極化后均衡，江蘇嵌套式融合對廣東的啟發

泓睿達原創396，本文7300字。

（圖片來源:地球知識局公眾號）

我們一直都說江蘇十三太保個個能打，就連最弱的連云港也能輕松進入全國百強市。的確，快且均衡，是江蘇對廣東的比較優勢，

翻開地圖，連云港其實離上海、蘇州、南京很遠，已經在江蘇省的最北部，就像廣東的潮州或者湛江，距離廣深已經很遠，很難接受頭部城市的輻射，連云港再往北就是山東臨沂和日照，今年前三季度，連云港的GDP已經去到3300億，全年會非常接近5000億，放在廣東，會超過珠海，排在老六的位置。

但是你會發現連云港的旁邊徐州，2024年GDP已經達到9500億，今年即將和浙江溫州爭奪誰先沖線萬億城市。是徐州帶動了連云港嗎？為什么徐州既不靠海，也遠離南京、蘇州和上海，卻能自己成為一個極點？放在廣東，就相當于梅州市接壤福建和江西，韶關市接壤江西和湖南，以及湛江市接壤廣西，帶水海南，而這些廣東城市卻沒有憑借樞紐地位成為極點，他們只是普通的接壤城市。

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廣東和江蘇的發展模式在全國非常具有典型意義，前者是極點帶動，后者是均衡發展。從城市GDP占比看，2024年最強的蘇州占全省的19.5%，南京占13.5%，最弱的宿遷和連云港分別占3.5%和3.4%，最強是最弱的5.7倍。廣東最強的深圳占26%，云浮為0.9%，兩者28.9倍。從人均GDP看，蘇州和宿遷是2.4倍，深圳與梅州是5.5倍。

（圖片來源:劉曉博說財經公眾號）

如果用區域板塊來比較，2024年江蘇蘇南5市人均GDP是蘇北5市的1.86倍，而廣東珠三角9市人均GDP是非珠三角12市的2.76倍。

極點帶動和均衡發展哪種模式更好？從經濟增長的角度可能沒有優劣，各有各好。但從民生角度，答案是顯而易見的，先富帶動后富從而實現共同富裕是社會主義發展的目標追求，發展經濟的目的是為了提高人民生活水平，增長極點的城市為其他地區展示了美好前景，一省之內，縮小與極點城市的差距是當地政府和群眾的必然追求。

極點發展和均衡發展帶給一個個個人的切身感受，就是背井離鄉還是憧憬還鄉，當城市之間有差距但合理時，一個人從大城市畢業了或者厭倦了工作壓力，回到小城市并不是一個艱難的選擇，而是一種生活的選擇。當城市之間差距過大，虹吸效應之下，你要做出選擇的代價就會大很多，這種選擇還不僅僅是自己的，還有父母大病入住優質醫院的成本，子女未來重返極點城市的成本，因為好的醫生、好的老師、好的就業機會也會被虹吸。

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帶著問題，我拆解了散裝江蘇，看看十三太保是怎么均衡發展的。

先說結論，江蘇發展也是從極點帶動開始，再走向整體均衡。其經濟發展經歷了“自發非均衡—溢出非均衡—政府主導均衡”的過程。

第一階段（1978-1990年）的非均衡發展是由蘇南地區的鄉鎮企業吹響號角的，這一階段，蘇南地區大力發展鄉鎮企業，村村點火、戶戶冒煙，開創了著名的“蘇南模式”，實現了農村工業化的歷史性跨越。與此同時，蘇北地區受思想觀念、基礎設施等因素制約，鄉鎮企業發展緩慢，與蘇南的差距逐步拉大。至1990年，蘇南地區工業總產值已占全省的60%以上，區域發展不平衡的格局初步形成，這個階段帶有自發性質。

第二階段（1991-2000年）的非均衡發展，卻是上海產業溢出、外資大量進入挑起，率先受益還是蘇南。上海浦東開發為毗鄰的蘇南地區帶來了新的歷史機遇，蘇州、無錫等地通過建設開發區，大規模承接外資，特別是臺資和新加坡資本，形成了以電子信息、精密機械為代表的新興產業集群，這個階段政府就成為明顯的推手。而蘇北地區仍以傳統產業為主，對外開放程度低，與蘇南的發展差距進一步擴大。這一時期，位于長江以北的南通、揚州等蘇中地區開始加速發展，形成了過渡地帶。

