“十五五”時期民間投資發展的法律保障

“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，要落實《民營經濟促進法》，從法律和制度上保障平等使用生產要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權益，以發展壯大民營經濟。

文｜席月民

ID | BMR2004

2025年11月3日，國務院辦公廳印發《關于進一步促進民間投資發展的若干措施》（國辦發〔2025〕38號，以下簡稱“民間投資十三條”），明確提出當前進一步激發民間投資活力的十三條重磅措施。這一政策信號引發市場熱烈反響，傳遞出黨和國家在鼓勵、支持與引導民間投資健康發展方面正在接續發力。

此前，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“‘十五五’規劃建議”）明確指出，“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，要落實《中華人民共和國民營經濟促進法》（以下簡稱《民營經濟促進法》），從法律和制度上保障平等使用生產要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權益，以發展壯大民營經濟。在“十五五”規劃建議中，擴大有效投資是重要任務之一。完善民營企業參與重大項目建設長效機制，進一步激發民間投資活力并提高民間投資比重，需要《民營經濟促進法》在全方位的制度落地中提供體系化的可靠法律保障。

01

堅持黨的集中統一領導

堅持黨的全面領導是“十五五”時期我國經濟社會發展必須遵循的重要原則。在當代社會，民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎，是推動我國全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的重要力量。改革開放以來，民間投資在日益發展壯大中成為促進經濟發展、調整產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的一支生力軍，黨和國家的一系列鼓勵政策以及支持引導措施在不同時期相繼發揮了重要調節作用。發展是黨執政興國的第一要務，在這一過程中，黨的集中統一領導始終是推動民間投資發展的根本保證。

《民營經濟促進法》在立法論證中總結過往經驗，通過三個條文，從概括規定到具體規定，旗幟鮮明地將堅持黨的領導原則、擁護黨的領導義務以及黨建工作寫入該法，使黨的領導及其執政能力在經濟立法實踐中更加生動具體，更符合《憲法》中關于黨的領導的規范意蘊。其中，該法第二條第一款概括規定了堅持黨的領導原則，即促進民營經濟發展工作堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，堅持中國特色社會主義制度，確保民營經濟發展的正確政治方向。該法第五條第一款則具體規定了擁護黨的領導義務，即民營經濟組織及其經營者應當擁護中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，積極投身社會主義現代化強國建設。該法第三十四條進一步具體規定了黨建工作，即民營經濟組織中的中國共產黨組織和黨員，按照中國共產黨章程和有關黨內法規開展黨的活動，在促進民營經濟組織健康發展中發揮黨組織的政治引領作用和黨員先鋒模范作用。

通過這些規定，《民營經濟促進法》統籌推進依法治國與依規治黨一體建設，在法治軌道上貫通治國理政與管黨治黨，共同彰顯中國式現代化“中國之治”的實踐特色，增強黨和政府公信力。堅持依法治國與依規治黨的有機統一，是習近平法治思想的原創性、標志性理論成果。

習近平總書記指出，全面依法治國必須正確處理好政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規治黨的關系。歷史充分證明，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是全面依法治國的題中應有之義。進入“十五五”時期，我們需要清醒地認識到，黨的領導是我國《憲法》明確規定的核心政治原則，《民營經濟促進法》將黨的集中統一領導寫入其中意義重大，實現了從單純的政治宣示到系統的法律調整機制保障的重要嬗變，借由具體制度設計使黨的領導在市場經濟法治框架內獲得充分展開。

對民間投資而言，堅持黨的集中統一領導是認真落實黨中央、國務院各項重大決策部署的關鍵，確保民間投資領域改革創新在穩中求進中能夠沿著正確方向展開。民營經濟組織及其經營者需要激發黨建活力，充分發揮基層黨組織從政治引領到組織凝聚、從服務群眾到推動發展的作用，發揮黨員干部的模范帶頭作用，進而把我國社會主義制度的獨特優勢真正轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢展現自身擔當作為，為國民經濟持續穩定健康發展作出更多貢獻。

