劉祚祥:宅基地新政與農(nóng)房盤活

宅基地制度是我國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排。依據(jù)現(xiàn)有法律，農(nóng)村宅基地由村級組織分配給農(nóng)民，屬于農(nóng)民集體所有，個人只能在其上面建造房屋供自己使用，轉(zhuǎn)讓只能在農(nóng)村集體內(nèi)部進行。農(nóng)村宅基地制度的特殊性首先表現(xiàn)為其特殊的權(quán)利安排。農(nóng)民按照社區(qū)習慣規(guī)則獲得宅基地之后，需通過正規(guī)的法律體系獲得宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)，而沒有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，也即農(nóng)民的宅基地對農(nóng)民而言，沒有財產(chǎn)權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。其次，只有集體經(jīng)濟組織的成員，才有資格申請到宅基地，非集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)獲得宅基地。第三，農(nóng)民蓋房受制于規(guī)劃、年度計劃和用途管制，以防占用大量耕地。因此，農(nóng)村宅基地的發(fā)展權(quán)一直受到制約。

一、政策背景與核心要義

守住“三權(quán)分置”底線，禁止城市居民購地建房，防止資本無序擴張。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命的根基，承載著農(nóng)村家庭的居住需求與情感寄托。隨著2025年中央一號文件的發(fā)布，宅基地管理政策再次成為社會焦點。宅基地的“權(quán)利邊界”與“合規(guī)路徑”是國家、集體與農(nóng)民利益博弈的結(jié)果。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，如何確保農(nóng)民的利益不至于被資本裹挾與侵占？這需要吸取英美逆城市化所帶來的后果。美國的逆城市化帶來了資本對農(nóng)村建設用地的單項滲透與社區(qū)階層隔離，從而呈現(xiàn)出很強的“虹吸效應”。其主要原因就是在土地私有制與資本邏輯優(yōu)先的制度框架中，地產(chǎn)的金融屬性得以充分顯現(xiàn)。在逆城市化過程中，通過對農(nóng)村房地產(chǎn)的金融化，資本獲得了巨大的收益。畢竟，在美國，農(nóng)村土地是一種具有一定屬性的商品，其配置完全由價格信號驅(qū)動，隨著逆城市化發(fā)展，資本的介入必然導致農(nóng)村地價飛漲，原住民被迫遷出。例如，蒙大拿州農(nóng)地價格10年漲300%。

因此，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進一步加速，如何避免農(nóng)村宅基地被資本裹挾，預防農(nóng)村土地金融化、資本化的紅利被資本捕獲，2025年的中央1號文件及時給予了政策指引。作為農(nóng)村宅基地新政的核心內(nèi)容，2025年中央1號文件中明確提出了兩個“不允許”，即“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地”，“不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”。這一舉措，將會斬斷城市房地產(chǎn)發(fā)展模式向農(nóng)村蔓延的苗頭，為中國式的城鄉(xiāng)融合模式奠定了基礎，從而從根本上避免了中國出現(xiàn)英美式的逆城市化模式。也就是說，城鄉(xiāng)融合過程中的土地資源溢價，不會被資本裹挾與侵蝕，從而使得農(nóng)民的利益避免了外來資本的侵害。堅守農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的集體所有制紅線，確保了土地資源與資本締結(jié)合約時，農(nóng)民的利益得以保障；同時由于政策體系中限制資本對土地所有權(quán)的控制，從而杜絕土地私有化的風險，確保了農(nóng)民不因短期利益喪失長期保障，不會因為土地資源的金融屬性而帶來利益的損失。

打開“使用權(quán)活化”空間：租賃、入股、合作、有償退出等模式釋放資產(chǎn)流動性。為了提高閑置宅基地的流動性，特別是農(nóng)村閑置住房的流動性，一號文件為此提供“出租、入股或者合作”等方式以供農(nóng)民選擇，在兩個“不允許”的前提下，留下了利益各方的創(chuàng)新空間。這意味著農(nóng)民可以通過房產(chǎn)獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，沉睡的資產(chǎn)終于有了釋放價值的渠道。

2025年中央一號文件提高了我國閑置農(nóng)房的流動性。由于在農(nóng)戶住房財產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村社區(qū)的習慣規(guī)則和正規(guī)法律均認可農(nóng)房是農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)，對農(nóng)民房屋的買賣、出租、抵押、典當、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以一定的認可，但其交易半徑一直受到社區(qū)規(guī)則與法律的影響，從而影響了農(nóng)房交易市場的效率。2025年的1號文件，提出了農(nóng)房使用權(quán)的五種基本的共享模式，為資本盤活閑置農(nóng)房提供了政策支持。第一，租賃開發(fā)模式。企業(yè)租用農(nóng)房改造為民宿，如浙江莫干山，通過“農(nóng)民獲得租金+就業(yè)收入”等組織創(chuàng)新，戶均年增收8萬元，所有權(quán)不轉(zhuǎn)移。第二，入股合作模式。農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)折股，與城市資本聯(lián)合開發(fā)文旅項目，如成都明月村陶藝合作社，按股分紅+保留資產(chǎn)控制權(quán)。第三，旅居模式。在數(shù)字技術(shù)條件下，旅居模式有可能成為盤活閑置農(nóng)房的主要模式。第四，人才下鄉(xiāng)模式。藝術(shù)家、創(chuàng)業(yè)者以“新鄉(xiāng)民”身份參與鄉(xiāng)村振興。第五，農(nóng)產(chǎn)品進城。通過電商平臺（拼多多助農(nóng)專區(qū)）將鄉(xiāng)村特產(chǎn)直供城市。