第三階段（2000-2017）政府開始用“看得見的手”扭轉蘇南逐漸極化的趨勢。2000年，江蘇提出區域組團發展戰略，按照北、中、南劃分區域，蘇北（徐州，連云港，宿遷，鹽城和淮安），蘇中（南通，揚州和泰州），蘇南（南京，蘇州，無錫，常州，鎮江），即蘇南地區依靠上海，快速整體提升，蘇中地區以長江產業帶為支撐，提高工業化水平，蘇北地區則以基礎設施建設為重點，打造區域特色產業。搶抓加入 WTO 的發展機遇，2005年在沿滬寧線發展帶、沿長江基礎產業帶、沿東隴海線加工產業帶這“三沿”基礎上，將沿海產業帶加入其中，提出了“四沿產業帶”戰略，三大都市群的以東西貫穿，南北交匯的方式開始融合。

第四階段（2017至今）是均衡化的升級階段。2017年5月，江蘇打破了以往從北到南按照經濟體量組合的城市群劃分模式，不再按照地理界線，而是把資源稟賦、發展階段、功能定位作為劃分依據，提出“1+3”重點功能區，戰略定位是“區域互補、跨江融合、南北聯動、提高區域均衡發展水平”。

“1”即揚子江城市群，包括蘇錫常、寧鎮揚、南通和泰州八座城市，其顯著特征是八城都分布在自西向東的揚子江沿岸，最終流入黃浦江與上海接壤，而無論揚子江還是黃浦江，都是長江在不同區段的名稱。2024年，揚子江城市群對全省經濟增長貢獻率達到77.4%，聚焦數字經濟，高端裝備制造等新質生產力領域，承擔創新策源與產業引領功能。

“3”里面的第一個，是“沿海經濟帶”。包括最東邊靠著海的南通、鹽城、連云港三座城市，2021年國家批復的《江蘇沿海地區發展規劃（2021-2025）》，賦予這三座城市一體化推進“高質量打造沿海海洋經濟隆起帶”的定位，主要策略是依托“海港”發展海洋工程裝備，新能源產業，自身要成為新增長軸，也就是“隆起帶”，同時向南接軌上海和蘇南地區，引入揚子江城市群的創新資源，向北輻射帶動“蘇北和皖北地區”。2024年，江蘇沿海地區海洋生產總值占全國比重達到10.2%。

這里，你看到了一個重疊城市，南通。

“3”里面的第二個，是“徐州淮海經濟區”。包括最北的徐州和連云港，中部偏西不靠海的宿遷和淮安，以及東部鹽城。徐州是唯一以城市進行功能定位的獨立板塊，體現了徐州位于江蘇、山東、安徽和河南四省交界的樞紐地位，目標就是打造江蘇向內陸拓展經濟腹地的縱深，依托“陸港”發展重工業比如“徐工集團”的優勢，發展能源資源、現代物流和現代農業。

如果說沿海經濟帶的任務是南北鏈接中隆起，那淮海經濟區的任務則是東西對接中樞紐，向西是鏈接其他省打造國家陸橋通道，向東是和連云港一起建設“一帶一路”新亞歐陸海聯運通道，把西部的產品通過海港送進海洋，把本省的產品通過中歐班列送往中亞。徐州在其中就是樞紐中心城市，2024年徐州經濟總量占淮海經濟區四省十個城市的比重達20.8%，人均GDP10.57萬元，徐工集團作為龍頭企業，為其配套的產業在周邊300公里范圍內達到70%。

這里，你又看到一個重疊城市，連云港。

“3”里面的第三個3，是“江淮生態經濟區”。以宿遷和淮安兩座內陸城市為主體，定位是走出欠發達地區綠色發展道路。和其他板塊不同，江淮這個既講生態又講經濟的板塊采取GDP和GEP（生態系統生產總值）雙考核體系，探索生態產品的經濟化，建立省級生態產品市場化交易平臺，比如蘇南地區工業用地和生產能耗需求大，允許蘇南向江淮產業轉移后能保留部分建設用地指標，激勵蘇南各市轉出產業，不要“護盤子”，蘇南也可以向江淮購買能耗指標，推進綠電進園區，推動江淮生態區風電、光伏等清潔能源在蘇南消納，通過賣能耗指標、賣電江淮獲得了發展資金。

