深度 | 詳解“十五五”能源規劃十大重點任務

文/徐進

中國能建集團投資有限公司二級管理專家、總經濟師

近日，備受矚目和高度關注的“十五五”規劃建議已正式公布，全文共2萬字左右，不僅內容翔實、立意高遠，而且系統全面、部署具體，清晰明確了下一年五年我國要實現目標的重要方向。通過認真研讀全文，深刻感悟新時代發展藍圖，其中涉及到能源電力發展的相關論述主要集中在第十二章的第46節“加快建設新型能源體系”和第47節“積極穩妥推進和實現碳達峰”兩大部分，提出了一系列的新任務、新思路、新舉措，是指導“十五五”能源電力高質量發展的綱領性文件，表明未來五年我國能源電力發展的路線圖已經確立，發展的任務書已經明確，改革的時間表已經確定，沖鋒的號角已經吹響,決戰的序幕已經拉開，標志著我國能源電力轉型發展已從規模導向進入質量重構的新階段。具體歸納起來涵蓋以下十大“重點任務”：

重點任務一

建設能源強國

不可否認，我國早已成為全球公認的能源大國，能源生產量和消費量多年均居世界第一，而且建成了世界上規模最宏大、門類最齊全的能源體系。另一方面，我們也清醒認識到，我國能源電力雖然硬實力總體上相對較強，但軟能力仍然不高，突出表現在煤炭仍占我國能源消費主力、油氣對外依存度過高、關鍵核心技術和標準支撐不足、能源市場體系建設滯后，還不能稱之為真正意義上的能源強國，正處于由能源大國向能源強國邁進的過程中。因此，在守牢國家能源安全底線、穩步推進雙碳目標的重大戰略背景下，加快建設能源強國顯得尤為重要。

十五五規劃建設明確提出，“持續提高新能源供給比重，推進化石能源安全可靠有序替代，著力構建新型電力系統，建立能源強國”。由此可見，一場能源結構根本性重塑已拉開帷幕，加快推進新型電力系統建設、初步建成清潔低碳安全高效的新型能源體系是能源電力行業“十五五”時期的頭號任務。為此，要堅持智能化、綠色化、融合化方向，高質量編制好“十五五”能源與電力規劃，合理制定好能源電力規劃目標指標，科學謀劃好一批重大能源電力改革政策、科研攻關和項目建設，加快推動能源電力發展模式由速度規模型向質量效益型轉變，確保清潔能源由補充能源到主力能源的歷史跨越，為我國順利實現從能源大國到建設能源強國提供有力支撐，確保能源強國目標能夠早日建成。

重點任務二

堅持風光水核等多能并舉

“十四五”期間，我國風光水核等能源獲得快速發展，風光的裝機規模由“十三五”末5.3億千瓦增加到2025年9月底的17.07億千瓦，超過火電成為第一大裝機電源；水電作為可再生能源的“壓艙石”，截至2025年9月底裝機規模達4.4億千瓦，較2020年末增長18%；在建在運核電總裝機規模已突破1.25億千瓦，連續保持世界第一。但在注重規模增長的同時，忽視了各能源品種間相互協調，各自為戰、單打獨奏情況嚴重，導致大量清潔能源長期“跑冒滴漏”，浪費嚴重，綠色利用效率有待提升。

對此，“十五五”規劃建議提出，“堅持風光水核等多能并舉，統籌就地消納和外送，促進清潔能源高質量發展。”這一體系設計為我國清潔能源“十五五”時期高質量發展指明了發展方向和成長路徑，即秉持集成化、融合化的發展理念，將不同種類的清潔能源供應、輸送、消納視為有機整體，充分發揮風光水核互補優勢，積極開展“三北”地區“風光儲”、西南地區“風光水”、沿海地區“風光核”等大基地建設，統籌推進新能源與傳統能源協同優化升級，主動推進新能源與算力、綠氫等戰新產業融合發展，按照“就地消納為主、跨區輸送為輔”的原則，真正實現多能互補和源網荷儲一體化，構建多元化、協同化的清潔能源發展體系，全面提升清潔能源的整體效率，確保到“十五五”末，新增用電需求絕大部分由新增清潔能源滿足。

