地方政府“盤家底”

11月19日，時(shí)任湖南省財(cái)政廳黨組書記、廳長(zhǎng)的陳博彰在湖南“十四五”答卷系列主題新聞發(fā)布會(huì)上表示：“加力盤活國(guó)有‘三資’，讓‘沉睡’的資源資產(chǎn)變成‘流動(dòng)’的真金白銀，累計(jì)盤活收入3500億元，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推介。”

財(cái)政部資產(chǎn)評(píng)估中心在地方開展的相關(guān)工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省國(guó)有資產(chǎn)、資源、資金盤活工作力度大、范圍廣、方式多、效果顯著，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、切實(shí)解決民生問(wèn)題、保障財(cái)政增收節(jié)支發(fā)揮了積極作用，形成了“三資”優(yōu)化配置的“湖南樣本”。

湖南是全國(guó)較早盤活“三資（資產(chǎn)、資源、資金）”的地區(qū)。

近些年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)面臨發(fā)展壓力，稅收增長(zhǎng)放緩疊加土地出讓收入下行，地方財(cái)政收支緊張趨勢(shì)明顯。為緩解這種情況，不少地方開始“盤家底”，盤活“三資”成為其中主要方向。

以吉林省為例，1—10月，全省非稅收入495.2億元，增長(zhǎng)22.7%。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長(zhǎng)60.2%，主要是市縣資產(chǎn)（資源）盤活收入增加。10月當(dāng)月，吉林省非稅收入39.7億元，增長(zhǎng)29.8%。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長(zhǎng)64.5%。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇說(shuō)，盤活“三資”現(xiàn)象背后，反映出當(dāng)下地方財(cái)政的困境，因此財(cái)政供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩。需通過(guò)打造稅收國(guó)家、適當(dāng)提高宏觀稅負(fù)、改進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系、注重靠機(jī)制改善民生等，進(jìn)行有效規(guī)范化制度供給，進(jìn)而改觀諸如盤活“三資”等非理性、非正式的制度安排。

如何盤活

2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，對(duì)盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資進(jìn)行了總體規(guī)定，并提出多條措施。

據(jù)中部某市一位地方財(cái)政人士介紹，盤活存量相關(guān)工作在不同階段的提法與側(cè)重點(diǎn)存在差異。

他最早接觸盤活相關(guān)工作是在村和社區(qū)區(qū)劃調(diào)整時(shí)期，當(dāng)時(shí)的“盤活”主要指整理債權(quán)賬戶關(guān)系。此后，受平臺(tái)公司債務(wù)審計(jì)相關(guān)要求影響，財(cái)政部、審計(jì)署推動(dòng)平臺(tái)公司“盤家底”，開展資產(chǎn)以及負(fù)債梳理，這又是一輪重要的盤活存量資產(chǎn)工作。

不同級(jí)別的地方政府在盤活“三資”的側(cè)重點(diǎn)上有所不同：縣區(qū)財(cái)政局層面盤活的“三資”多為歷史遺留的低效辦公用房、機(jī)關(guān)單位下屬公司相關(guān)房產(chǎn)等；部分有礦產(chǎn)資源的省直管縣，因體制原因掌握更豐富的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，自主權(quán)相對(duì)更大；開發(fā)區(qū)層面則受園區(qū)特殊性影響，“三資”盤活主要聚焦土地資源。

他認(rèn)為，從實(shí)際情況來(lái)看，地方財(cái)政部門主要掌握現(xiàn)金流，對(duì)資產(chǎn)端的掌握存在短板，一方面是因?yàn)椴糠仲Y產(chǎn)未入賬；另一方面是財(cái)政部門精力有限，且資產(chǎn)監(jiān)管涉及多個(gè)部門——比如一些地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)由機(jī)關(guān)事務(wù)局主管，財(cái)政局資產(chǎn)科僅對(duì)口業(yè)務(wù)，國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)企資產(chǎn)由財(cái)政局企業(yè)科對(duì)接，分工不同導(dǎo)致監(jiān)管難以全面覆蓋，甚至連全市國(guó)企的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)總額都無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，資產(chǎn)與債務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系不清晰。