通過能源、用地、能耗指標這些生態產品的入市交易，讓后發展地區也有了“被需要”的感覺，不再是發達城市向欠發達城市的“單向轉移”“對口幫扶”，而是“雙向需求”“共生融合”。

這里，你看到了兩個重疊城市，淮安，宿遷。

功能區城市群之間不是涇渭分明，而是定位和功能互相嵌套，環環相扣，形成閉環，推動江蘇從非均衡走向均衡的發展歷程，我稱之為嵌套式融合。

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我提煉了三個關鍵詞。

第一個關鍵詞:省內溢出

江蘇“1+3”戰略，顯然把南部八座城市作為本省的極點打造，從命名上也可以看出來，為什么不叫“4個1”戰略，或者“1+1+1+1”戰略？說明后面的“3”是圍繞這個“1”的，沒有“1”，其他“3”沒有意義。

“1”里面的八座城市，它們是創新策源地，是新質生產力的代表，也是承接上海外溢的橋頭堡，還是科教資源和人才資源的培育地和輸出地，這八座占了全省GDP的77%，相比廣東的珠三角九座城市占了全省GDP的81%，在這個角度看，兩者的極化程度是高度一致的。

但是除了極化相似外，兩省的模式到這里就開始分道揚鑣，揚子江城市群更多是通過嵌套式融合向其他地區外溢資源。資源外溢肯定不能靠胸懷，關鍵是制度設計。

一是城市定位嵌套。南通既是揚子江城市群成員，也是沿海經濟帶龍頭，你就要在兩個角色之間做好平衡，這不是說南京就不能直接向連云港轉移產業，而是揚子江和沿海板塊之間有了嵌套，有了重疊，你既是資源的輸出者，也是資源的雙向吸納者，比如連云港你既要引入海洋產業，也要向徐州和內陸輸出，嵌入了海洋和內陸兩種身份，徐州則嵌入了內陸樞紐和生態經濟圈兩種身份，而揚州作為蘇北蘇南的鏈接者，又嵌入了淮安和鹽城，這樣就形成了一個環環相扣的閉環，資源在環里面流動。

二是城市功能互補。區域融合關鍵在于打破行政壁壘與利益分割，傳統“單向幫扶”模式雖能短期縮小差距，但本質是政府主導的輸血式合作。江蘇推動區域合作向“市場主導、多元協同”互相嵌入，實現從被動參與到主動協同的轉變。

比如蘇州—宿遷工業園區是南北共建的典范，首創“存量折股+增量分成”機制，將園區開發建設過程中形成的存量資產進行股權化處理，明確蘇州方和宿遷方的持股比例。而對園區新增的稅收、產值等經濟指標，按照約定比例進行分成。蘇州不僅導入產業，更輸出園區管理經驗，幫助宿遷培育本土招商運營團隊。設計雙向考核制度，將產業契合度、創新能力培育等質量指標納入績效評價，推動合作從簡單產業轉移升級為全鏈條能力共建。截至2025年，一些經驗已在全省數十家園區推廣，成為縮小南北差距的核心載體。

又如，長江曾是江蘇南北發展的“地理壁壘”，江蘇江陰—靖江工業園區則是破解大江大河壁壘的樣板。作為全國首個跨江跨行政區園區，創新建立“聯合管委會”制度，由江陰、靖江兩地政府共同組建管委會，統一負責園區規劃、招商、運營，財政稅收、GDP統計按約定比例分成。

再如，科創飛地是“反向飛地”嵌入發達城市的主要一種，蘇北地區在蘇南設立超過15家科創飛地。比如淮安在蘇州設立的“淮安（蘇州）創新中心”，將本土企業的技術需求、產業痛點反饋至飛地，蘇州依托高校、科研院所、龍頭企業的創新資源，在飛地內開展研發、中試，再將成果轉化至淮安。如鹽城在無錫的科創飛地，針對鹽城風電產業“葉片材料老化”問題，聯合無錫高校研發新型復合材料，成果在鹽城風電企業應用，形成“創新—產業”無縫對接。

2024年，8家南北共建園區新開工億元以上工業項目73個，同比增長14%，15家南北科創飛地投入運營，蘇南16家大型三級甲等醫院與蘇北5家市級醫院、15家縣級醫院建立的醫療幫扶關系，新增合作學校156對，南北教育結對實現縣域全覆蓋。蘇北四市共實施六大領域幫扶項目192個，“南箭北射”的外溢效應讓蘇北蘇南差距不斷縮小。