重點任務三

加強化石能源清潔高效利用

不可否認，我國仍然是以煤炭為主的高碳能源體系，2024年，煤炭、石油、天然氣等化石能源在我國能源消費結構中的占比分別為53.2%、18.8%和8.7%，總計超過80%。其中，因能源燃燒占我國二氧化碳等溫室氣體排放總量的88%左右，其中電力行業排放又約占能源行業排放的41%。因此，加強化石能源清潔高效利用，實施煤電機組的“三改聯動”（節能改造、靈活性改造、供熱改造），提升煤電廠發電效率與清潔化水平，一直是我國能源轉型的“重頭戲”，截至目前已累計完成超過11億千瓦煤電機組超低排放改造，2024年度電煤耗降至302克。

“十五五”規劃綱要再次突出“加強化石能源清潔高效利用，推進煤電改造升級和散煤替代”，表明下一個五年我國的化石能源轉型之路仍任重而道遠：一方面要繼續加大煤電改造升級，重點聚焦?清潔降碳、安全可靠、高效調節、智能運行?四個維度，積極構建新一代煤電體系，有序推動生物質摻燒、綠氨摻燒、碳捕集利用與封存等煤電低碳化改造，推動煤電由基礎保障性電源轉為支撐調節性電源；另一方面要大力推廣清潔能源替代傳統散煤使用，繼續深入開展“以電代煤”“以氣代煤”“光伏+電代煤”等模式，將散煤治理與鄉村振興、能源革命以及美麗中國建設更加緊密結合，從根本上和避免因散煤使用而帶來空氣污染和碳排放的增加。

重點任務四

全面提升電力系統

互補互濟和安全韌性水平

隨著風光等新能源裝機比例快速提高，各類終端用電設備數量迅速增長，電力系統“雙高”“雙峰”“雙隨機”等特性日益突出，電力供需調節難度持續增加，加上極端天氣的影響日益頻繁，使得電網面臨調節能力和支撐能力面臨多重挑戰，對于電力系統安全韌性、氣候彈性、調節柔性、保障能力提出了更高要求，亟待加強電力系統補互濟、靈活調節和安全韌性能力建設。

為了從根本上破解間歇性、隨機性波動性難題，“十五五”規劃建議提出了“全面提升電力系統互補互濟和安全韌性水平，科學布局抽水蓄能，大力發展新型儲能，加快智能電網和微電網建設”的應對之道，這也是構建新型電力系統的關鍵之策。“十五五”期間，隨著電力系統加快從傳統的“源隨荷動”模式向“源網荷儲”協同模式轉變，我國新型電力系統邁入加速轉型期，儲能將從“強制配儲”轉向“按需配儲”、從“規模擴張”走向“質效優先”，抽水蓄能裝機規模將會在現有基礎上翻一番，新型儲能將逐步由商業化初期步入規模化發展新階段，綠電直連、虛擬電廠、車網互動、電氫耦合等新業態將從試點走向規模化應用，特高壓建設進一步提速，微電網建設步伐加快，電網數字化轉型進入“深水區”，堅強電網將初步建成，電網應對氣候變化特別是極端天氣能力實現大幅提升，確保“綠電發得出、電網接得住、終端用得好”。

重點任務五

提高終端用能電氣化水平

作為被《金融時報》等國際媒體定義為“人類歷史上首個電力王國”，近年來，我國持續推動用能方式轉型升級，持續加大“電能替代”，深入推動工業、建筑、交通、農業等領域電能替代，電力在我國終端用能上占比持續提升，到“十四五”末將達30%，2024年全國用戶平均供電可靠率達99.924%，遠超歐美等發達國家平均水平，實現了“用電自由”。同時，我國已明確將提高終端用能電氣化水平作為實現“雙碳”目標的關鍵措施之一，終端能源電氣化轉型已逐步成為社會各界的普遍共識。

