【智庫精選】黃益平等：如何破解新舊動能轉換的結構性難題？

題記：2025年3月，北大國發院智庫中心在中新經緯上開設“北大國發院智庫系列專欄”。本文為北大國發院教授黃益平、余昌華、伍曉鷹及博士生杜浩鋒、徐詩語為專欄撰寫的文章。

2025年前三季度，我國國內生產總值(GDP)同比增長5.2%。展望未來，如何進一步鞏固經濟回升向好的基礎、推動實現更高質量發展，成為政策關注的焦點。

想要回答上述問題，首先需要判斷經濟增長壓力的來源。當前的一個主流看法是“有效需求不足”。這一觀點與凱恩斯宏觀經濟理論是一致的，其基本思想是“總需求決定總供給”。因此，通過采取積極的貨幣與財政政策刺激總需求，穩定經濟增長，已經成為共識。

全球主要經濟體在亞洲金融危機、全球金融危機以及新冠疫情期間，普遍采取了力度較大的貨幣與財政擴張政策，甚至實施了諸如量化寬松貨幣政策等超常規做法。

然而，以總量政策為主的宏觀經濟政策應對有一個重要前提，即行業結構相對穩定、各部門的擴張與收縮大體同步。如果行業結構正在發生快速變化，或者經濟波動本身是由個別行業的起伏所導致，那么單純依靠總量政策進行調節，不僅很難達到預期目的，甚至還可能造成新的扭曲或者副作用。

中國經濟周期呈現出鮮明的結構性特征。過去三十多年，歷次宏觀經濟波動均主要由少數重要行業驅動，而這些行業的更迭反映了中國產業結構的演進。以2008年全球金融危機時期為例，當時中國經濟實現逆勢擴張，建筑和房地產行業的貢獻尤為突出。這種貢獻不僅源于其自身的直接擴張，也來自通過經濟網絡對其他行業的間接拉動。事實上，當時其他行業對經濟波動的貢獻是減少的。類似的情形也出現在2021年之后。隨著房地產市場進入調整階段，依賴其帶動增長的發展模式逐步收斂，而若干新興產業仍處于加快培育與發展的過程中。整體來看，新舊行業的增長動能尚未實現平穩轉換，是近年來經濟增長表現趨于溫和的重要結構性背景。

既然房地產業對宏觀經濟波動產生系統性影響，那么這個行業的企穩對于宏觀經濟形成持續向上的勢頭就十分關鍵。單純的宏觀政策擴張不一定能有效解決這個問題，可能需要采取更有針對性的穩定房地產市場的舉措。但穩定房地產市場的目標在于防范其進一步拖累經濟，而不是要恢復其昔日的繁榮。

事實上，根據跨國經驗，未來建筑和房地產行業仍將是中國經濟的重要組成部分，但其作為經濟增長主要貢獻者的階段可能已經過去。這也引出另一個結構性視角：如何盡快推動新興產業的形成與壯大。目前，中國已經出現了一批蓬勃發展的新興產業，但其總體規模仍有待提升。

綜上，本文認為，當前的“穩增長”政策可能需要構建一個組合，即在總量政策框架中融入結構性視角。宏觀政策聚焦總量波動，行業政策克服結構困難。強調結構性視角，并非否定總量政策的作用，而是為了提升總量政策的功效。在成熟的市場經濟體中，經濟結構、政策環境相對穩定，資源配置較為有效，經濟波動主要是總量現象；而在發展中國家，行業起落很可能導致宏觀經濟波動。因此，“穩增長”政策的結構性視角非常重要，比如有針對性地采取措施穩定引發經濟波動的行業，同時推動新興產業的形成與發展。當然，一些行業政策并不會短期就見效，但如果能把一部分資源引導到新興產業的發展上，對經濟增長至關重要。

該政策框架的基本邏輯是：行業政策聚焦于新舊動能轉換，旨在穩定逐步失去增長牽引力的傳統產業、營造有利于新興產業發展的制度與市場環境；宏觀政策則需要在貨幣、財政、宏觀審慎與預期管理等多種政策工具的運用中，引入結構性考量，提升逆周期調節的精準性與有效性。

行業政策要在穩定逐漸失去動能的傳統行業的同時，為新興產業營造良好環境。準確識別那些重要的傳統產業，是構建結構性政策框架的前提。這需要突破行業增加值或產出份額的單一指標，轉向一種多維度、系統性的評估框架。在識別出重要行業后，必須建立一套前瞻性的監測預警機制，并制定周密的風險預案以備調整。當重要行業的風險臨近爆發或需要主動管理時，不僅需要強有力的宏觀政策托底，而且需要實施具有針對性的行業政策。對于新興產業，則需秉持跨周期視野，政策可以通過營造鼓勵自由探索和創新的市場環境，讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用，從而培育可持續的增長新引擎。具體來說，應特別注重激發民營企業的創新活力，規范政策引導方式，重視金融對于創新的支持，保持開放的環境。

