國道重啟收費，地方政府也是沒辦法了

相比“燃電之爭”，如果國道恢復收費是因為公路養護費存在缺口，那首先該關心的是燃油稅花哪兒去了。

撰文丨關不羽

消失了15年的國道公路收費重現江湖，引發各界廣泛關注。

自2009年實施燃油稅改革，國道免費通行已經實施15年。然而，這份“出行福利”可能很快就要消失了。2025年，各地“試點”國省道干線公路收費。據不完全統計，第二季度全國普通國省干線公路新增137處收費站，涉及河南、湖北、甘肅、陜西等多個省份。

從免費重回收費，輿論壓力可想而知。那么，為什么各地政府要冒天下之大不韙重新收費呢？因為缺錢。

據說是因為養護費缺口。網傳的說法是，“當前全國普通公路年度養護資金需求達6000億元，而現有資金僅能覆蓋一半。3000億的資金缺口，足以成為收費動力了”。由此也引發了新一輪“燃電之爭”，電動車不繳納燃油稅，成了眾矢之的。

“燃電之爭”的群眾斗群眾煞是熱鬧，可在我看來，這卻只是問題的表象。

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網傳的“3000億養路費缺口”，讓人頗感不解。因為，理論上不應該存在這樣大的缺口。

網傳的說法是“公路年度養護資金需求達6000億元，而現有資金僅能覆蓋一半”。公路養護資金是有明確的出處的，那就是燃油稅。2024年燃油稅收入約1.2萬億元，6000億只占燃油稅收入的一半。燃油稅優先用于地方政府公路養護的轉移支付，是2009年燃油稅改革的初衷。

2009年燃油稅改革前，我國公路交通一直沿用20世紀80年代發源于廣東的地方政府“借貸修路，收費還貸”模式。除了收取通行費，還有公路養護費等六項行政規費。

2009年后燃油費稅改后的國道免費，本質是以稅代費：提高成品油燃油稅，以替代公路養護費等六項行政規費和政府還貸二級公路收費。

老百姓看到的是“免費”，看不到的是央地財政的此消彼長。地方政府稅費并入成品油燃油稅后，成了中央稅收。與之匹配的是，明文規定了成品油燃油稅不納入經營性稅收，而是以轉移支付的方式取之于地方還于地方，用于地方公路養護。即四不變原則，“交通資金遵循屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變”。

看上去丁是丁卯是卯的原湯化原食，清清楚楚，實則不然。由此產生的“尾部效應”相當復雜。

此后燃油稅每年都有較大幅度的增長，稅率多次大幅上調。加之燃油稅是由石油企業代征，所以連帶著增值稅也上漲了。新增稅收的安排，就不是“哪兒來哪兒去”了，而是統籌安排。比如農業補貼，又如轉移支付異地使用的“全國平衡”，還有部分用于道路投資建設。實際操作空間不小。

不過，燃油稅主要用于公路養護、尤其是國道養護的原則始終沒有變。但是具體的統籌情況，未見官方公開數據，難以判斷。既然是“主要用于公路養護”，占比七八成總是應該的。何至于6000億養路費支出都覆蓋不了呢？

實際上，這次改革和上世紀90年代后歷次稅改一樣，都起到了擴大中央財權的效果。不僅增加了實際掌握的稅收收入，也擴大了財政支配的空間。但是，地方養護道路的事責并沒有變。

如果1.2萬億燃油稅未能覆蓋6000億公路養護費，先要問的不是誰買單，而是本該專款專用的燃油稅花到哪兒去了？

當然，還存在另一種情況，國道恢復收費是缺錢，但主要缺口不是公路養護費，而是建設投資償貸壓力。

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2012年到2022年，我國經歷了新一輪道路基建高峰。公路總里程10年增長112萬公里，相當于每年新增11萬公里。國道建設更是3年大躍進，從2014年的不到18萬公里，躍升到2016年的35.4萬公里。盡管新增國道并非全部新建項目，也包括改建提級，但是投資密度之高、投資強度之大，也相當驚人。

