《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》｜美國(guó)最高法院應(yīng)當(dāng)推翻特朗普的關(guān)稅

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法官的公信力正面臨考驗(yàn)。

美國(guó)的貿(mào)易政策自春季以來(lái)似乎趨于平穩(wěn)，但很快可能再次出現(xiàn)戲劇性轉(zhuǎn)折。最高法院預(yù)計(jì)將于近期就唐納德·特朗普總統(tǒng)（約一半關(guān)稅的合法性作出裁決，這些關(guān)稅是依據(jù)1977年《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）加征的。特朗普借助這部法律，宣稱總統(tǒng)有權(quán)按其意愿設(shè)定關(guān)稅：他已將美國(guó)貿(mào)易逆差以及芬太尼的流入宣布為“國(guó)家緊急狀態(tài)”。然而，已有三家法院裁定這些關(guān)稅違法。最高法院也可能作出同樣結(jié)論。

若這些關(guān)稅被最高法院判定無(wú)效，政府將轉(zhuǎn)而援引一攬子其他法律授權(quán)，但這些授權(quán)更繁復(fù)、更零碎，也更難操作，以繼續(xù)對(duì)進(jìn)口實(shí)施課稅。特朗普達(dá)成的那些貿(mào)易“協(xié)議”——它們并非條約，而只是由白宮促成的行政性安排——其穩(wěn)定性將隨之受損。整體關(guān)稅水平或許會(huì)下降，但不確定性與制度復(fù)雜性將接踵而至。并且，若最高法院很可能批準(zhǔn)向被違法收費(fèi)的進(jìn)口商退還款項(xiàng)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)或?qū)@得一筆計(jì)劃外的財(cái)政刺激，規(guī)模約相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.5%。盡管如此動(dòng)蕩在所難免，法官仍應(yīng)作出不利于特朗普的裁決。

認(rèn)定違法的理由既有力又直接。依據(jù)美國(guó)憲法，征收關(guān)稅的權(quán)力屬于國(guó)會(huì)（。政府方面主張，IEEPA也在緊急狀態(tài)下將這一權(quán)力授予總統(tǒng)。然而，整部法律中并未出現(xiàn)“關(guān)稅”（tariff）一詞，其文本僅允許總統(tǒng)對(duì)進(jìn)口進(jìn)行“管制”（regulate）。

理查德·尼克松曾在1971年援引一項(xiàng)性質(zhì)相近的授權(quán)，短期內(nèi)對(duì)幾乎所有進(jìn)口商品加征10%的關(guān)稅，持續(xù)約四個(gè)月。該措施之所以在法院審查中得以維持，并不是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)認(rèn)可總統(tǒng)擁有隨意設(shè)定關(guān)稅的廣泛權(quán)力，而是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)會(huì)在其他相關(guān)法律中尚未對(duì)關(guān)稅授權(quán)作出足夠明確的界定。審理此事的法官也明確表示，他們并非在向總統(tǒng)交付特朗普如今所主張的那種不受限制的無(wú)限授權(quán)。

此后，國(guó)會(huì)通過(guò)了1974年《貿(mào)易法》，對(duì)關(guān)稅權(quán)力的適用范圍與行使方式作出更具體的規(guī)定，并附加時(shí)間上限與程序性要求，而這些正是特朗普顯然不愿遵守的約束。但制度上應(yīng)當(dāng)遵循的恰恰是這種被明確設(shè)限的授權(quán)框架：歷任總統(tǒng)在關(guān)稅問(wèn)題上只能依據(jù)這些受約束的權(quán)限行事，而不能以更寬泛的緊急權(quán)力主張取而代之。

廢除這些關(guān)稅還有更多論據(jù)可援引。比如，特朗普所宣稱的“貿(mào)易逆差緊急狀態(tài)”，在很大程度上不過(guò)是一種托詞。但更關(guān)鍵的爭(zhēng)點(diǎn)仍在法律文本本身，因?yàn)檫@一次裁決將對(duì)最高法院的制度一致性構(gòu)成一次嚴(yán)峻檢驗(yàn)。占多數(shù)席位的保守派大法官多年來(lái)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：國(guó)會(huì)不會(huì)僅憑含混措辭或附帶條款，就改變一套監(jiān)管安排的根本細(xì)節(jié)，也就是說(shuō)，國(guó)會(huì)“不會(huì)把大象藏在老鼠洞里”（“Congress … does not … hide elephants in mouseholes.”）。 一項(xiàng)政策的經(jīng)濟(jì)與政治影響越深遠(yuǎn)，國(guó)會(huì)對(duì)授予此類權(quán)力的授權(quán)就越必須明確、清晰、不可含混。

正是基于這一理念，也就是所謂“重大問(wèn)題原則”，最高法院曾否決巴拉克·奧巴馬的“清潔電力計(jì)劃”（Clean Power Plan）以及喬·拜登關(guān)于學(xué)生貸款減免的措施等政策。該原則保護(hù)國(guó)會(huì)免受“帝王式總統(tǒng)”的侵蝕，否則總統(tǒng)可以否決立法者試圖收回白宮所宣稱權(quán)力的任何努力。

大法官們也許會(huì)傾向于辯稱，“重大問(wèn)題原則”不適用于外交政策，因?yàn)橥饨槐緦倏偨y(tǒng)的領(lǐng)域。但這種說(shuō)法并不可信。特朗普的關(guān)稅，包括依據(jù)其他法律設(shè)定的關(guān)稅，本質(zhì)上是一項(xiàng)在國(guó)內(nèi)意義極其重大的稅收：預(yù)計(jì)十年內(nèi)將籌集2.5萬(wàn)億美元。這筆錢(qián)由美國(guó)企業(yè)支付，其中相當(dāng)部分會(huì)轉(zhuǎn)嫁給美國(guó)消費(fèi)者。若最高法院為這些關(guān)稅“開(kāi)例外”，那么“重大問(wèn)題原則”看起來(lái)就只約束民主黨人行使的權(quán)力。這一點(diǎn)尤其具有破壞性，因?yàn)樵诮谝恍┌讣校缈偨y(tǒng)是否可以罷免聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）等獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，最高法院的法理走向總體上更有利于現(xiàn)政府。

在短期內(nèi)，廢除這些關(guān)稅確會(huì)帶來(lái)擾動(dòng)，但如果不對(duì)特朗普加以約束，后果將更糟。這將危險(xiǎn)地把權(quán)力進(jìn)一步集中到白宮。允許一個(gè)人憑一時(shí)興起設(shè)定稅收，是滋生骯臟的利益輸送與裙帶偏袒的配方。并且，一旦IEEPA被如此使用，未來(lái)的政府也可能以共和黨人不樂(lè)見(jiàn)的方式加以擴(kuò)張。試想未來(lái)某位民主黨總統(tǒng)以“種族不公”為緊急狀態(tài)為由，對(duì)供應(yīng)鏈多樣性不足的產(chǎn)品加征關(guān)稅；或者以“氣候緊急狀態(tài)”為由征收碳邊境稅。

樂(lè)觀者認(rèn)為，最高法院是少數(shù)幾個(gè)政治不會(huì)壓倒一切的機(jī)構(gòu)之一。左翼人士對(duì)此存疑，認(rèn)為保守派法理不過(guò)是服務(wù)總統(tǒng)優(yōu)先事項(xiàng)的門(mén)面。本報(bào)希望樂(lè)觀者是對(duì)的。若保守派多數(shù)真心堅(jiān)守其原則，就應(yīng)當(dāng)否決IEEPA關(guān)稅，并迫使特朗普回到起點(diǎn)重新擬定方案。■