宏觀政策亟須在傳統的總量調控中引入結構性視角。這種轉變并非要取代市場在資源配置中的決定性作用，更不是政府下場“挑選贏家”或預設某種“最優產業結構”。其根本出發點在于，識別并糾正市場機制在經濟轉型特殊階段可能出現的失靈現象，從而更好地發揮市場與政府“兩只手”的合力。

貨幣政策方面，在新舊動能轉換的關鍵時期，可以將結構性貨幣政策作為重要補充，以緩解關鍵領域的信用梗阻，優化資源配置結構。在當前形勢下，應為房地產及相關行業提供合理信貸支持，緩解其短期流動性壓力，助力房地產市場企穩，防止經濟風險蔓延。同時，也應強化對先進制造業、數字經濟、綠色產業等新動能板塊的信貸引導，助力產業結構升級。當然，結構性貨幣政策的使用應具有階段性和精準性，旨在解決特定時期的結構性扭曲。因此，需定期評估政策設計的效果與潛在副作用，適時調整或退出，盡可能向市場中性原則回歸。

財政政策方面，應有意識地“穩定舊的重要行業、支持新興產業發展”，促進經濟高質量與可持續發展。在“穩定舊的重要行業”方面，重點在于平穩過渡與化解風險。就目標而言，既不是單純重現舊產業的高增長模式，也不是“一刀切”地清退，而是幫助其平穩過渡、有序調整和轉型。比如，對于當前的房地產業，財政支持應更多聚焦于存量資產優化和住房保障體系建設，而非再度推高房價或刺激無效投資。在“支持新興產業發展”方面，政府角色應從直接提供要素轉向營造公平競爭的市場環境，規范招商引資行為，避免低效補貼和地方保護行為。還應優化財政投入方向，中國的醫療、教育、衛生等現代服務業建設空間巨大，為財政投入提供了方向。加大這些領域的投入，既可以增加短期需求，又能彌補過去公共服務的不足，從而提升消費者信心、增強消費能力，實現短期刺激與長期改革的有效結合。

宏觀審慎政策方面，必須精準識別各行業獨特的風險集聚點及其在金融體系的傳導機制。以房地產業為代表的傳統重要行業，在市場上行周期，當出現資產價格過快上漲與信貸過度擴張時，宏觀審慎政策應主動介入，實施逆周期調節以抑制風險累積。反之，在市場下行周期，政策目標則轉向防范“硬著陸”風險，避免因信貸驟然緊縮而引發資產價格與實體經濟的負向螺旋，從而維護金融體系的整體穩定。以金融科技、數字經濟、高端制造為代表的新興產業，在推動產業升級的同時，帶來了新的風險挑戰。這些風險不僅包括估值泡沫等問題，還包括可能存在的平臺壟斷、信息算法不透明、數據濫用等新型隱患。因此，宏觀審慎政策的應對策略也要隨之創新。

預期管理方面，應充分考慮不同行業在認知方式與行為反應上的差異。成熟行業中的企業通常具備相對完善的信息分析能力，能夠依托內部研究團隊解讀宏觀政策與市場信號，進而形成較為穩定、理性的預期響應；而新興行業由于不確定性高、參與主體多樣化，往往更易受到媒體報道、社交輿論及市場情緒波動的影響。此外，不同行業的決策周期和風險偏好也不同，長周期、高沉沒成本的行業可能更看重政策的長期穩定性和可信度，而短周期、靈活調整的行業可能對短期信號反應更快。有鑒于此，政策溝通應充分考慮行業特性，采取差異化的策略，以提升預期引導的精準性與有效性。對于房地產等處于風險暴露階段的行業，需及時通報風險化解的進展及穩定市場的具體舉措，從而主動管理市場情緒，防范負面預期擴散。而對于人工智能、綠色低碳、數字經濟等戰略性新興產業，則應通過清晰闡釋中長期發展目標、政策支持框架及實施路線圖，來穩定企業預期、引導社會資本長期投入，并通過對階段性成果的宣傳，持續鞏固社會信心。

整體來看，這一政策框架不僅對維護短期經濟穩定至關重要，更有助于塑造中國經濟的長期韌性，同時對于同樣處于結構轉型期的其他新興經濟體以及面臨產業結構固化的成熟經濟體亦不乏借鑒價值。

誠然，本文所論述的宏觀與產業政策組合，是穩定當前經濟基本盤的必要手段，但從更長遠的視角看，激發中國經濟的持久活力，其根本動力在于深化改革。唯有改革，方能破解深層次的結構性與體制性障礙，從而為高質量發展營造空間。因此，當前政策的著力點，也在于以短期的“穩”為長期的“進”創造有利條件與戰略空間。

文章來源：中新經緯