如何實現(xiàn)“老有所護”？六大維度詳解各地長期護理保險推進路徑

國家長期護理保險（下稱“長護險”）制度頂層設計為全國構建統(tǒng)一的制度體系提供了框架。截至2025年11月底，遼寧、海南、福建、貴州、云南、江西、吉林、黑龍江、河南、浙江、四川等11個省（自治區(qū)）相繼出臺實施方案（征求意見稿）。通過對這些方案的比較分析，從覆蓋路徑、統(tǒng)籌層次、籌資機制、待遇保障、激勵約束、管理服務六個核心維度，系統(tǒng)展現(xiàn)各地方在遵循國家指導下的制度共性與地方創(chuàng)新。

一、城鄉(xiāng)居民：從“一步到位”到“分步實施”

各省在將城鄉(xiāng)居民納入長護險體系的路徑上，展現(xiàn)了不同的策略和時間規(guī)劃，形成了“一步到位”、“快速推進”和“分步實施”三類模式（見表1）。其中，“分步實施”成為主流選擇。海南省計劃于2026年1月1日起，在全省同步將所有職工和城鄉(xiāng)居民納入，“一步到位”直接實現(xiàn)全民覆蓋。浙江省計劃于2025年實現(xiàn)制度基本覆蓋，2027年“快速推進”，基本實現(xiàn)覆蓋全民。絕大多數(shù)省份選擇“分步實施”，通常采取“先職工、后居民”的策略，并規(guī)劃了3至5年左右的時間實現(xiàn)全民覆蓋。在實施步驟上，遼寧、貴州還采取了“分地區(qū)、分批次”的漸進策略。

表1 地方城鄉(xiāng)居民覆蓋路徑比較

二、統(tǒng)籌層次：市級起步為主，省級統(tǒng)籌為方向

在統(tǒng)籌層次上，絕大多數(shù)省份選擇從市級統(tǒng)籌起步，以降低改革初期的復雜性和風險。海南和浙江則直接推行省級統(tǒng)籌，四川采用了“在省級統(tǒng)籌的制度框架下按照市級統(tǒng)籌起步”的“混合過渡”模式，在保持省級政策框架統(tǒng)一性的同時，平穩(wěn)啟動各地市工作。

表2 各省（自治區(qū)）統(tǒng)籌層次路徑

對于省直單位參保人員的管理，遼寧省本級作為獨立統(tǒng)籌區(qū)，但委托屬地（沈陽）經(jīng)辦；江西、黑龍江、河南明確規(guī)定省本級不設獨立統(tǒng)籌區(qū)，其參保人員直接按屬地原則參加省會城市（南昌市、哈爾濱市、鄭州市）的長護險制度，簡化了管理層級，有利于區(qū)域一體化。

三、籌資機制：從“原則規(guī)定”到“精算管理”

各省遵循“單位與個人1:1分擔”、“總費率0.3%左右”等核心框架下，在具體操作層面進行了精細化設計。

（一）職工籌資

在職工籌資方面，絕大多數(shù)省份的職工籌資總費率設定為0.3%，但部分省份在起步階段或針對特定人群設計了彈性費率和創(chuàng)新的繳費平移機制。然而，吉林和浙江分別設定了0.25%和0.2%的起步費率，計劃用5年左右過渡到0.3%。此外，吉林還設計了獨特的雙向調(diào)節(jié)機制，若長護險基金結余過多（超過6個月），可將部分從醫(yī)保劃轉的資金一次性歸還醫(yī)保基金。

（二）城鄉(xiāng)居民籌資

城鄉(xiāng)居民籌資方面，各地均從低于0.3%費率的標準起步。四川和浙江起步階段費率0.2%，高于多數(shù)省份，設置了5年左右過渡期。貴州、遼寧、河南、貴州、海南從0.15%費率起步，5年過渡到0.3%。貴州設置了更詳細的過渡方案，0.15%起步，第3年起按0.2%執(zhí)行，第5年起過渡到0.3%；海南則規(guī)定建制初期1-2年都可按0.15%費率執(zhí)行。江西、福建、云南、黑龍江則規(guī)定可選擇0.15%或0.3%起步，0.15%起步的，用5年逐步過渡到0.3%，賦予地方選擇權。其中，江西還規(guī)定0.15%起步的，自第2年至第5年按照每年增加0.03%-0.04%的費率，逐步過渡到0.3%；福建規(guī)定按0.3%籌資的地區(qū)，5年內(nèi)籌資額度不變，給予政策穩(wěn)定預期；黑龍江還提出可探索城鄉(xiāng)差異化繳費基數(shù)（農(nóng)村地區(qū)按農(nóng)村居民人均可支配收入）。吉林則規(guī)定到2028年費率達到0.125%，約5年過渡到0.3%左右。

表3 部分省份城鄉(xiāng)居民籌資標準差異化對比

四、待遇保障：從“公平適度”到“激勵相容”

（一）保障對象與支付范圍拓展

在保障對象方面，絕大多數(shù)省份起步階段重點保障長期重度失能人員，僅浙江率先將重度失智人員納入保障范圍（見表4）。在支付范圍方面，四川、貴州、云南、福建、江西、浙江、吉林7個省份提出探索把“支持性輔助器具”和“智能化服務”納入支付范圍。其中，貴州方案最具具體，明確將“租賃、購買必要的輔助支持器具”費用納入支付，并省級統(tǒng)一確定輔助器具租售基本項目范圍。

