至18個(gè)月，其中關(guān)鍵決策節(jié)點(diǎn)減少4個(gè)。更重要的是，A5/7被賦予“跨部門協(xié)調(diào)最終決定權(quán)”，可直接否決各司令部與現(xiàn)代化戰(zhàn)略不符的項(xiàng)目申請。一位參與改革設(shè)計(jì)的上校軍官表示：“現(xiàn)在當(dāng)太平洋空軍提出某種雷達(dá)升級(jí)需求時(shí)，必須先證明其符合JADC2的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，否則將無法進(jìn)入預(yù)算流程。”

（三）資源集中的效能釋放

改革帶來的資源聚焦效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。根據(jù)2026財(cái)預(yù)算草案，空軍將削減11個(gè)傳統(tǒng)裝備維護(hù)項(xiàng)目，節(jié)省資金優(yōu)先投入：

數(shù)字工程轉(zhuǎn)型：投資4.2億美元建設(shè)"虛擬裝備試驗(yàn)平臺(tái)"，使新型彈藥的研發(fā)周期縮短35%

人工智能應(yīng)用：在E-3預(yù)警機(jī)升級(jí)項(xiàng)目中引入自主目標(biāo)識(shí)別算法，目標(biāo)識(shí)別準(zhǔn)確率提升至98.7%

彈性后勤：開發(fā)"分布式彈藥存儲(chǔ)系統(tǒng)"，將關(guān)鍵彈藥分散部署至西太平洋20個(gè)小型機(jī)場

這些舉措與戰(zhàn)爭部長赫格塞斯的“精準(zhǔn)建軍”理念高度契合——通過減少指揮層級(jí)和人員編制（預(yù)計(jì)精簡800個(gè)參謀崗位），將節(jié)省的資源直接轉(zhuǎn)化為作戰(zhàn)能力增量。

四、戰(zhàn)略調(diào)整背后的深層邏輯與未來挑戰(zhàn)

美空軍取消ICC計(jì)劃的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，既折射出大國競爭壓力下“效能優(yōu)先”的建軍邏輯，也凸顯了軍種改革與聯(lián)合作戰(zhàn)的協(xié)調(diào)難題，更揭示了組織結(jié)構(gòu)精簡與創(chuàng)新活力激發(fā)之間的核心命題，為理解美軍現(xiàn)代化路徑提供了多維度觀察視角。

（一）大國競爭背景下的效率優(yōu)先原則

此次改革本質(zhì)上是美軍應(yīng)對(duì)"中國軍事追趕"的戰(zhàn)略收縮與聚焦。與奧爾文時(shí)期追求"體系重構(gòu)"的激進(jìn)改革不同，新任領(lǐng)導(dǎo)層更傾向于"在現(xiàn)有框架內(nèi)挖潛"，通過職能整合而非機(jī)構(gòu)擴(kuò)張來提升效率。這種轉(zhuǎn)變反映出美軍的緊迫心態(tài)——根據(jù)《2025年中國軍力報(bào)告》，解放軍在高超音速武器、無人作戰(zhàn)系統(tǒng)等領(lǐng)域已形成局部優(yōu)勢，美軍必須以更快速度完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）軍種改革與聯(lián)合作戰(zhàn)的平衡難題

盡管空軍強(qiáng)調(diào)改革將"提升聯(lián)合效能"，但取消ICC可能加劇軍種間的協(xié)調(diào)障礙。相關(guān)報(bào)道未提及與陸軍、海軍在JADC2建設(shè)中的具體協(xié)同機(jī)制，而歷史經(jīng)驗(yàn)表明，單一軍種主導(dǎo)的現(xiàn)代化往往導(dǎo)致聯(lián)合項(xiàng)目碎片化。例如，空軍推動(dòng)的"先進(jìn)戰(zhàn)斗管理系統(tǒng)"（ABMS）與陸軍"Project Convergence"的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)至今未能統(tǒng)一，這一問題在ICC取消后可能進(jìn)一步凸顯。

（三）組織結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新活力的悖論

精簡指揮層級(jí)雖然提升了決策效率，但也可能抑制創(chuàng)新活力。奧爾文曾指出，各司令部自主探索是美軍應(yīng)對(duì)非對(duì)稱威脅的"創(chuàng)新源泉"，而過度集中的需求管理可能導(dǎo)致"一刀切"的僵化。當(dāng)前改革中，如何在集中統(tǒng)籌與分散創(chuàng)新間找到平衡點(diǎn)，將是首席現(xiàn)代化官面臨的長期挑戰(zhàn)。

五、軍事改革的“第三條道路”及其啟示

美國空軍取消ICC計(jì)劃并非簡單的政策倒退，而是在大國競爭壓力下探索“效能優(yōu)先、精準(zhǔn)改革”的新路徑。這場改革揭示出現(xiàn)代軍事組織變革的核心矛盾：一方面，技術(shù)融合與聯(lián)合作戰(zhàn)要求更高程度的集中協(xié)調(diào)；另一方面，快速迭代與實(shí)戰(zhàn)響應(yīng)又需要保持適度的分散靈活。美空軍選擇的“強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)+設(shè)立專職協(xié)調(diào)角色”模式，為破解這一矛盾提供了可能的解決方案——通過賦予A5/7部門“超級(jí)協(xié)調(diào)者”地位，既避免了新建機(jī)構(gòu)的成本與阻力，又實(shí)現(xiàn)了資源的集中優(yōu)化。

然而，這種“第三條道路”的成功取決于兩個(gè)關(guān)鍵變量：首席現(xiàn)代化官能否真正打破軍種內(nèi)部的利益壁壘，以及國防部長的頂層設(shè)計(jì)能否持續(xù)獲得國會(huì)支持。從更宏觀視角看，美軍此次調(diào)整印證了軍事改革的普遍規(guī)律——在資源有限與威脅緊迫的雙重約束下，“漸進(jìn)式職能重塑”往往比“激進(jìn)式機(jī)構(gòu)再造”更具可行性。對(duì)于其他面臨軍事轉(zhuǎn)型的國家而言，這一做法提示：組織結(jié)構(gòu)改革的核心不在于形式創(chuàng)新，而在于能否構(gòu)建起“需求-資源-能力”的高效轉(zhuǎn)化機(jī)制，這正是美國空軍此次戰(zhàn)略調(diào)整留給我們的深層啟示。

盡管美空軍的能力整合正在加緊推進(jìn)，但其改革成效仍有待檢驗(yàn)。A5/7能否真正打破軍種利益壁壘、平衡集中管理與基層創(chuàng)新、在JADC2建設(shè)中發(fā)揮核心協(xié)調(diào)作用，將直接影響美軍“大國競爭”戰(zhàn)略的實(shí)施。正如戰(zhàn)爭部長赫格塞斯所言：“精簡不是目的，贏得戰(zhàn)爭才是。”未來兩年，隨著NGAD原型機(jī)試飛、JADC2實(shí)戰(zhàn)化測試等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)臨近，這場未竟的軍事改革將迎來真正的“大考”。