自然資源部關于明確重點國有林區內耕地與林地管理邊界建議的答復

對十四屆全國人大三次會議第8620號建議的答復

自然資人議復字〔2025〕26號

XXX代表：

　　您提出的關于明確重點國有林區內耕地與林地管理邊界的建議收悉。您提出的建議對我們推進自然資源管理工作具有重要參考價值。現答復如下：

一、所涉及工作的相關背景情況

　　按照《土地管理法》《土地調查條例》等相關規定，國土調查是土地利用現狀調查。國土調查成果反映的是調查時點（每年12月31日為標準時點）的國土利用現狀。2017年10月，國務院部署開展第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）。“三調”依據《土地利用現狀分類》國家標準，按照實地現狀主要用途認定地類，各地類不重不漏，全面查清了以2019年12月31日為標準時點的全國國土利用狀況。“三調”完成后，我部依法每年組織開展國土變更調查，保持國土調查成果的現勢性和準確性。

　　為進一步更好服務地方發展和各項管理，2023年12月，自然資源部印發《》（自然資辦發〔2023〕59號）重申：國土調查成果反映的調查時點的國土利用現狀，是相關管理的基礎，但相關管理工作還需要進一步比對以往調查、規劃、審批、督察執法等管理信息，充分考慮地類來源的合理性、合法性，綜合作出判斷。

二、已開展工作及主要考慮

2022年10月，中共中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》），對優化農業空間布局做出頂層設計。為推進生態文明建設，統籌耕地和林地保護管理，落實國土空間統一用途管制，2023年4月，自然資源部會同國家林草局印發了《》（自然資發〔2023〕53號，以下簡稱《通知》），區分耕地上造林及開墾林地情形，實行差別化管理。《通知》明確：一是對于不屬于實施國家退耕還林或按照國家政策和標準建設的防護林和綠色通道等，而屬于在農民依法承包經營的耕地上種樹的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，在尊重農民意愿的前提下，逐步恢復為耕地。二是對于重點國有林區經營范圍內的“三調”耕地，已劃入耕地保護紅線的，以及國發明電〔1998〕8號印發前開墾為耕地的，按耕地管理，產權歸屬和經營主體不變，土地所有權仍為國有，仍為重點林區各森工企業經營管理。上述情形之外的，要按規定依法恢復為林地。

　　對于您所提建議，考慮如下：關于國有林區職工依法承包經營耕地，截至目前，國家尚未出臺國有流轉相關規定，國有林權證范圍內耕種及耕地上種樹，情況較復雜。近幾年，自然資源部、國家林業和草原局已在重點國有林區開展確權登記試點工作。目前，針對耕地林地管理范圍不清等問題，自然資源部、國家林業和草原局正在重慶、浙江開展‘一張圖’統籌林耕試點，在尊重歷史、實事求是前提下，進行分類管理。對于已被劃入耕地保護紅線且目前已按耕地管理要求執行的，若存在占用耕地行為應統一納入耕地占補平衡管理。

三、下一步打算

　　下一步，自然資源部、國家林業和草原局將以全國森林草原濕地荒漠化普查成果為基礎，充分利用試點經驗，結合地方訴求，指導各地編制耕地占補平衡和國土綠化專項空間規劃，研究耕林矛盾處理規則，統籌優化耕地、園地、林地、草地等農用地空間布局，并納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。自然資源部還將積極根據林區改革需求，依法依規做好國家重點林區不動產登記服務，切實保障林業單位、國有林場職工的合法權益。

　　感謝您對自然資源管理工作的關心和支持！

自然資源部

2025年6月13日