表4 各省（自治區(qū)）激勵與約束機制創(chuàng)新對比

（二）待遇標準與支付傾斜

在支付限額方面，除年度支付總限額外，四川和海南進一步規(guī)定了月度支付上限。四川和海南分別根據(jù)失能等級和參保類型，護理形式和參保類型，設定月度支付限額。為落實“居家為基礎”的政策導向，江西、吉林明確規(guī)定，居家和社區(qū)護理的基金支付比例比機構護理高出5-10個百分點。河南將待遇水平與居民繳費費率掛鉤，按0.15%低費率參保的，年度支付限額也相應降低（不超過居民人均可支配收入的30%）。

（三）激勵與約束機制

各省普遍設置了6個月的固定待遇等待期，并在此基礎設計了“正向激勵”和“負向約束”相結合的激勵與約束機。

1.正向激勵

福建、吉林規(guī)定連續(xù)繳費滿一定年限后，每年可提高1%的支付比例或支付限額。浙江則將待遇支付標準與“實際繳費年限/應繳年限”的完成率直接掛鉤，按比例浮動。福建還創(chuàng)新性地提出“參保繳費積分制”，積分可兌換服務或在家庭成員間共濟。

表5 各省（自治區(qū)）激勵與約束機制創(chuàng)新對比

2.負向激勵

負向約束則通過增加違規(guī)成本來防范斷保，繳費年限成為享受待遇的關鍵前提。如四川明確規(guī)定，制度啟動后才參保的人員，必須連續(xù)繳費2年以上方可申請待遇。此外，各省普遍設計了與斷保行為掛鉤的懲罰措施，包括設置浮動等待期、降低待遇水平、要求補繳等。吉林的約束機制最為嚴厲，對斷保者實施“補繳 + 雙重等待期（固定+浮動）+ 降限額 + 降比例”的四重懲罰組合拳。

五、服務管理：從“基礎保障”到“精準對接”

（一）評估機制與智能化應用

浙江、四川率先探索“多評合一”（整合長護、養(yǎng)老、殘疾評估）和“一次申請、同步評估、結果互認”模式，同時還提出引入家庭醫(yī)生、醫(yī)保信息系統(tǒng)、醫(yī)學影像、穿戴智能設備等方式提升評估的精準度與公信力。

表6 各省服務管理創(chuàng)新實踐對比

（二）服務接續(xù)與異地結算

為適應人口流動，海南、浙江、吉林、江西等多個省份均提出要研究制定跨統(tǒng)籌區(qū)的關系轉移接續(xù)和異地就醫(yī)結算政策。海南明確提出為跨省居住的“候鳥”“旅居”人群在海南享受待遇提供保障。吉林明確按照“參保地待遇、居住地管理”的原則探索推進省內(nèi)異地長護直接結算；浙江省內(nèi)異地照護服務直接結算，起步階段，按服務地支付方式和待遇標準執(zhí)行。

六、主要結論

需要特別說明的是，本報告所分析的11個省（自治區(qū)）長期護理保險實施方案尚處于向社會公開征求意見的階段，并非最終定稿，其內(nèi)容仍存在調(diào)整的可能。因此，基于當前文本的比較分析與所得結論，主要旨在為后續(xù)的政策研究提供支撐，并為其他地區(qū)探索構建長護險制度提供階段性參考與借鑒。

（一）“審慎務實”成為制度啟動的主基調(diào)

絕大多數(shù)省份選擇“分步實施”覆蓋城鄉(xiāng)居民、“市級統(tǒng)籌”起步、設置較低的起步籌資費率和待遇等待期，普遍采取了風險可控、循序漸進的策略，旨在平滑制度啟動初期的財政與管理壓力，確保制度平穩(wěn)落地。

（二）“激勵約束”成為制度設計的核心環(huán)節(jié)

各省普遍將“長繳多得、不繳不得”的原則內(nèi)化為具體的制度安排。無論是通過繳費年限與待遇水平掛鉤（如浙江），還是設計復雜的“斷保懲罰”機制（如吉林），亦或是創(chuàng)新的“參保積分制”（如福建），都旨在建立正向激勵與負向約束并存的激勵機制，以維護制度公平性，防范道德風險和逆向選擇。

（三）“精算思維”貫穿于籌資與待遇設計全過程

從職工醫(yī)保基金的平移，到城鄉(xiāng)居民籌資的多年過渡方案（如江西、貴州），再到待遇水平與繳費費率的動態(tài)關聯(lián)（如河南），各地方案體現(xiàn)了對基金收支平衡和長期可持續(xù)性的精算考量。這種量入為出、權利義務對等的精細化設計，是保障制度行穩(wěn)致遠的關鍵。

（四）“服務融合”與“管理創(chuàng)新”成為提升制度效能的重要方向

各省方案普遍關注服務供給側的優(yōu)化，如將輔助器具納入支付范圍（如貴州），引導服務向居家傾斜（如江西、吉林）。在管理層面，探索“多評合一”（如浙江、四川）、利用智能化手段提升評估精準度、以及著手布局異地結算（如海南、浙江），均指向一個更加高效、精準、便捷的服務管理體系。

作者 | 曹桂 中國勞動和社會保障科學研究院副研究員

來源 | 中國醫(yī)療保險

編輯 | 徐冰冰 劉新雨

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