對(duì)信訪回復(fù)不滿能否提起行政訴訟？五項(xiàng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)詳解

對(duì)具體行政行為不滿意，當(dāng)事人既可以提出信訪訴求，也可以提起行政復(fù)議、行政訴訟，也可以撥打12345熱線。一個(gè)核心的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的處理意見(jiàn)書(shū)，是否能夠被納入法院的司法審查范圍？對(duì)于許多信訪人而言，信訪處理意見(jiàn)書(shū)、復(fù)查（復(fù)核）意見(jiàn)書(shū)是對(duì)其訴求的官方回應(yīng)，對(duì)辦理結(jié)果不滿，起訴至法院似乎是理所當(dāng)然。

然而，在司法實(shí)踐中，法院卻面臨著“大信訪、中復(fù)議、小訴訟”的現(xiàn)實(shí)格局，如果將所有信訪回復(fù)、12345回復(fù)都立案審查，司法渠道或?qū)⒉豢爸刎?fù)。那么，法院一般是如何審查信訪回復(fù)的可訴性的呢？答案并非簡(jiǎn)單的“是”或“否”，關(guān)鍵在于“實(shí)質(zhì)審查”的司法甄別。

一、典型案例：信訪回復(fù)意見(jiàn)背后的權(quán)屬之爭(zhēng)

（中國(guó)行政審判案例第123號(hào)案例）張某與第三人之間的山林權(quán)歸屬糾紛，經(jīng)村干部多次調(diào)解未果后，他向定南縣某鎮(zhèn)人民政府提交了書(shū)面的調(diào)處申請(qǐng)。鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)調(diào)查，最終通過(guò)《信訪處理意見(jiàn)書(shū)》的形式，確認(rèn)爭(zhēng)議山場(chǎng)歸第三人所有。

張某對(duì)此不服，在申請(qǐng)行政復(fù)議后，進(jìn)而將某鎮(zhèn)政府告上法庭，請(qǐng)求撤銷處理意見(jiàn)書(shū)。本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：首先，這份以“信訪”為名的意見(jiàn)書(shū)，是否屬于行政訴訟的受案范圍？其次，該意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容是否合法？

審理此案的法官并未在受案范圍問(wèn)題上過(guò)多停留，而是直接審查了意見(jiàn)書(shū)的合法性，指出：調(diào)處山林權(quán)屬糾紛應(yīng)遵循《江西省山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》的法定程序。但某鎮(zhèn)政府既未組織雙方調(diào)解，也未正確適用法律法規(guī)，屬于程序違法與適用法律錯(cuò)誤。因此，法院判決撤銷了該信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)。

二、信訪回復(fù)形式審查與實(shí)質(zhì)審查之間的沖突

在上述案例中，法院回避了對(duì)受案范圍的直接論述，但判決書(shū)中有一句“被告的具體行政行為屬主要證據(jù)不足”表述，認(rèn)定鎮(zhèn)政府制作并送達(dá)意見(jiàn)書(shū)的行為，本質(zhì)上是一個(gè)“具體行政行為”，因此才將其納入訴訟范圍并進(jìn)行實(shí)體裁判。這也說(shuō)明，對(duì)信訪回復(fù)是否可訴問(wèn)題，法院更多看的是實(shí)質(zhì)回復(fù)內(nèi)容，而非“信訪回復(fù)格式一律不可訴”。

有一些法院判決中認(rèn)為，既然提出的是“信訪事項(xiàng)”，就應(yīng)依據(jù)《信訪工作條例》構(gòu)建的復(fù)查、復(fù)核機(jī)制尋求救濟(jì)，不應(yīng)進(jìn)入行政訴訟程序。這種方法的優(yōu)勢(shì)在于規(guī)則明確，但潛在風(fēng)險(xiǎn)是，它可能為行政機(jī)關(guān)開(kāi)辟一條規(guī)避司法審查的“捷徑”。無(wú)論當(dāng)事人申請(qǐng)事項(xiàng)的本質(zhì)是什么，不管是信息公開(kāi)申請(qǐng)還是行政履職申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)只需以“信訪答復(fù)”的形式回應(yīng)，不依法分類，可以輕易地避免信訪人向法院提起訴訟。