二、城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟邏輯與金融創(chuàng)新

城鄉(xiāng)融合發(fā)展將重構(gòu)我國居民的財富載體。“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，這是黨的二十大三中全會做出的科學論斷。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是城市的郊區(qū)化或者鄉(xiāng)村的城市化，而是一種新的城鄉(xiāng)資源組織形態(tài)，有其內(nèi)在的規(guī)定性；其次，城鄉(xiāng)融合不只是處理城鄉(xiāng)關(guān)系，主要是尋找新的發(fā)展動力。在人類歷史上，伴隨著產(chǎn)業(yè)格局的演變，人類的聚集方式也在不斷變化，從而導致不同時代的財富載體存在巨大差異。但是，無論價值形式與財富載體如何變化，土地一直是財富載體的核心部分。因此，如何設計城鄉(xiāng)融合發(fā)展時代的財富載體，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件下的財富效應，是時代發(fā)展的需求。

2025年中央一號文件，對宅基地流轉(zhuǎn)提出了嚴格的政策邊界，從而堵塞了城市資本通過宅基地溢價獲取巨額財富的制度漏洞。中國的城鎮(zhèn)化取得了巨大的成功，積累了很多寶貴的經(jīng)驗，但是也留下了不少的教訓。其中的一個教訓則是土地發(fā)展權(quán)溢價分配機制不合理，導致了代際財富鴻溝與階層分化嚴重。隨著數(shù)字文明的到來，城鄉(xiāng)融合將成為人類的主要聚集方式，因此，農(nóng)村的宅基地溢價將成為未來財富創(chuàng)造的主要方式，農(nóng)房將成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展時代的主要財富載體。絕大部分住房財富體現(xiàn)的并非房屋的建筑價值，而是房屋所在的土地價值。

城市土地在經(jīng)濟中的重要性上升，恰恰是信息和通訊技術(shù)迅猛發(fā)展的直接后果。隨著Web3.0時代的到來，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能以及云計算等技術(shù)將進一步內(nèi)嵌于資本品之中，這必將進一步推動城鄉(xiāng)房產(chǎn)和土地價值凸顯。在錯綜復雜的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡社會中，每一個節(jié)點都是價值貢獻體，分布式的商業(yè)形式有助于組織或個人將分散、閑置的生產(chǎn)資源，如勞動、資本、土地、知識、數(shù)據(jù)、技術(shù)等最大化的利用起來，形成新的生產(chǎn)能力，創(chuàng)造新的價值與財富，從而推高農(nóng)村閑置宅基地與閑置農(nóng)房的價值。2025年中央一號文件有關(guān)農(nóng)村宅基地兩個“不允許”的政策確定，為保護農(nóng)民的未來利益構(gòu)建了一條新的護城河。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展約束下閑置宅基地閑置農(nóng)房金融創(chuàng)新的理論解釋。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的桎梏。對于農(nóng)村資產(chǎn)而言，資產(chǎn)邊界不清晰比產(chǎn)權(quán)不完整產(chǎn)生的不確定性要大得多，由此帶來的資產(chǎn)資本化成本更高。一般來說，只要產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，市場參與方就可能依據(jù)既有的約束條件締結(jié)合約，但是產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性，邊界不清晰，則會導致合約締結(jié)成本特稿，不確定極大。我國現(xiàn)有集體建設用地19萬平方公里，是城鎮(zhèn)建設用地的2倍多，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常居人口不足40%，數(shù)千萬畝宅基地長期處于閑置或者低效利用狀態(tài)，農(nóng)村宅基地的低效率利用可見一斑。但是，至今為止，我國的農(nóng)村閑置宅基地、閑置房一直難以資本化，其根本原因就是農(nóng)村宅基地、閑置農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)邊界不清晰。2025年中央的一號文件，從政策層面對閑置宅基地、閑置農(nóng)房做出了規(guī)定，從而為其交易行為提供了參考系，為提高閑置宅基地、閑置農(nóng)房的流動性提供了政策支持。

提高城鄉(xiāng)融合過程中農(nóng)村閑置宅基地與閑置農(nóng)房的流動性，其核心要點就是通過金融技術(shù)，實現(xiàn)了不動產(chǎn)的資本化與證券化。在城鄉(xiāng)融合背景下，宅基地及其農(nóng)房作為農(nóng)村核心資產(chǎn)，其市場價值長期被低估（Q<<1），即農(nóng)村宅基地及其農(nóng)房的市場價值與其重置成本的比率（Tobin's Q值）遠遠小于1。其根源在于非標屬性強、流動性差、交易成本高。政策引導的核心目標是通過制度創(chuàng)新與數(shù)字技術(shù)，提升宅基地的市場價值（分子），降低重置成本（分母），推動Q值趨近于1。