一位中部省份的投融資人士表示，對(duì)地方政府盤活國(guó)有“三資”的觀察是：有些地方政府對(duì)國(guó)有資金比較清楚，但對(duì)到底有多少國(guó)有資源資產(chǎn)并不清晰，地方財(cái)政部門也不完全掌握這些信息，因此相比確權(quán)，盤清“三資”總量更為急迫。

盤活家底的背后是已形成的龐大的國(guó)有資產(chǎn)。10月26日，國(guó)務(wù)院關(guān)于2024年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告（下稱“報(bào)告”）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議。報(bào)告顯示，截至2024年末，全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額401.7萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益總額109.4萬(wàn)億元。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，中國(guó)GDP已達(dá)130多萬(wàn)億元，今年還將繼續(xù)增長(zhǎng)，形成和沉淀了大量資產(chǎn)，這意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從增量進(jìn)入到增量與存量并重的時(shí)期，做大增量、盤活存量成為新的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。

2025年10月，安徽省財(cái)政廳課題組在《中國(guó)財(cái)政》上發(fā)表《財(cái)政收入支撐高質(zhì)量發(fā)展匹配關(guān)系研究》一文，詳細(xì)剖析當(dāng)?shù)刎?cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)承壓現(xiàn)狀及成因。安徽省財(cái)政廳認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)籌短期應(yīng)急與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，短期內(nèi)可以依法依規(guī)治稅、資產(chǎn)資源盤活等為抓手，全力彌補(bǔ)收入缺口；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看則需把握進(jìn)一步全面深化改革機(jī)遇，健全財(cái)稅體制機(jī)制、培育優(yōu)質(zhì)新財(cái)源，更好支撐財(cái)政收入高質(zhì)量可持續(xù)增長(zhǎng)。

王振宇對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，容易盤活的資產(chǎn)面臨著“枯竭”問(wèn)題，剩下的都是些難啃的“硬骨頭”，面臨著諸如法律糾紛、高額稅費(fèi)等約束條件，難以變現(xiàn)。因此，盤活資產(chǎn)出現(xiàn)了“升級(jí)版”，從行政性資產(chǎn)拓展至資源、資金等。他認(rèn)為，盤活“三資”無(wú)可厚非，但務(wù)必進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定嚴(yán)格的操作指引，控制節(jié)奏和步驟，謹(jǐn)防非理性盤活融資引致的次生風(fēng)險(xiǎn)。

為何盤活

上述地方財(cái)政人士認(rèn)為，當(dāng)前盤活“三資”即“盤家底”，一方面是為2028年隱債清零和2027年平臺(tái)退出做準(zhǔn)備；另一方面是由于地方財(cái)力增長(zhǎng)受限，財(cái)政剛性支出與財(cái)政收入的剪刀差不斷擴(kuò)大，希望通過(guò)盤活“三資”增加非稅收入。他說(shuō)，中央層面提出財(cái)政管理科學(xué)化的概念，需要地方實(shí)踐來(lái)推動(dòng)落實(shí)，預(yù)算績(jī)效管理、零基預(yù)算等雖已提出多年，但打破原有基數(shù)模式難度較大，相比之下，節(jié)流比開源（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）更容易推進(jìn)。

該地方財(cái)政人士說(shuō)：“當(dāng)前恰逢換屆時(shí)期，盤活‘三資’被賦予更強(qiáng)的政治屬性，為了政績(jī)和升遷，今年至明年期間會(huì)更有動(dòng)力推進(jìn)這項(xiàng)工作，使財(cái)政收支數(shù)據(jù)更完美。”

王振宇說(shuō)，對(duì)一個(gè)地區(qū)而言，當(dāng)財(cái)政收入難以滿足支出剛性需要時(shí)，作為財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的最后承擔(dān)者，通常的選項(xiàng)就是增收節(jié)支。當(dāng)現(xiàn)行體制內(nèi)的籌資機(jī)制不足時(shí)，就要在“明天”（舉債）和“昨天”（資產(chǎn)變現(xiàn)）上做文章。多年來(lái)，“土地財(cái)政”“融資舉債”較好地對(duì)沖了財(cái)政收入缺口，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的下行以及融資舉債的硬約束，盤活存量資產(chǎn)便成為選項(xiàng)。