但本案合議庭的觀點(diǎn)不同。認(rèn)為法院不應(yīng)被信訪回復(fù)的外在形式所迷惑，而應(yīng)深入探究其內(nèi)在本質(zhì)。如果回復(fù)內(nèi)容動(dòng)用了行政管理的職權(quán)，并對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，那么無(wú)論其外表是“告知”、“回復(fù)”還是“信訪意見(jiàn)”，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為可訴的行政行為。在本案中，鎮(zhèn)政府的行為形式上是對(duì)信訪的回應(yīng)，實(shí)質(zhì)卻是行使山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處這一法定行政管理職權(quán)的行為，它直接創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此必須接受司法監(jiān)督。

三、“信訪是否可訴”：從典型案例里看審查標(biāo)準(zhǔn)

審查回復(fù)主體：是否具備相應(yīng)行政職權(quán)？可訴的信訪意見(jiàn)，其作出主體必須是具有行政職權(quán)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。換言之，只有“有權(quán)”主體作出的行為，才可能進(jìn)入行政訴訟的視野。例如，企業(yè)內(nèi)部的信訪部門作出的答復(fù)，就不屬于行政訴訟受案范圍。在本案中，某鎮(zhèn)政府正是對(duì)山林權(quán)屬糾紛負(fù)有法定處理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其主體資格適格。

審查回復(fù)內(nèi)容：是否涉及行政管理職權(quán)的行使？關(guān)鍵在于審查意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容是純粹依照《信訪工作條例》處理信訪流程事宜，還是在實(shí)質(zhì)性地運(yùn)用行政權(quán)力解決一個(gè)具體的管理問(wèn)題。如果內(nèi)容是后者，那么它就具備了行政行為的內(nèi)核。張某案中，意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容并非程序性告知，而是對(duì)實(shí)體權(quán)屬爭(zhēng)議作出的具有法律效力的判定。

審查回復(fù)結(jié)果：是否產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)影響？這是判斷可訴性最核心的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)可訴的信訪處理意見(jiàn)，必須對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接、實(shí)際的影響。在本案中，意見(jiàn)書(shū)直接將山林確權(quán)給第三人，無(wú)疑對(duì)原告張某的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了現(xiàn)實(shí)的、不利的影響。反之，若一份回復(fù)僅是告知已處理、轉(zhuǎn)辦情況，未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，則通常不可訴。

審查引用法律依據(jù)：是行政法規(guī)范還是《信訪工作條例》？如果一份意見(jiàn)書(shū)主要或完全依據(jù)《信訪工作條例》作出，它很可能是一個(gè)純粹的信訪程序行為。反之，如果其依據(jù)的是特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或規(guī)章（如本案中涉及的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)規(guī)定），則強(qiáng)烈暗示其本質(zhì)上是一個(gè)行政管理行為。

審查信訪事項(xiàng)源頭：當(dāng)事人申請(qǐng)的本質(zhì)是什么？最后，法院還需回溯溯源，審視相對(duì)人最初提出的申請(qǐng)事項(xiàng)，是要求行政機(jī)關(guān)履行其固有的行政管理職責(zé)，還是單純要求履行辦理信訪事項(xiàng)的職責(zé)。前者如張某提出的“調(diào)處申請(qǐng)”，目的是啟動(dòng)一個(gè)行政處理程序；后者則如咨詢、投訴程序問(wèn)題等。對(duì)前者以信訪形式答復(fù)，不能改變其可訴的行政行為的本質(zhì)。

綜上所述，法院對(duì)信訪處理意見(jiàn)書(shū)的審核，是一場(chǎng)在形式與實(shí)質(zhì)之間的權(quán)衡。通過(guò)審查標(biāo)準(zhǔn)的綜合運(yùn)用，法院得以“揭開(kāi)信訪答復(fù)的面紗”，精準(zhǔn)識(shí)別那些以信訪為名、行行政管理之實(shí)的行為。這種實(shí)質(zhì)主義的審查進(jìn)路，不僅有效防止了行政機(jī)關(guān)通過(guò)形式轉(zhuǎn)換來(lái)規(guī)避司法監(jiān)督，也切實(shí)保障了公民在其合法權(quán)益受到實(shí)質(zhì)影響時(shí)，能夠獲得暢通有效的司法救濟(jì)。