省內溢出的兩方面，涉及到城市群互相嵌套和城市一對一結對兩種機制，在江蘇省內城市結對幫扶關系有四對，分別是蘇州—宿遷，南京—淮安，無錫—連云港和常州——鹽城。相比城市結對，城市群板塊的嵌套更有利于產業轉移和資源溢出。

一是網絡化協同效應更強。雙重身份讓城市成為多個戰略板塊的交匯點，形成"網絡節點"優勢。以南通為例，作為揚子江城市群和沿海經濟帶雙重成員，既能承接上海、蘇南的產業轉移，又能利用沿海港口優勢發展臨港產業，實現"左右逢源"。這種多向輻射能力勝于單一結對幫扶的線性流動。

二是資源要素流動更高效。結對幫扶是"點對點"的定向輸送，而雙重身份構建的是"多對多"的開放網絡。連云港既是沿海經濟帶成員，又是徐州淮海經濟區成員，可以同時接收來自沿海和內陸的雙重資源輸入，產業選擇空間更大，避免了單一結對可能出現的"資源錯配"問題。

三是產業生態更完整。雙重身份讓城市能夠參與多個產業鏈分工。比如南通既能在揚子江城市群中發展高端制造，又能在沿海經濟帶布局海洋經濟，形成產業互補。而結對幫扶往往側重于特定領域的"補短板"，產業生態相對單一。

四是市場機制作用更充分。雙重身份下，產業轉移更多依靠市場力量驅動，企業可以根據成本、市場、配套等因素自主選擇，資源配置效率更高。結對幫扶雖然政策導向明確，但行政色彩較濃，可能影響市場主體的自主決策。

五是抗風險能力更強。單一結對關系容易受幫扶方自身發展狀況影響，而雙重身份讓城市擁有"兩條腿走路"的韌性。即使某個板塊發展放緩，另一個板塊仍能提供發展動力。

第二個關鍵詞:跨省融合

江蘇對于跨省合作的感受比我們深刻，因為江蘇的起步和上海的輻射外溢，特別是制造業的疏解，進而進入江蘇的發展過程密不可分，直到今天，江蘇的現代服務業依然離不開上海，而西北角的徐州則憑借“五省通衢”的歷史咽喉，“米”字形高鐵開往六個方向，強大的空、鐵、水、公、管“五通匯流”交通體系，獲得了四省十市的龍頭地位。

但其實廣東對于跨省融合的成就不輸給江蘇，只是我們因為融合得太深基本無感，有的文章指出廣東是全國唯一一個能在高端資源上實現“自閉環”的省，指的是深圳廣州這兩個超一線城市，實際上，我們不要忘記了香港和澳門，這就是跨省融合，只不過因為粵港澳大灣區已經深入人心，廣東人已經沒有了“跨”的概念，隔條街、熟得很、天天串門，祖上都是從廣東過去的，跨什么跨？

跨省合作對于江蘇的區域均衡有重要作用，放在這里重點指出，有兩方面考慮:第一，海南自由貿易港即將封關，這是新的跨省融合機會，而且海南對湛江都市圈的影響力是可以預期的，徐州跨省成就第五座萬億城市，對湛江跨省融合，特別是成為廣西分享海南紅利必經通道，湛江學徐州成為三省樞紐有著重要參考價值。第二，香港和澳門已經和深圳珠海無縫無感融合，但是越融合越會極化深圳珠海，我們要借鑒江蘇在蘇錫常和上海深度融合后，又推動南通“八龍過江”，拼命修橋連接上海，催生第五個萬億城市，引發蘇中地區新均衡，上海不是只服務蘇州的，同理，香港不是只服務深圳的，要推動更多城市和香港澳門跨省融合。

第三個關鍵詞:經略海洋

這一點，江蘇要打造沿海海洋經濟隆起帶，和廣東有著全國最長海岸線的地理條件有著高度相似。

江蘇的沿海隆起帶要做什么呢？連云港做萬億級臨海石化基地，鹽城做海洋風電光伏的新能源產業基地，南通做船舶海工和高精度鋼鐵生產基地，而上面三座城市除了各自做臨港產業，還在共同做港口文章，連云港打造國際樞紐海港，要和徐州的陸港和淮安的空港形成“物流金三角”聯動，南通建設通州灣港區，加強與上海國際航運中心和太倉港合作，打造長江集裝箱運輸新出海口。

