古代救災(zāi)亂象（二）：貪腐橫行

來源：人文天空

當(dāng)下一些學(xué)者的研究一大毛病就是混淆文本與實(shí)踐，很多政策或臺(tái)賬數(shù)據(jù)表面上好看，但是經(jīng)不起琢磨。

比如，根據(jù)李向軍的研究，清代每災(zāi)蠲一州縣，約免銀八千兩，年平均免六十余萬兩，在清代前期的196年間總計(jì)約蠲免一億二千余萬兩。如再加上所免災(zāi)欠,災(zāi)蠲總數(shù)約在1.5億至2億兩之間。清代平均每年賑濟(jì)用銀約230萬兩。（轉(zhuǎn)引自李伯重《信息收集與國家治理：清代的荒政信息收集系統(tǒng)》）

表面上看這些數(shù)據(jù)很亮眼，然而經(jīng)不起分析。比如，平均每年賑濟(jì)230萬，且不說數(shù)據(jù)可能造假，即使是真實(shí)的，對(duì)比于災(zāi)情實(shí)際需求，仍顯很不足（否則哪需要那么多勸捐）。而且，朝廷撥付的錢加上社會(huì)勸捐，這筆賑災(zāi)銀糧，經(jīng)過各級(jí)官府層層雁過拔毛，真正落到民眾頭上必定是更加稀少了。“發(fā)賑經(jīng)過上至州縣，甚至督撫，下到吏胥、莊主、豪紳，層層克扣，落到災(zāi)民手中的賑濟(jì)已寥寥無幾。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）。

本文要討論的就是救災(zāi)過程中嚴(yán)重的貪腐現(xiàn)象。

一、五花八門的貪腐

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗。這是顛簸不破的道理。驗(yàn)之于救災(zāi)實(shí)踐，貪腐現(xiàn)象讓人觸目驚心。有時(shí)救災(zāi)甚至演變成了一門生意，靠災(zāi)吃災(zāi)。官吏平時(shí)還沒那么多機(jī)會(huì)撈油水，災(zāi)情出現(xiàn)，各項(xiàng)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)和物資集中出現(xiàn)，都要經(jīng)過他們之手，在沒有外部有效監(jiān)督的情況下，救災(zāi)中的貪腐比之于平時(shí)甚至就更多更嚴(yán)重了。

上文提到明清時(shí)期繁瑣的救災(zāi)流程，又是勘又是核，其本意是要規(guī)避各種貪腐，然而不但延誤救災(zāi)，而且還增加貪腐機(jī)會(huì)。檢索史料可以發(fā)現(xiàn)，從報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)到賑災(zāi)、蠲免，從常平倉義倉到各種防災(zāi)水利工程，只要是權(quán)力過手之處，無不可見官吏的貪污腐敗。以下試舉幾例。

（1）報(bào)災(zāi)。雖然偶發(fā)瞞報(bào)，但更常見的是虛報(bào)。夸大災(zāi)情以便撈取利益。官官相護(hù)，上下分贓，這時(shí)候所謂勘核也形同虛設(shè)了。

古人即有此認(rèn)識(shí)：“地方官不論年之果否荒熟，總以捏報(bào)水旱不均，希圖災(zāi)緩，籍此影射。督撫不察災(zāi)之虛實(shí)，擅以掩飾奏請(qǐng)，從中諒可分肥。紳官更生覬覦，刁劣者不獨(dú)不知輸納，益且婪詐縣州浮收。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