上述地方財(cái)政人士認(rèn)為，盤活“三資”的核心在于“活”，需實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一是增加國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入，二是為財(cái)政帶來(lái)非稅收入或促進(jìn)稅收、產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，三是產(chǎn)生就業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚、人才聚集等社會(huì)效益。這項(xiàng)工作無(wú)法僅靠財(cái)政部門完成，具有動(dòng)態(tài)性和長(zhǎng)期性，需要持之以恒推進(jìn)，但現(xiàn)實(shí)中很難有政府班子能堅(jiān)持將其落實(shí)到底。

多地行動(dòng)

湖南是全國(guó)較早開展盤活“三資”行動(dòng)的地區(qū)。

2022年，湖南啟動(dòng)清查處置全省國(guó)有資產(chǎn)資源專項(xiàng)行動(dòng)，后續(xù)全面展開國(guó)有“三資”管理改革，盤活范圍從省本級(jí)延伸到市縣、從高校老校區(qū)拓展到全省各類國(guó)有資產(chǎn)資源，并正式出臺(tái)了《湖南省國(guó)有“三資”清查處置與管理改革總體工作方案》，制定“1+11”清查處置系列指導(dǎo)意見，涵蓋行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等8大領(lǐng)域，細(xì)化至省直機(jī)關(guān)、教育系統(tǒng)、文化企業(yè)3個(gè)子項(xiàng)，按照全領(lǐng)域、全口徑、全覆蓋要求，相應(yīng)制定盤活處置計(jì)劃和任務(wù)清單推進(jìn)改革。

財(cái)政部資產(chǎn)評(píng)估中心在《打造“三資”優(yōu)化配置“湖南樣本”》文章中提到，湖南省政府辦公廳于2022年3月印發(fā)《清查處置全省閑置國(guó)有資產(chǎn)資源專項(xiàng)行動(dòng)方案》，配套出臺(tái)11項(xiàng)指導(dǎo)意見，涵蓋行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等8大領(lǐng)域和省直機(jī)關(guān)、教育系統(tǒng)、文化企業(yè)3個(gè)子項(xiàng)，形成了改革“1+N”系統(tǒng)方案，打出制度“組合拳”。省級(jí)層面建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，省長(zhǎng)掛帥，常務(wù)副省長(zhǎng)牽頭抓，辦公室設(shè)在省財(cái)政廳，下設(shè)行政事業(yè)性、園區(qū)、國(guó)有自然資源、國(guó)有企業(yè)等四個(gè)工作專班，部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，省市縣同步推進(jìn)。

上述文章還提到，湖南按照“全口徑、全覆蓋”的要求，對(duì)全省各級(jí)政府占有和管理的行政事業(yè)性、國(guó)有企業(yè)、自然資源等各類國(guó)有資產(chǎn)資源領(lǐng)域的行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和省級(jí)及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)全部國(guó)有資產(chǎn)資源清查摸底，形成待盤活底數(shù)清單。還針對(duì)可盤活資產(chǎn)基礎(chǔ)條件，逐項(xiàng)制定盤活方案，形成年度盤活任務(wù)清單。清單覆蓋資產(chǎn)、資源、資金三大領(lǐng)域，包括金（礦產(chǎn)）、木（林業(yè)）、水（水利）、火（能源）、土（土地）、數(shù)（數(shù)據(jù)）等六類國(guó)有資源，實(shí)物、債權(quán)、股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、未來(lái)收益權(quán)等五類國(guó)有資產(chǎn)，閑置和低效兩類存量資金。

上述投融資人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此前，湖南部分市縣地區(qū)在盤活閑置資產(chǎn)資源方面進(jìn)行過(guò)一些嘗試，但后來(lái)進(jìn)度也慢了下來(lái)。目前，一些地方又開始圍繞數(shù)據(jù)資產(chǎn)化推進(jìn)工作，“雖然還沒有清晰的模式，成功案例也較少，但做總比不做要好”。