在數(shù)字技術(shù)條件下，如何提升農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的市場價值呢？依據(jù)托賓的Q理論，首先是要提高閑置宅基地、閑置農(nóng)戶的市場價值，即做大分子，其次則是降低其重置成本，將減小分母。我國農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，之所以缺乏流動性，主要是兩個原因：（1）產(chǎn)權(quán)內(nèi)容殘缺，主體模糊。我國農(nóng)民只擁有宅基地的占有與使用權(quán)利，沒有收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。盡管《憲法》《民法通則》《土地管理法》等法律規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定、集體與農(nóng)民的關(guān)系如何界定并不明確，從而導致農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊。此外，由于宅基地等集體資產(chǎn)的交易以村社為邊界、集體成員準入，以非正規(guī)交易和市場進入受限為主要特征，因而其流動性極低。（2）非標屬性強，流動性差。農(nóng)村閑置宅基地、閑置房產(chǎn)是典型的非標資產(chǎn)。每一處房產(chǎn)都有其獨特的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)與市場價值。如同農(nóng)村宅基地、閑置農(nóng)房等非標資產(chǎn)，是由其資產(chǎn)稟賦所決定的。它們不具備標準化特征、難以在市場上公開交易或者流通的資產(chǎn)。由于缺乏標準化和公開市場，農(nóng)村宅基地以及農(nóng)房資產(chǎn)的流動性通常較低，交易成本較高。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)提供了制度前提。宅基地“三權(quán)分置”改革，一方面，扎實推進了房地一體宅基地確權(quán)登記頒證工作，以法律形式保障農(nóng)民宅基地權(quán)益；另一方面，積極探索宅基地盤活利用途徑，鼓勵農(nóng)戶通過出租、入股、合作等方式實現(xiàn)住房有效利用。托賓的Q理論由經(jīng)濟學家詹姆斯·托賓提出，定義為資產(chǎn)市場價值與其重置成本的比率。如果Q>1，則資產(chǎn)市場價值高于重置成本，這有利于激勵投資與創(chuàng)新；如果Q<1,資產(chǎn)市場價值低于重置成本，抑制投資意愿。在城鄉(xiāng)融合背景下，宅基地作為農(nóng)村核心資產(chǎn)，其市場價值長期被低估（Q<<1），根源在于非標屬性強、流動性差、交易成本高。政策引導的核心目標是通過制度創(chuàng)新與數(shù)字技術(shù)，提升宅基地的市場價值（分子），降低重置成本（分母），推動Q值趨近于1。

結(jié) 語

如何提高農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的流動性呢？這需要通過數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新金融合約，提升農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的市場價值，降低農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的成本。而提高閑置宅基地的市場價值，關(guān)鍵是清晰的界定宅基地的交易邊界，減少其市場締約、履約中的不確定，2025年中央1號文件的相關(guān)規(guī)定，特別是“兩個不允許”，則進一步夯實了農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)基礎，為農(nóng)民在其資本化財富效益中，獲得了利益保障。其次，則是為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)提供了政策支持，明確了租賃、合股、合作與有償退出的流轉(zhuǎn)機制，從而為其市場合約創(chuàng)新奠定了政策基礎。農(nóng)房是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，其市場化與貨幣化，是提高農(nóng)民財富水平的重要手段，通過農(nóng)房的資本化、證券化，可以將農(nóng)村土地、農(nóng)房資源的財富效應轉(zhuǎn)換為農(nóng)民的財富收益。例如，將宅基地使用權(quán)分割為標準化通證（如NFT或ERC-20），降低投資門檻（如1000元起投），吸引城市小額資本；將租金、分紅等現(xiàn)金流打包為REITs（房地產(chǎn)投資信托基金），對接資本市場。也可以通過旅居聯(lián)盟將閑置農(nóng)房通過區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)行RWA，是其資產(chǎn)通證化，從而將其權(quán)利予以活化。第三，要降低資產(chǎn)流動成本。其關(guān)鍵是利用數(shù)字技術(shù)，降低確權(quán)成本，提高確權(quán)效率。例如，通過衛(wèi)星遙感+物聯(lián)網(wǎng)測繪生成宅基地數(shù)字孿生體，權(quán)屬信息上鏈存證；基于AI算法（輸入?yún)?shù)：區(qū)位、交通、生態(tài)等200+維度），實時更新宅基地市場價值。通過智能合約分賬技術(shù)，降低人為干預，從而減少博弈成本。

總之，“宅基地新規(guī)”不是簡單的資源盤活，而是一場以金融為杠桿的產(chǎn)權(quán)革命。唯有以制度創(chuàng)新容納技術(shù)變量，以市場邏輯重構(gòu)鄉(xiāng)土價值，方能實現(xiàn)城鄉(xiāng)從‘物理連接’到‘有機融合’的質(zhì)變。”

作者系長沙理工大學金融研究所所長、教授; 來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年5期