最有名的虛報(bào)案是發(fā)生在乾隆年間的“甘肅冒賑案”：乾隆年間，朝廷允許甘肅商民繳糧捐納監(jiān)生（變相的賣官），就地解決糧食短缺問題。甘肅布政使王亶望將捐納折銀，獲取巨額銀兩，然后上下串通，侵冒分肥，再通過大肆虛報(bào)災(zāi)情，編造災(zāi)民領(lǐng)取救濟(jì)糧食的假臺(tái)賬，以此洗白。“開捐之始即收折色，并未交糧。其時(shí)王亶望將實(shí)收總交蘭州府存貯，給發(fā)各州縣或多或少俱系藩司主政”，而各州縣領(lǐng)回的“監(jiān)糧”，“未見買補(bǔ)歸倉，盤查結(jié)報(bào)皆系具文”，放賑時(shí)“各屬報(bào)災(zāi)分?jǐn)?shù)俱由藩司議定具奏補(bǔ)行取結(jié)，并未親往驗(yàn)看，放賑亦不監(jiān)視”。“經(jīng)查，自乾隆三十九年四月開捐納糧，在王亶望、王廷贊兩任布政使主持下，將每名監(jiān)生報(bào)糧43石，改收折色銀47兩，另加收辦公銀、雜費(fèi)銀8兩，合計(jì)每名共收銀55兩。至乾隆四十六年初，甘肅省共有274450名報(bào)捐生，收銀15094750兩，合計(jì)侵貪2915600兩。為彌補(bǔ)破綻，王亶望還向戶部請(qǐng)求添建官倉26座，以收儲(chǔ)子虛烏有的所謂‘監(jiān)糧’，大肆套取國家?guī)煦y。”（聶達(dá)《王亶望“折監(jiān)冒賑”案的啟示》）

（2）勘災(zāi)。勘查災(zāi)情是劃分受災(zāi)分?jǐn)?shù)，災(zāi)戶的極貧、次貧的等級(jí)，它是發(fā)賑的依據(jù)，也是官吏上下其手的大好機(jī)會(huì)，甚至靠荒吃荒，出現(xiàn)“賣荒”現(xiàn)象。

楊景仁《勘災(zāi)》說:“大抵勘災(zāi)之弊，半由于書吏需索牽混，往往以熟作荒，以荒作熟，以輕為重，以重為輕，預(yù)留征納條漕，辦理蠲緩舞弊圖利之地。富者出錢買荒，冀免輸納；貧者無錢注荒，轉(zhuǎn)比追。”“每遇蠲緩之年，書吏輒向業(yè)戶索取錢文，始為填注荒欠，名為‘賣荒’。出錢者，雖豐收亦得緩征；不出者，雖荒欠亦不獲查辦。甚至不肖州縣，通同分肥。”“若胥吏則更無顧忌，每每私將災(zāi)票售賣，名曰‘賣災(zāi)’；小民用錢買票，名曰‘買災(zāi)’；或推情傳給親友，名曰‘送災(zāi)’；或恃強(qiáng)坐分陋規(guī)，名曰‘吃災(zāi)’。至僻壤愚氓，不特不得領(lǐng)錢，甚至不知朝廷有頒賑恩典。”（以上史料轉(zhuǎn)引自谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（3）賑災(zāi)。朝廷通由財(cái)政撥款（小額）和社會(huì)勸捐（大額）湊齊錢糧，下放給受災(zāi)地區(qū)，這些錢糧由地方官府里一個(gè)個(gè)具體官吏操持執(zhí)行，其間的克扣貪腐層出不窮，“在本府衙門留一半，大約幕友、丁役皆有所私之人；以一半交委員，委員亦有所私，再留一半，窮民得者寥寥矣。”（趙曉華《清代救災(zāi)人事制度的成效及困境》）“凡官府賑濟(jì)，當(dāng)其發(fā)糧也，則既偷竅于吏胥；及委役之散糧也，則又克減于委役。蓋竅克者十恒居其半矣。”“迨大吏委員查勘，舉凡一切供應(yīng)盤費(fèi)，又率皆取給于賑銀，而饑民愈無望矣。”1899年(光緒二十五年)奉命查辦山東賑務(wù)的溥良,曾揭露不少地方官吏“竟有按畝按戶攤派錢文而取給于所領(lǐng)之賑款以為盤費(fèi)者。”由于多方克扣,“災(zāi)重之地，所委各員往往以人多款少，稟清酌減錢數(shù)，或每大口僅給錢數(shù)百文，或每戶僅給錢數(shù)百文；并有泊舟村外，量取少千文，數(shù)十千文，付之村人，領(lǐng)回分給，至有每口僅分錢數(shù)文、數(shù)十文者。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（4）蠲免。針對(duì)災(zāi)患造成民眾巨大損失，朝廷為顯仁義愛民，也時(shí)常會(huì)下發(fā)蠲免政策，免除當(dāng)年或來年稅收。本文開頭提到一項(xiàng)研究說“在清代前期的196年間總計(jì)約蠲免一億二千余萬兩”，看似數(shù)額巨大，然而這只是臺(tái)賬數(shù)據(jù)，實(shí)際執(zhí)行過程中政策嚴(yán)重扭曲，受災(zāi)民眾真正享受到實(shí)惠很少，很多是蠲免與官吏勾結(jié)或有利益輸送的無災(zāi)富民。其間官吏上下其手又獲利頗豐。馬俊亞教授說“蠲免賑濟(jì)雖然帶有基本的仁政和人道意識(shí)，但其實(shí)際效果卻非常之小。所有政策必須由官僚集團(tuán)來施行，這個(gè)集團(tuán)有著與生俱來的自利本性，往往對(duì)各類政策進(jìn)行或明或暗的篡改、狙擊、扭曲和加碼，使政策的初衷與結(jié)果形成巨大的反差。”“據(jù)寶應(yīng)、高郵、江都、興化、桃源、睢寧等地清查，各縣均有侵冒蠲災(zāi)錢糧之事，‘每縣數(shù)百、數(shù)千，更有一二萬兩之多者。此系通省積弊……凡報(bào)災(zāi)之州縣，其弊相同。’” （《清代荒政實(shí)踐及其誤區(qū)》）