02

調制工具的組合創新

優化民營企業發展環境，促進民營經濟發展壯大，是黨中央的一貫方針。這是因為，民營經濟和國有經濟都是我國國民經濟體系的重要組成部分，民營經濟在穩定增長、改善民生、促進創業、增加就業、科技創新等領域貢獻突出。民間投資十三條的出臺，旨在破除制度壁壘、激發民間投資活力、提振民營企業發展信心、增強民營企業科技創新本領、引導民營企業積極履行社會責任，其內容涉及鐵路、核電、水電、低空經濟與商業航天等重點領域開放，在招投標和政府采購方面優化并取消了一些不合理限制，通過綜合利用不同政策工具為民營經濟組織提供積極的財政、金融支持，推動民營企業數字化轉型與技術創新。

《民營經濟促進法》為民間投資十三條的政策工具選擇提供了重要法律依據和制度保障。作為國家促進型經濟立法的又一部力作，《民營經濟促進法》在制度設計上進行了全方位的大膽創新，從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落到了實處，打破了傳統促進型立法的宏觀視野局限，標本兼治，破除影響平等準入的市場壁壘，為民營企業開辟更多發展空間。這主要表現在，該法分別從公平競爭、投資融資促進、科技創新、規范經營以及服務保障等方面細致規定了諸多調控工具與規制工具的綜合化運用，彰顯了優化民營經濟發展環境、保證各類經濟組織公平參與市場競爭以及促進民營經濟的持續、健康、高質量發展所應有的符合經濟法治要求的制度工具理性，積極回應了民營經濟組織及其經營者的重大關切。

在我國經濟法治實踐中，調控工具與規制工具始終是實現經濟高質量發展的重要手段，其合理化與合法化是維系社會主義市場經濟運行中政府干預行為正當化的底層運轉邏輯。《民營經濟促進法》立足于社會主義市場經濟，有針對性地創新和豐富了政府的調制工具箱。具體來說，在調控工具的匹配組合中，該法針對宏觀調控權的橫向配置滿足了當前有關規劃、統計、財稅、金融、貿易、投資、價格、就業等在內的諸多工具類型的保障性要求，使國家調控機構能夠相機抉擇，適時合理地選擇調控目標與調控工具，有效破除制約民營經濟發展的諸多“痛點”和“堵點”，依法調節市場供需、平衡經濟總量、優化經濟結構、推動產業升級，在鼓勵、支持、引導中充分釋放民營經濟發展活力。在規制工具的應用方面，該法著眼于市場準入、內部治理、財會管理、有效競爭、信用懲戒、人才保護以及公共服務保障等一系列規制工具類型，堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，廣泛推行全國統一的市場準入負面清單制度，保障民營經濟組織依法平等使用資金、技術、人力資源、數據、土地等要素和公共服務資源，完善經濟執法監督機制，依法規范民營經濟組織及其經營者的經營行為，在依法增強民營經濟組織獲得感的同時保護其合法權益，切實維護市場秩序。

03

產業規范基因的現實張力

這些年來，我國在構建新發展格局方面扎實推進，取得了一定成效。但總體來看，還需要進一步深化供給側結構性改革，更有針對性地加快補上我國產業鏈供應鏈的短板弱項，確保國民經濟循環暢通。民間投資對不斷提升國內大循環內生動力與可靠性，增強國際循環的吸引力、推動力意義重大，尤其在加快科技自立自強中扮演著重要角色。民間投資十三條精準把脈當前民營經濟發展中存在的不足和面臨的挑戰，鼓勵和支持民營企業堅守主業、做強實業，自覺走高質量發展路子。例如，其中第九條提出，圍繞重點領域和重點產業鏈，鼓勵支持民營企業加快建設一批具有較強行業帶動力的重大中試平臺，支持國有企業、高等院校、科研院所面向民營企業提供市場化中試服務，探索簡化優化中試基地項目建設前置要件審批程序。第十條進一步提出，支持民營龍頭企業、鏈主企業、第三方服務商建設綜合性數字賦能平臺，打通產業鏈供應鏈數據堵點，開展跨領域數據融合應用，帶動上下游中小企業協同數字化轉型。加快培育一批面向民營中小企業的數字化服務商，深入實施中小企業數字化賦能專項行動，支持更多民營中小企業加快數字化升級改造。眾所周知，發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，民間投資十三條這一支持政策有助于推動產業深度轉型升級，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，完善現代化產業體系，為發展新質生產力營造良好環境。