需要說明的是，本來車輛購置稅是安排給地方政府新建道路項目的對口稅源，2021年財政部和建設部出臺了《車輛購置稅補助地方資金管理暫行辦法》，但是實際執行磕磕絆絆。2024年正式廢止，一概統籌之。

隨著當年密集規劃建設的道路投入使用，年度養護資金自然是“翻倍式增長”。不過，因此積累的資金主要缺口不是道路養護費，而是償債。

國道雖然是“國字頭”，建設資金來源卻要分三塊：中央補貼、地方財政資金和融資。和美國“國道”州際公路固定為聯邦和州府9:1出資不同，我國國道建設投資的央地投入比例可是相當“靈活”的。

實際上，除了少數西部地區國家重點工程以中央資金為主，大部分國道建設資金主要還是地方籌資。而地方籌資，銀行貸款又占了很高的比例。動輒上百億投資、“含債量”過半的國道工程比比皆是。

這些工程貸款只有少部分納入財政部兜底的地方專項債，其余都是地方政府七折八繞從銀行套出來的。土地財政基礎好的地方，還有土地抵押物。土地不值錢的，就純靠地方政府信用硬扛。反正有“國”字頭的政策背書，銀行樂得大方。講白了就是上面出政策，地方借錢修路。

因此，道路基礎建設成了地方債的絕對主力，2020年的地方專項債中占比高達80%。

但是，這輪道路基建高峰和20世紀90年代、2008年不同。當年是“想要富先修路”，這輪是“因為富才修路”。財政規模高速擴張，政府財大氣粗、信心爆棚，上馬大型基建工程不要錢似的。至于投資怎么收回的賬怎么算，別問，問就是“政治站位的高度”、“社會效益的大賬”。

可是，“大賬”也是賬，“社會效益”也得體現在財政收入水平上才能還債平賬。十年工程高潮一過，如夢初醒。債務周期和道路養護費用激增的雙重壓力之下，是真要算賬了。3000億年度養護資金的缺口之下，還有萬億計的地方債務。誰來買單、拿什么買單，都要有個說法。

相比貸款修路的負債，區區3000億的養護費缺口不過九牛一毛。3000億的坑，從2500萬新能源車主身上刮點油水還能填上。萬億計的修路債，把全中國的新能源車都賣了，也填不了一點。

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綜上所述，國道恢復收費不是小事，國道全面恢復收費將會大幅提高社會基礎成本，而且這種成本上漲是絕對剛性的。房價漲了，還可以躲著不買。交通物流費用漲了，誰也躲不掉。

此前國道的“免費”并不是真免費，而是燃油稅買過一次單了。現在燃油稅沒取消，國道又恢復收稅，豈不是要老百姓買兩次單？這可不是新能源車的鍋。所以，國道恢復收費，不能與新能源車如何分擔公路養護費用混為一談。

新能源車當然應該承擔公路養護費，不能一直讓油車車主“請客”。以目前的經濟情況，相應的改革也是遲早的事。財政缺錢了，沒有一根羊毛是安全的。

但是，一碼歸一碼。相比“燃電之爭”，如果國道恢復收費是因為公路養護費存在缺口，那首先該關心的是燃油稅花哪兒去了。一年幾千億的稅收不能不明不白地花了。

羊毛總是出在羊身上，但是不一定做成羊毛衫。如果燃油稅不能專款專用，就算開征能源車道路養護費，誰能保證用到道路養護上？以后再出窟窿，讓步行的繳養護費嗎？

更為重要的是，央地的財權和事責的分配。燃油稅改革，改的就是地方政府“借貸修路，收費還貸”模式。可是，地方的財權上繳了，事責沒變。道路基礎建設投資還是以地方政府借貸為主，償債責任卻成了糊涂賬。真要說“誰家的孩子誰抱走”，那國道算是“誰家的孩子”呢？

債務主體是地方政府，可審批自上而下，決策權和財權在上，項目執行的事責在下，經濟責任高度模糊，這是中國地方債的難點所在。

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