有學(xué)者總結(jié)其間的作案手段：一是在蠲緩的通知下來之前提前征收，又不抵作第二年的正賦，把征收的錢糧歸為己有。二是“秋壓謄黃”，即當(dāng)接到蠲免的公告后遲遲不予公布，照常征收錢糧。這些弊端，當(dāng)時(shí)的官員都有不同程度的揭露，蠲免的“奉旨日期以及蠲免分?jǐn)?shù)，村野小民無由周知，而不肖官吏籍以因緣為奸，或于部文未到之前催比更急，私圖肥己，且有奸猾書役籍名墊納，加倍索賞等情。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（5）水利工程。歷史上中國水患頻發(fā)，面對(duì)天災(zāi)，朝廷會(huì)撥發(fā)經(jīng)費(fèi)用于各類水利工程。但里面的貪腐也是讓人咋舌，甚至可以說形成了靠河吃河的利益集團(tuán)。以清代黃河治理為例。從康熙到道光，朝廷投入經(jīng)費(fèi)是越來越多，然而效果卻越來越差。所謂“黃河決口，黃金萬斗”。不少河道官員甚至盼望黃河決口，以便侵貪經(jīng)費(fèi)。賈國靜教授形容乾嘉年間的河工弊政為“全員貪污”。“清中期，清廷投入巨額河工（治理黃河工程）經(jīng)費(fèi)，但未能扭轉(zhuǎn)黃河越治越壞的趨勢(shì)，反而人為地增加了制度的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，助長了河務(wù)的腐化之風(fēng)。”“為應(yīng)對(duì)河患，清廷一再擴(kuò)張機(jī)構(gòu)建置，加大財(cái)政投入，河務(wù)越來越成為一個(gè)‘金穴’，各色人等趨之若鶩，以致于衙門日益臃腫龐雜，運(yùn)轉(zhuǎn)成本不斷增加，辦事效率卻大大降低，河工弊政迭現(xiàn)，一片烏煙瘴氣。”（ 《河堤上的腐敗：乾嘉年間河務(wù)“全員貪污”》）