今年以來(lái)，安徽、湖北、河南、貴州等多個(gè)省份出臺(tái)文件，深入推進(jìn)以全面盤活國(guó)有“三資”為代表的“盤家底”工作。

2025年4月23日，湖北省政府辦公廳印發(fā)《湖北省深化國(guó)有“三資”管理改革推動(dòng)大財(cái)政體系建設(shè)走深走實(shí)總體工作方案》。

7月，云南省財(cái)政廳聯(lián)合國(guó)資、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利、林草、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等部門印發(fā)《關(guān)于開展省以下國(guó)有資產(chǎn)資源清查盤活工作的通知》，在全省州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)全面啟動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)資源起底式清查盤活工作，摸清資產(chǎn)資源“家底”，激活存量資產(chǎn)資源潛力。

10月，安徽省財(cái)政廳廳長(zhǎng)谷劍鋒在安徽省推進(jìn)“大資產(chǎn)”統(tǒng)籌管理總體工作方案政策解讀新聞發(fā)布會(huì)上介紹，國(guó)有資產(chǎn)資源資金是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，我省經(jīng)過(guò)多年發(fā)展積累，形成較大規(guī)模國(guó)有“三資”家底，國(guó)資報(bào)告顯示，截至2024年底，全省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)16.48萬(wàn)億元，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)1.95萬(wàn)億元，除此之外，還有豐富的自然資源。但從實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前國(guó)有“三資”管理仍存在部門條塊分割、政策銜接不暢、資源統(tǒng)籌不足等問(wèn)題，對(duì)照實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)還有一定差距。

《安徽省推進(jìn)“大資產(chǎn)”統(tǒng)籌管理總體工作方案》中構(gòu)建“8+5+2”盤活體系：將房屋、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等八類資產(chǎn)，土地、林業(yè)等五類資源，財(cái)政存量資金等兩類資金全面納入清查范圍，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)實(shí)物資產(chǎn)到新型數(shù)據(jù)要素的“全口徑覆蓋”。

從市縣層面來(lái)看，不少地方也提出推動(dòng)“三資”改革。

咸寧市印發(fā)《咸寧市深化國(guó)有“三資”管理改革推動(dòng)大財(cái)政體系建設(shè)走深走實(shí)總體實(shí)施方案》，針對(duì)園區(qū)廠房等實(shí)物資產(chǎn)申報(bào)CMBS，對(duì)應(yīng)收賬款等債權(quán)類資產(chǎn)發(fā)行ABS，將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等未來(lái)收益權(quán)納入證券化范圍，劍指2025年市屬國(guó)企新增融資30億元的目標(biāo)。

遵義市則以資金池建設(shè)為抓手，關(guān)于2025年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告透露，2025年向相關(guān)企業(yè)注資35億元，其中20億元用于設(shè)立投資基金，保障產(chǎn)業(yè)扶持政策落地，助力全市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解；15億元用于“三資”盤活資金池。加大清理行政事業(yè)單位銀行賬戶力度，加快推動(dòng)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作并實(shí)行集中統(tǒng)一管理，把資源資產(chǎn)變現(xiàn)作為彌補(bǔ)收入的重要手段，實(shí)現(xiàn)“真金白銀”收入。

諸暨市則提出，圍繞“土地礦產(chǎn)資源收入、國(guó)資國(guó)企改革、閑置資產(chǎn)盤活”三大領(lǐng)域確定首批九大類盤活項(xiàng)目。創(chuàng)新實(shí)施“分類匹配、一項(xiàng)目一方案”盤活模式，實(shí)現(xiàn)盤活資產(chǎn)入庫(kù)非稅收入15.05億元。

羅志恒表示，“三資”模式的推行需要基礎(chǔ)制度配套支持，比如需要構(gòu)建規(guī)范清晰的政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，分門別類厘清包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)在內(nèi)的各類資產(chǎn)情況；未來(lái)還有必要進(jìn)行預(yù)算體制改革，包括建立債務(wù)和資本預(yù)算，從而更好推進(jìn)“三資”工作。

（作者 杜濤）

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杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長(zhǎng)期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請(qǐng)聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。