“十五五”規劃綱要明確“提高終端用能電氣化水平，推動能源消費綠色化低碳化”。終端用能電氣化作為我國能源轉型的核心戰略，旨在通過提升電能替代化石能源比例，推動能源消費綠色低碳化發展，預計未來五年將在以下三大領域加快推進，以進一步拓展“電能替代”的廣度和深度：一是工業領域大力推廣電鋼爐、電鍋爐、電窯爐、電加熱、電冶煉等技術，積極嘗試“黒燈工廠”、“零碳工廠”，持續擴大電氣化終端用能設備使用比例；二是交通領域加快推進城市公共交通工具電氣化、家用汽車電動化、電動船舶應用示范化；三是建筑領域持續推進清潔取暖電氣化。預計“十五五”期間，我國全國電氣化率將以年均約1個百分點的增幅保持穩步增長態勢，終端用能電氣化水平提高到35%以上，超出OECD（經濟合作與發展組織）國家平均水平8至10個百分點。

重點任務六

加快健全適應新型

能源體系的市場和價格機制

我國能源電力市場化發展經歷了從壟斷到競爭的變遷，近年了有了加快的趨勢。在傳統一次能源領域，煤炭價格已實現市場化定價；國內原油價格已部分市場化，但成品油定價仍受政府調控；天然氣價格通常由政府制定指導價。在二次能源領域，煤電、煤電和新能源價格全面市場化，但水電和核電尚未進入市場。按照全國統一電力市場“三步走”戰略，到2025年，將初步建成全國統一電力市場；到2029年，全面建成全國統一電力市場；到2035年，完善全國統一電力市場。目前，我國電力市場已基本搭建起“四梁八柱”。

這表明“十五五”時期是我國能源電力市場化的突破期，要按照規劃綱提出的“加快健全適應新型能源體系的市場和價格機制”要求，堅持有效市場和有為政府相結合，重點以“規則統一”為核心，進一步豐富能源電力市場化交易品種，完善峰谷電價、階梯氣價等政策，不斷優化中長期與現貨市場、電能量與輔助服務市場之間的有效銜接，通過利用價格信號引導能源合理消費；持續深化區域市場化協同，加快構建統一省間交易標準與價格形成機制，逐步破除地方保護、區域壁壘以及市場模式和交易規則的分割，堅決鏟除阻礙全國能源電力統一大市場建設卡點堵點，盡快建立主體多元、統一開放、競爭有序、監管有效的能源市場體系，確保全國統一的能源與電力市場全面建成。

重點任務七

實施碳排放總量

和強度雙控制制度

在我國生態文明制度體系建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制是黨中央全面深化改革、適應新發展階段需求的重大戰略決策。2024年8月，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知（國辦發〔2024〕39號）為全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎；今年1月1日正式實施的《能源法》為開展碳排放雙控提供了法律依據；各地方和行業也紛紛出臺相關舉措。總體來看，碳排放雙控的法律框架基本搭建完成。

能源電力行業作為我國碳排放“第一大戶”，“十五五”時期要全面實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，深入實施節能降碳改造，建立健全綠色低碳標準體系，組織制定碳足跡核算規則標準，加強碳足跡背景數據庫建設，推行產品碳標識認證制度，完善能源電力碳排放統計核算體系，加強項目碳排入審查，穩步實施碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策體系，加快建立全國統一的碳排放權交易市場，不斷擴大全國碳排放權交易市場的覆蓋范圍，不斷優化碳交易和綠證交易市場體系，健全碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加快溫室氣體自愿減排交易市場建設，推動引領國際規則標準完善和銜接互認，確保如期實現碳達峰目標。

重點任務八

推動煤炭和石油消費達峰

“雙碳目標”是我國向世界作出的莊嚴承諾,彰顯了我國積極應對氣候變化,走綠色低碳發展道路,推動全人類共同發展的堅定決心和大國責任。我國從“碳達峰”到“碳中和”的間隔僅有30年時間，遠低于世界其他國家。如果“碳達峰”能夠越早實現，2060年前實現“碳中和”的壓力就會明顯降低。“十四五”期間，我國煤炭消費量呈平穩上升趨勢，石油呈現“成品油降、化工用油增”的特點，而天然氣需求仍將保持快速增長。

