二十年迭代改革！“溫嶺模式”何以保障人民當家作主

　　◆開一次民主懇談會非常不容易，會出現很多意想不到的問題。沒有民主法治思維，民主很難推進下去。

　　◆代表能夠對預算提出修正議案，當年在鄉鎮一級是破天荒的創舉，因為這真正體現了人民當家作主。

　　◆這20年，溫嶺除了深化預算民主懇談之外，還探索開展了人代會部門預算票決、人大交辦績效評價、人大交辦審計調查、政府債務跟蹤監督等工作。這些改革探索，充分調動起人大代表和廣大群眾當家理財的熱情，激蕩出基層民主的蓬勃力量。

　　◆2024年6月，“參與式預算數智在線”應用亮相全國人大常委會法制工作委員會組織召開的各級人民代表大會常務委員會監督法修改座談會，得到了與會專家的高度評價。

　　習近平總書記指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。

　　民主懇談自1999年在浙江溫嶺誕生后，從化解群眾矛盾到協調公共利益，在社會治理和基層民主政治建設上發揮了重要作用。2005年至今，這種以民主懇談形式參與政府年度預算方案協商討論的模式，歷經20年迭代改革仍經久不衰。不久前記者來到溫嶺，尋找溫嶺參與式預算保障人民當家作主的路徑。

　　參與式預算緣何在溫嶺扎根？

　　時任溫嶺市委副書記張學明，是溫嶺參與式預算的親歷者和推動者。他認為，溫嶺民營經濟發達，有著孕育協商民主的豐厚土壤。

　　“溫嶺不僅誕生了中國第一家股份合作制企業，還發放了全國首個個體工商戶營業執照，民營經濟發展迅速。在解決溫飽、走上全面建設小康之路時，這里的民主氛圍逐漸濃厚，民眾心聲需要表達。在這個時候，民主懇談的形式正好滿足了民眾的需求。”張學明說。

　　“當時，村級民主懇談協商會要求每個家庭派一名代表參加，發言有多熱烈是你想象不到的。”提到民主懇談，張學明的眼里閃著光。當時他分管意識形態工作，這讓他有更多機會接觸基層群眾。

　　有個村民給張學明留下深刻印象。“他在黑龍江做生意，接到開民主懇談會的通知后專程坐飛機趕回溫嶺。我問他為什么要這樣做。他說，過去沒有人在意我們的想法，現在專門邀請我們開會、聽我們的意見。幾千塊的機票錢可以再掙，但是民主懇談的機會錯過了就沒有了。”張學明感慨道，當主人翁意識被激發后，群眾參與治理的愿望非常強烈。

　　然而，一些干部卻很有顧慮，擔心群眾提問會變成當眾揭短，反而激化了矛盾。

　　溫嶺市委民主懇談工作辦公室原主任陳奕敏說，“有的領導當著我的面抱怨，搞什么懇談？我們的干部什么事情都不用做，都去做懇談好了”。

　　2005年6月，時任浙江省委書記的習近平到溫嶺市松建村調研，對當地通過民主懇談推動新農村建設的成效予以充分肯定。這讓溫嶺更堅定了推進民主懇談這種基層民主協商新形式的決心。

　　“那時候干群之間的主要矛盾集中在村務特別是村級財務等。”張學明說，溫嶺市的解決辦法是約法三章：先查賬，再向群眾公開，矛盾解決了才能開會。為適應這種情況，溫嶺市還專門成立了農村清賬組。三年時間，清賬組把村級財務都查了一遍，一些村干部因涉嫌犯罪被移送司法機關。

　　隨著民主懇談不斷深入人心，懇談的主題慢慢觸及公共事務的核心即公共預算，當時基層群眾對財政資金的使用和項目建設十分關注，提出“既然什么都可以談，那么政府預算是否也可以拿出來談一談？”就這樣，民主懇談自然而然地滲透到對政府預算方案的監督中。

　　“開一次民主懇談會非常不容易，會出現很多意想不到的問題。沒有民主法治思維，民主很難推進下去。”張學明動情地說，“民主懇談在溫嶺誕生并發展，由最初鄉鎮黨委、政府通過與群眾平等對話、共同協商增進干群互信的思想政治工作載體，發展成為民主決策、民主管理、民主監督的新型基層民主協商形式。一路走過來我們經歷了許多不眠之夜。”

　　選民和人大代表能看懂預算報告嗎？

　　改革之初，有兩道繞不開的難題：一是鄉鎮黨委不愿意把預算方案拿出來，二是選民和人大代表能否看懂預算報告？萬一預算報告在人代會通不過，誰擔得起這個責任？一些鄉鎮領導建議，先把預算民主懇談停下來。

　　“民主懇談不能停下來。”溫嶺市人大常委會預算工作委員會主任林應榮回憶說，當時有顧慮是正常的，預算民主需要一個過程。“我很佩服時任澤國鎮黨委書記蔣招華、新河鎮黨委書記金良明等改革者們的勇氣，他們的態度非常明確，民主懇談不但要搞，而且要積極回應群眾的關切。”

　　2005年4月，澤國鎮試行“城建基本項目”民主懇談。同年7月，溫嶺市新河鎮把民主懇談機制引入到預算中來，舉行了預算民主懇談。兩鎮的試水，揭開了溫嶺參與式預算的序幕。

　　2006年3月，在新河鎮第十四屆人民代表大會第七次會議期間，代表們首次行使了預算修正權。新河鎮人大代表陳元方等5名代表聯名提出“擴大農村垃圾清運覆蓋面”的議案，經大會主席團審查，并提交大會表決。盡管時隔近20年，陳元方對此事記憶猶新：“代表能夠對預算提出修正議案，當年在鄉鎮一級是破天荒的創舉，因為這真正體現了人民當家作主。”