從《民營經濟促進法》現行規定看，其產業規范基因的現實張力為發展新質生產力提供了堅實的產業法基礎。比如，根據該法第二十七條規定，國家鼓勵、支持民營經濟組織在推動科技創新、培育新質生產力、建設現代化產業體系中積極發揮作用。其第二十九條規定，支持民營經濟組織依法參與數字化、智能化共性技術研發和數據要素市場建設，依法合理使用數據，對開放的公共數據資源依法進行開發利用，增強數據要素共享性、普惠性、安全性，充分發揮數據賦能作用。諸如此類的規定與我國《科學技術進步法》《科學技術普及法》《促進科技成果轉化法》《農業技術推廣法》等科技立法保持了密切聯系，使民營企業科技創新獲得了體系性的法律依托。在宏觀調控領域，國家產業政策與財政政策、貨幣政策、科技政策等具有相同市場基礎，往往彼此配合共同發揮調控作用。產業政策涉及產業組織、產業結構、產業布局、產業技術、產業培育、產業保護等不同領域，因此產業政策法多具有交叉性特征。《民營經濟促進法》作為一部產業政策法，為民營經濟組織及其經營者從事生產經營活動提供了基本法律依據，其所建構的完整促進制度體系因其產業規范基因，深嵌于現行有效法律法規體系之中，形成法律法規集群效應。這種集群效應，打破了單一法律調整時的觸角局限，顯著提高了促進民營經濟發展壯大的法律法規系統的現實可用性與制度補給能力，確保該法所確立的調控工具與規制工具能夠獲得高擴展性的拓展應用，進而使民營經濟組織及其經營者獲得更加立體化的法律保障。

對此，科學處理《民營經濟促進法》與《中小企業促進法》的關系至關重要。眾所周知，中小企業是實施大眾創業、萬眾創新的重要載體，在增加就業、促進經濟增長、推動科技創新與保障社會和諧穩定等方面具有不可替代的作用，對國民經濟和社會發展具有重要的戰略意義。現行《中小企業促進法》頒行于2002年，規定了國家對促進中小企業所采取的財稅支持、融資促進、創業扶持、創新支持、市場開拓、服務措施、權益保護以及監督檢查等內容。時隔23年，國家再次出臺《民營經濟促進法》，并非對《中小企業促進法》的否定或替代，而是對該法的有益補充。其不但適應了經濟社會發展的新形勢、新要求，更重要的是，它旗幟鮮明地表明了黨和國家堅持“兩個毫不動搖”的堅定立場和長期主義，即毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。

從立法宗旨看，《民營經濟促進法》與《中小企業促進法》具有完全相同的產業規范基因，雖然兩部法律的篇章結構名稱和條文數量有所不同，但均體現出國家支持、扶持和促進民營經濟的產業發展政策。由于實踐中民營經濟組織多表現為中小企業，這就決定了兩部法律在財稅、金融、科技、公共服務以及權益保護等方面所構建的一系列具體制度措施，有著顯著的相同的產業規范基因，均著力于改革和完善市場經濟的兩種經濟民主機制，即民營經濟組織平等參與市場經營活動的機制以及平等參與政府干預決策的機制，從而把政府部門經濟決策的合法性、正當性與民主性有機統一起來。對“十五五”時期的民間投資發展來說，《民營經濟促進法》在防止和克服“市場失靈”與“政府失靈”方面必將展示出其產業規范基因的現實張力。

【本文系中國社會科學院研究所創新工程項目“數字經濟發展中的經濟法治變革”（項目編號：2024FXS04）階段性成果，作者系中國社會科學院法學研究所研究員、博士生導師席月民】