“十五五”時期是我國沖刺碳達峰的最后五年期限，規劃明確要求要“積極穩妥推進和實現碳達峰”“推動煤炭和石油消費達峰”，這也是確保雙碳目標順利實現的第一步，是碳排放量由增轉降的歷史拐點，標志著碳排放與經濟發展實現脫鉤。尤其是煤炭作為我國第一大碳排放源，其生產消費的碳排放占我國碳排放總量的70%-80%，是確保碳減排和實現碳達峰的重中之重。對此，需要采取多管齊下的策略，加快推進我國以煤電為主體電源的電力結構向新能源占比逐漸提高的新型電力系統過渡，確保我國一次能源消費總量在2030年前進入峰值平臺期，峰值規模維持在70億噸標煤上下，其中，煤炭和石油消費總量將在“十五五”期間進入峰值平臺期，并分別在2029年和2027年左右實現達峰，成為我國能源轉型的重要“里程碑”，而天然氣的達峰時間要相對晚得多，有可能在2040年左右達峰。

重點任務九

發展分布式能源

分布式能源作為一種新型的能源利用方式，是指分布于用戶端的能源綜合利用系統，包括分布式光伏、分散式風電、燃料電池和燃氣冷、熱、電三聯供等多種形式，具有能效利用合理、系統損耗小、環境污染少、運行靈活、經濟性好等優點，是未來能源技術發展的重要方向。其實，我國早在“十二五”規劃中明確提出“促進分布式能源系統的推廣應用”。近年來，隨著我國新型能源體系加快構建，分布式能源正日益受到國家高度重視和社會廣泛關注，并在2024年首次被寫入《政府工作報告》，2025年零碳園區建設也被寫入《政府工作報告》。

規劃綱再次把“發展分布式能源，建設零碳工廠和園區”列入“十五五”重點工作，表明分布式能源與零碳園區建設將迎來重大的發展窗口期與機遇期，將會得到一體化推進和更多場景的落地實施，以便在更大范圍推動綠色電力消費，更好促進綠色貿易發展。十五五時期，我國將力爭建成100個左右國家級零碳園區，也為分布式能源帶來巨大發展空間。實際上，分布式能源與零碳園區（工廠）具有高度關聯性：零碳園區（工廠）建設“靠近負荷、就近消納”的優勢是解決分布式能源消納難、并網難、盈利難的重要抓手，而分布式能源的清潔性是確保零碳工廠和園區實現凈零排放的關鍵一環，兩者可謂相輔相承、彼此成就，共同為綠電生產與消納提供“標桿樣板”。

重點任務十

推動氫能和核聚變能

成為成為新的經濟增長點

近年來，國家大力發展新質生產力，培育壯大新興產業和未來產業，氫能和核聚變能作為被列入《規劃綱要》六大未來產業中的能源電力領域代表，經過“十四五”時期夯基壘土，在政策與資本雙重驅動下，商業化進程不斷加速，正從研發探索走向試點破局的新階段，成為能源電力轉型升級“第二增長曲線”和實現“雙能驅動”的戰略支點，為重塑能源未來提供了全新可能。

“十五五”期間，在保持當前能源轉型勢頭的同時，前瞻性布局下一代顛覆性能源技術，以搶占未來能源競爭的制高點：氫能將圍繞成本降低和安全保障兩大核心問題展開攻關，通過加強風、光、氫、儲四大領域深度融合，會迎來關鍵技術突破、優勢場景聚焦、應用領域擴容、上下游協同聯動的發展新趨勢，未來隨著綠氫成本持續下探、產業鏈協同能力增強以及應用場景不斷拓展，氫能有望從示范走向產業化、規模化，激活萬億市場，實現華麗轉身；我國可控核聚變研究在世界上處于并跑地位，既有以EAST和/HL-3為代表的國家隊，也有能量奇點、星環聚能、新奧科技等民營公司，投資的“窗口”正在打開，“十五五”時期將會在材料研發、制造工藝、維護技術等多個領域尋求更加突破，在超導材料、關鍵零部件等方面形成具備全球供應能力，帶來強大的技術護城河和產業機遇，有望實現點亮人類歷史上“第一核聚變盞燈”。

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