　　澤國鎮居民朱培勇在2010年財政預算懇談會上指出，在城市社區環境衛生1749萬元預算中沒有找到公廁的建設項目，但是公廁不足嚴重影響環境衛生。為此，他提出“應安排公廁改造資金”的意見。隨后經過澤國鎮人大審議，這條意見被寫入澤國鎮的預算修改項目中。

　　“事實證明，群眾不僅能夠看懂預算報告，而且問題找得很準。這些意見說明，政府預算與群眾的生活密切相關。”2007年1月，張學明轉任溫嶺市人大常委會主任，他上任后公開表態，參與式預算要在全市全面推開。同時，他要求預算報告寫得盡量通俗易懂，便于群眾審查。

　　近日，石塘鎮人大主席趙靈軍正忙著組織人代會前的培訓工作。他介紹說，為確保選民和人大代表更充分地討論預算報告，每年都會組織相關培訓，預算報告也會提前一周發到選民和人大代表手上。

　　“20年來，共有12萬余人次參加了2400多場各類預算的民主懇談，促進政府調整預算近50億元。”林應榮說，這20年，溫嶺除了深化預算民主懇談之外，還探索開展了人代會部門預算票決、人大交辦績效評價、人大交辦審計調查、政府債務跟蹤監督等工作。這些改革探索，充分調動起人大代表和廣大群眾當家理財的熱情，激蕩出基層民主的蓬勃力量。

　　國務院發展研究中心研究員趙樹凱在《參與式預算與基層治理創新：從溫嶺經驗談起》（刊發于2023年《治理研究》）一文中提到，隨著公共基礎設施的鋪設和現代化建設的全面開展，基層政府的財政壓力增大，對于鄉鎮一級政府來說，是一個重大的挑戰，這也是一個全國性的難題。在這種情況下，溫嶺的參與式預算和民主懇談制度，在全國具有重要啟發和引導意義，成為化解基層治理危機、解決基層治理困局的一個非常有效的制度創新。

　　溫嶺參與式預算只能在溫嶺生存嗎？

　　今年11月3日，浙江省級標準《公眾參與政府預算審查工作指南》（下稱《工作指南》）正式發布，這是在省人大常委會辦公廳指導下，溫嶺市人大常委會牽頭，一些地方人大等單位共同參與起草的標準。該標準將溫嶺參與式預算的“實踐探索”固化為“標準流程”，這標志著參與式預算從“溫嶺實踐”上升為“全省標準”，走出了溫嶺。

　　“在公眾如何有效參與審查政府預算問題上，始終缺乏明確答案。《工作指南》有效解決了實踐中存在的預算審查工作標準不統一、公眾參與渠道不暢、質效有待提高等問題。《工作指南》對操作細節作出明確規定，比如，針對預算審查的專業性要求，設置了專業技術人員信息庫等。”《工作指南》的主要起草人之一、現任溫嶺市人大常委會主任朱明連解釋說，《工作指南》將抽象的民主理念轉化為可操作的“技術語言”。比如，規定參與人數控制在30人至100人，隨機抽選比例需達75%至85%。“這些看似簡單的數字背后，蘊含著既要防止‘被代表’，又要避免‘大呼隆’的民主智慧。”

　　“《工作指南》的制作過程本身，就是一場民主實踐的生動展示。”朱明連說，從2022年10月啟動項目，到今年11月正式發布，起草組的足跡遍布杭州蕭山、溫州龍灣、紹興上虞等地。歷時3年，《工作指南》起草組共召開30多場座談會，收集了92條意見建議，每一條意見都被認真對待。

　　“每一次基于時代背景下的制度創新，都會在浙江省乃至全國產生示范效應。”林應榮見證了溫嶺參與式預算的每一次改革。他說，廣東、上海、四川、江蘇等多地目前都在探索不同形式的參與式預算，大量鄉鎮也在進行預算討論。

　　2022年，溫嶺市人大常委會以踐行全過程人民民主為導向，研發了“參與式預算數智在線”（下稱“數智在線”），通過數字賦能進一步提升預算監督質效。

　　“打開‘數智在線’應用系統，77個市級部門的預算數據一目了然，人大代表隨時可以在線提意見、跟蹤整改進度。”溫嶺市人大常委會副主任陳文波介紹說。

　　“我們依托‘數智在線’，將所有77個部門預算分解到全市17個代表小組進行分組監督。”陳文波說，“數智在線”運行以來，已有1500多名人大代表和選民參與了對全市77個單位的預算資金審查，發表有效意見1415條，促進調整預算安排4.39億元。

　　2024年6月，“數智在線”應用亮相全國人大常委會法制工作委員會組織召開的各級人民代表大會常務委員會監督法修改座談會，得到了與會專家的高度評價。同年，各級人民代表大會常務委員會監督法修改時增加了一條——常務委員會運用現代信息技術開展聯網監督，建立健全信息共享和工作貫通協調機制，提高財政經濟工作監督效能。

　　而回溯制度演進軌跡，早在2014年，溫嶺參與式預算的創新做法就為預算法第45條的出臺提供了實踐經驗。該條款規定，縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。

　　“參與式預算的動力和活力，在于它順應了社會主義民主政治發展的方向。”朱明連表示，面向未來，溫嶺市人大常委會將繼續牢記初心使命，堅持守正創新，推動參與式預算不斷蝶變升級，為發展全過程人民民主、推進基層治理現代化貢獻更多溫嶺智慧和力量。

來源：檢察日報