楊瑞龍：構建現代化產業體系：有為政府與有效市場有機結合

楊瑞龍 中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席

以下觀點整理自楊瑞龍在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第110期）上的發言

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構建現代化產業體系包含了以下三項核心任務：一是傳統產業如何轉型升級？也就是通過科技創新改造傳統產業，推動制造業升級，夯實實體經濟的根基；二是如何壯大戰略性新興產業？發展“新產業、新業態、新模式”經濟，特別是壯大人工智能、新能源、新材料等戰略性新興產業；三是如何布局未來產業？如布局量子科技、生物制造、腦機接口等未來產業。推進的技術路線也基本取得共識，那就是“兩大抓手”：一是推動科技創新與產業的深度融合，以因地制宜發展新質生產力為抓手推動經濟高質量發展；二是實現數字經濟與實體經濟的適度融合，推動產業數字化、數字產業化。

在討論現代化產業體系構建的具體路徑與機制時，如何看待政府與市場的作用還是存在一些分歧。一種觀點認為，創新與產業的融合，特別是戰略性新興產業和未來產業的發展存在巨大的風險與不確定性，市場可能會失靈，因此，構建現代化產業體系可能更多需要依靠政府的“有形之手”，特別是“國家隊”在從事突破性創新以及國有企業在超越投資風險方面可以發揮更重要的作用。另一種觀點則認為，傳統產業、制造業，以及戰略性新興產業和未來產業中的許多產業大多屬于競爭性產業，市場機制在推動制造業升級、發展新興產業和未來產業中應發揮主導作用，特別是民營企業對市場有很高的敏感度，更容易以市場需求為導向從事經營與創新活動，因此，構建現代化產業體系應遵循市場經濟邏輯。這兩種觀點都各有其合理性，但基于我國正在構建高水平社會主義市場經濟體制、市場化改革不斷深入的背景下，國有經濟和民營經濟都將發揮重要作用，現代化產業體系的構建也應遵循社會主義市場經濟改革方向，也就是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。也就是說，應以“有效市場”與“有為政府”有機結合的邏輯來探討現代化產業體系的構建。

現代化產業體系的構建本質上是一個產業結構問題。在新古典經濟學的框架下，產業結構被視為市場配置資源的自發結果，具有硬約束的企業根據價格信號進行自主決策，優勝劣汰，要素自由流動，最終實現資源配置的帕累托最優狀態，政府無需亦不應干預產業結構的形成過程。當然，自由競爭中可能因為技術的原因產生自然壟斷，于是產生了 “產業組織理論”，該理論遵循新古典經濟的基本邏輯，研究在不完全競爭條件下的企業行為與市場結構，并形成了抑制壟斷的產業規制政策。

后發國家的經濟增長并非遵循“平衡增長”的邏輯，而是可能呈現“非平衡增長”的軌跡。赫希曼在其一本著作《經濟發展戰略》中指出，在后發國家的經濟增長中，不同產業部門并非同步發展，而是按一定的先后次序依次發展的，在此過程中，某些支柱產業如在工業化進程中的鋼鐵、汽車、重化工業等通過較高的前向、后向聯系對上下游產業具有顯著帶動作用。基于此，后發國家可通過產業政策重點扶持支柱產業，以較少資源投入實現快速增長。二戰后，日本通產省經濟學家將該理論融入政策實踐，按照收入彈性基準和生產率上升基準來選擇優先發展的戰略性產業，并由此制定一系列產業政策來扶植戰略性產業的起飛，從而實現了戰后日本經濟的快速恢復與發展。亞洲“四小龍”“四小虎”的經濟騰飛也與類似的產業政策密切相關，這充分證明了在后發國家的產業形成過程中，政府能夠發揮極為重要的作用。

我國仍是處于市場化、工業化、國際化、城市化全面轉型階段的發展中大國，面對外部環境的深刻變化，現代化產業體系的構建并非僅依靠市場的力量就能完成的，無論是傳統產業升級，還是戰略性新興產業壯大及未來產業的培育都將面臨很大的不確定性和風險，而且結構調整的周期比較長，如何僅依靠企業對市場信號的反映來調整資源配置，很可能會錯失歷史的機遇期。如果在市場失靈情況下政府發揮“有為”的作用，那就有可能使得構建現代化產業體系事半功倍。具體而言，政府在以下幾個方面可以有所作為：

1、規劃引導非常重要，尤其是“十五五”經濟社會發展規劃的發布，向社會傳遞了明確信號。 “五年規劃”對于加強國家重大戰略深度融合，增強國家戰略宏觀引導、統籌協調具有很重要的作用，也顯示了我國的制度優勢。規劃為傳統產業的降本升級、制造業的創新轉型以及戰略性新興產業和未來產業的壯大和培育指明了方向，對市場和企業具有重要的引導作用。

2、政府通過制定與實施產業政策推進現代化產業體系的構建。產業政策的本質是基于一定的經濟社會發展目標，實施特定的政策來干預產業形成與發展，彌補市場缺陷，優化資源配置。具體來說，政府有關部門如發改委等可以在五年規劃的指導下，就如何推動傳統產業的升級、如何壯大戰略性新興產業、如何培育布局未來產業制定一系列政策及采取各種措施，如目錄指導、財政補貼、稅收優惠、政府采購、貨幣調控及項目審批等，推動現代化產業體系的構建。我國可以通過制定產業政策推動現代化產業體系的形成。

3、國有企業在構建現代化產業體系中扮演重要角色。政府中的國資委代表國家行使國有資產的所有權，對于處于重要產業部門的國有獨資或國有控股企業來說，不僅要追求國有資產的保值增值，而且要履行戰略使命擔當，完善主責主業管理。黨的二十屆三中全會明確了“三個集中”的國有資本重點投資領域與方向，其中一個方向就是向前瞻性戰略性新興產業集中，而這正是現代化產業體系的核心內容。