各自做產業，共同做港口，這點對于廣東發展海洋經濟有借鑒意義。咱們也提出了建設海洋強省的目標，從沿海幾個城市看，除了珠三角城市，湛江和茂名的石化工業比較有規模外，更多城市的海岸線在做風景旅游區，從汕頭的南澳島，到汕尾的紅海灣、惠州巽寮灣，再到江門上下川島、陽江海陵島、茂名放雞島，特別是我省和江蘇一馬平川相比，山地占比高達93%，沿海平地資源彌足珍貴。

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促進廣東均衡發展的幾點建議。

客觀的說，由于和江蘇地理環境的巨大差異，廣東無法達到江蘇那么高的均衡水平，江蘇的平原面積占了全省93%，廣東只有24%，平原大小意味著可以放工業企業的多少，可以容納人口的多少，以及交通基礎設施的延伸程度。因為江蘇絕大部分是平原，它放產業就比較容易，一方面在鐵路還沒有大規模建成的年代，密布的水網就是重要的產品運輸通道，而這當中東西的長江和南北的京杭大運河是核心骨架。另一方面，平原也有利于人口聚集，江蘇城市里沒有300萬人口以下的，人口數量影響著生產能力和消費能力，對城市GDP同樣是核心影響。

（平原和山地，江蘇和廣東地形地貌圖）

第一，要持續加大交通基礎設施建設，提高城市圈和城市群通達能力。目前，公路里程，鐵路里程，水路里程和航空機場四大類分布中，廣東的公路和航空優于江蘇，但是最有利于產品運輸的鐵路密度和航道密度，都是江蘇領先，水運甚至是廣東兩倍。一方面廣東可以打通更多的運河堵點，提升內河航運能力，另一方面繼續投入交通基礎設施建設，特別是鐵路運力，不斷拓展珠三角的經濟腹地。

第二，充分利用非珠三角城市的平原地區和平緩地帶發展產業。有了交通運力，還要有產業土地，增加非珠三角城市的用地指標，鼓勵開展城市更新和低效工業園改造，盤活閑置和低效用地。參考重慶在山地環境發展產業，利用山地特色來布局工業的經驗。比如在一些山間盆地建工業園區，把生產區、生活區和生態區合理規劃，既不影響環境，又能滿足工業發展需求。

第三，經略海洋。通過國家，省和發達地區海洋創新技術的轉移合作，發展沿海城市臨港產業、海洋航運、港口聯動，實現海洋經濟帶城市的集中“隆起”。

第四，注重跨省合作。特別是香港和澳門的產業向廣深以外，珠三角城市以外的溢出。加強與海南自由貿易港的銜接，湛江都市圈要成為西接廣西南聯海南的橋頭堡，首要優化渡輪過海體驗，其次推進湛徐高鐵建設，再者建設臨港產業園，吸引企業環海南布局。最后加強旅游合作，推出“一程多站”線路，讓湛江成為像徐州那樣三省交匯的超級聯系人。

第五，省內溢出，產業離廣深而不離廣東。發揮各市資源優勢，通過省內跨區域嵌套互補，縮小區域差距。

比如廣深產業向非珠三角城市轉移，可以參考江蘇蘇南和蘇北共建南北掛鉤園區的合作機制，核心是"三為主、三到位"的跨行政區合作模式，“三為主”包括產業移出地要負責人員為主，資金為主和項目為主。移出地負責選派經驗豐富的干部到移入地的共建園區任職，承擔主要出資責任，負責招商引資。"三到位"包括規劃建設到位，社會管理到位和政府服務到位。移入地確保園區用地，提供要素支撐，負責社會管理服務，對共建園區充分授權，明確開發建設管理權責，完善分配機制。省級對共建園區給予以獎代補資金。

延伸閱讀:
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參考資料:
1.《江蘇省經濟極化與區域均衡互動發展研究》鄒晨，江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院
2.《20世紀90年代以來江蘇區域發展均衡性的測度分析》吳康 韋玉春《地理科學進展》
3.《從“蘇超”看江蘇區域經濟如何協調發展》上海華略智庫公眾號
4.《均衡發展看江蘇系列第1、5、6篇》蘇新研究公眾號
5.《江蘇如何做好區域協調發展這篇大文章》王敏、徐海斌《群眾》