數(shù)額甚巨的河工經(jīng)費(fèi)使河務(wù)成為“利益之淵藪”，各色人等趨之若鶩。比如南河機(jī)構(gòu)原定60名官員，然而實(shí)際卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這個(gè)數(shù)目，在120人左右，河官自行聘任的幕友、親戚、傭人等外工人數(shù)也急劇增加，人浮于事不僅損害了河政體制的行政效率，也為貪冒舞弊現(xiàn)象提供進(jìn)一步發(fā)展的溫床。綜觀河務(wù)這一場(chǎng)域，上至河督下到河員幾乎無不伺機(jī)中飽私囊，從日常修守到另案工程無不弊端重重，據(jù)時(shí)賢馮桂芬觀察，道光時(shí)期“兩河歲修五百萬，實(shí)用不過十之一、二，其余皆河督以至兵夫，瓜剖而豆分之”。（賈國靜《清代河政體制演變論略》）

諸君看看，五百萬經(jīng)費(fèi)，層層貪腐下來竟然只有十分之一二用于治理！學(xué)者做研究豈能只看五百萬這個(gè)臺(tái)賬數(shù)據(jù)而無視背后實(shí)際。

二、貪腐背后的制度性原因

官員貪腐，屢禁不止，即使是救災(zāi)經(jīng)費(fèi)，照貪不誤，甚至更貪，說到底這是制度性弊病。古代中國皇權(quán)獨(dú)大，沒有外部有效約束，作為統(tǒng)治工具的官僚權(quán)力也水漲船高。官員只向上負(fù)責(zé)，只受上級(jí)監(jiān)管，而所謂上級(jí)其實(shí)也是利益共同體的一員，官官相護(hù)，這種內(nèi)部自我監(jiān)管，注定無法有效監(jiān)督，必然產(chǎn)生各種貪腐各種潛規(guī)則。

學(xué)者張宏杰說“雖然中國古代王朝通常都很重視監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，御史臺(tái)、都察院在歷代都是朝廷重要的衙門，但幾乎每一個(gè)王朝，監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)揮的作用都非常有限，甚至根本就是空轉(zhuǎn)。中國傳統(tǒng)的權(quán)力制約機(jī)制是封閉的，它排除外來力量的參與，特別是拒絕引入民間的監(jiān)督力量，因此是一種體制內(nèi)的自體監(jiān)督，效力自然非常有限。所有官員都處于同一權(quán)力體系之內(nèi)，受到‘官大一級(jí)壓死人’這個(gè)游戲規(guī)則的左右，監(jiān)察官員打‘大老虎’，隨時(shí)可能為其反噬。所以傳統(tǒng)時(shí)代，大多數(shù)時(shí)候監(jiān)察官員只能‘打打蒼蠅’。萬歷年間，左副都御史丘橓曾經(jīng)說：‘（官場(chǎng)）貪墨成風(fēng)，生民涂炭，而所劾罷者大都單寒軟弱之流。’”（《頑疾——中國歷史上的腐敗與反腐敗》自序）

古代王朝看似有成熟完善的典章制度，但從文本到實(shí)踐，隔著一條無法跨越的鴻溝，其中的關(guān)鍵問題便是這些文本里的內(nèi)容都只是講政治權(quán)力內(nèi)部如何防范、如何監(jiān)督，完全沒有引入外部力量，沒有選票，沒有問責(zé)，沒有獨(dú)立司法，沒有媒體監(jiān)督，沒有獨(dú)立自主的民間組織。總之，所謂的典章制度只有術(shù)，沒有道。在如此一個(gè)權(quán)力不受外部約束的制度環(huán)境里，一個(gè)官員不但貪腐的機(jī)會(huì)很多（因?yàn)槔鲆豢住⑹种姓莆张渲觅Y源的權(quán)力大），而且一旦貪腐了，通過官官相護(hù)也很難受到嚴(yán)厲制裁，這就意味著處罰概率低。風(fēng)險(xiǎn)低而收益大，誰不想腐，誰不想吃拿卡要。

所以說到底，救災(zāi)過程中的貪腐橫行正是專制政體的必然頑疾。權(quán)力誘發(fā)欲望膨脹，道德蒼白無力，內(nèi)部制衡失效。