4、政府利用行政手段進行直接干預。如政府直接投資于某個特定的項目，政府撥專款從事某項特定的開發，政府補貼，設置某種特定的進入壁壘，限制資本進入某個行業，價格干預等。

現代化產業體系的構建需要政府發揮積極的作用。但我們應該明白一個道理，政府干預的失敗既可能是它做得太少，也可能是做得太多，即政府干預有一個必要性的“度”。干預不夠，可能不足以彌補市場失靈；干預過度了，就像市場會失敗一樣，政府也會失敗。因為政府干預本質上是對市場的替代，干預甚至會扭曲市場信號，導致資源錯配，還可能會由此產生尋租現象。例如，當前光伏、綠色能源等行業“內卷式”競爭很大程度上是由于地方政府的過度干預，如財政補貼、零或超低的土地價格等扭曲了進入成本，地方政府出于對本地的GDP及財政收入的考慮，對陷入困境的本地企業給予特殊保護，再加上一批僵尸企業的存在，導致過剩產能無法在扭曲的市場機制作用下自行退出，在缺失市場出清機制的條件下，產業內競爭最終演變為持續的價格惡戰。因此，政府干預現代化產業體系的形成應該保持在適度范圍內。習近平總書記指出，“該管的一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。”

關于產業政策是否有用，經濟學界曾有過一場爭論。其實你主要信奉新古典經濟學，那么你就會認為產業政策是不必要的，要相信市場比政府做得更好。但顯然后發國家根本不可能提供新古典經濟學假設市場有效性的前提條件，因此，市場必將失靈，產業政策是有用的。即使從一般意義上看，產業政策在構建現代化產業體系中將發揮重要作用，但我們也應清醒看到，產業政策本質上是對市場的干預，如果這種干預縮小了市場調節的時長，減少了市場調節的成本，這個產業政策就是一個好的產業政策；如果產業政策過度扭曲了市場、過度干預了市場信號、，那么扭曲的市場機制就有可能產生逆調節問題，導致資源的錯配。所以，現代化產業體系形成當然需要產業政策，但產業政策存在一個有效性邊界，或者說是最優邊界。也就是說，我們應把政府干預或政府作用控制在合理邊界內，即“有度”的宏觀調控。我認為，還是要堅持有效市場與有為政府有機結合的原則推動現代化產業體系的構建，發揮市場機制在產業布局中的調節作用。

第一，構建現代化產業體系應該遵循市場經濟的基本邏輯。

民營經濟在制造業中扮演著絕對主力軍的角色，為GDP 、就業、稅收等作出了巨大的貢獻，市場在實體經濟的轉型升級中發揮決定性作用。在“三新經濟”（新產業、新領域、新業態），如人工智能、芯片、量子技術、生命科學等領域中，民營經濟也顯示了巨大的能量，如華為、DeepSeek就是民營企業。深圳、江蘇、浙江等地亦涌現大量優質民營主體，在高新技術產業和未來產業中表現亮眼。只有在政治上把民營企業當作“自家人”，在經濟上給予同等的產權保護及平等競爭的市場定位，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，就能充分發揮民營企業在現代化產業體系構造中的重要作用。當然，國有企業的特殊性質決定了它在追求宏觀經濟效益、跨越風險方面、在國際競爭中堅持國家利益等方面具有明顯優勢，從而國有企業在壯大戰略性新興產業及培育未來產業等方面具有不可替代的作用。但是，未來提高國有企業的投資與經營效率，必須繼續推進國有企業的產權制度改革，硬化預算約束，強化市場的約束力。總之，在構建現代化產業體系中，應該堅持兩個“毫不動搖’,國有經濟和民營經濟要共同發展、相互協調，堅持有效市場與有為政府的有機結合。

第二，構建現代化產業體系需要構建統一大市場。

建設現代化產業體系是需要推動全國統一市場的構建。過往光伏等新興產業因地方惡性競爭、重復建設而陷入過剩的教訓表明，必須在全國層面建立統一市場，推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通，打通內循環的堵塞點，推動資金、技術、數據、人才等要素跨區自由流動。其中打破行政壁壘與區域封鎖、限制壟斷特別是反對行政性壟斷很重要，主要依據市場經濟邏輯，通過市場決定區域與產業分工，防止因過度政府干預所引發的新一輪產能過剩，引導產業有序布局。

第三，讓市場信號真實地反映資源稀缺性的問題。

因為要發揮市場在產業形成過程中的作用，市場信號反映資源稀缺性是非常重要的，如果市場信號被過度扭曲就有可能導致資源錯配問題。因此，要讓市場機制在產業結構的形成中發揮決定性調節作用，并使市場調節方向與規劃協調方向相一致，價格信號必須準確反映資源稀缺程度，這里既包括投入品價格與產成品價格，也包括工資率、利息率、數據要素價格等要素價格。為此，應避免政府對企業進入權與退出權的過度干預，避免政府對價格形成的過度干預，從而減少對行業進入或退出成本或收益的過度扭曲，限制壟斷，各類市場主體平等競爭與平等的產權保護，從而防止因市場信號扭曲所導致的資源錯配，從而高效率地構建現代化產業體系。

第四，完善市場準入制度。

構建現代化產業體系，須以統一、透明的市場準入為前提，優化新產業、新業態的進入環境，確保各類所有制企業在準入、競爭、監管、產權保護各環節享有同等權利與義務。核心路徑是建立“有效市場＋有為政府”的體制框架，讓反映資源稀缺性的價格信號引導資源配置，政府通過規劃、規制和公共品供給彌補市場失靈，從而形成高效、動態、可持續的現代化產業體系。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。