以股權型城市更新破解“多元博弈”困局

中央財經大學政府管理學院 王偉/文

高質量開展城市更新已經成為建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市的重要抓手。但是傳統更新模式中，政府、企業、居民始終陷入“多元博弈”的困局：政府追求公共利益最大化卻面臨財政壓力，企業聚焦短期開發利潤而忽視長期運營，居民堅守個體權益卻難以參與決策，三者目標割裂。如何打破這一困局？股權型城市更新模式以“股權共生”為核心邏輯，構建“政府引導、企業參與、居民共治”的協同平臺，整合政府、企業和居民的資源與利益，將多方博弈轉化為協同合力，為城市更新注入可持續發展動力。

一、從“博弈”到“共生”：股權型城市更新模式的內涵重構

股權型城市更新模式是指在城市更新項目全生命周期中，以“城市更新協同平臺”為核心載體，政府、企業、居民等多元主體通過資金、土地、房產、技術、政策等要素作價入股，形成“利益共享、決策共商、風險共擔”的共同體。平臺作為連接各方的中樞，承擔項目的策劃、融資、建設、運營等職能，各主體依據股權比例參與收益分配、行使決策權利，共擔分險。這種模式將分散的利益訴求轉化為協同發展的合力，既保障公共利益的實現，又激發市場活力與居民主動性。

（一）核心要素

1. 多元主體的角色重構

政府從“主導者”轉變為“引導者+股東”。作為引導者，政府負責制定城市更新規劃、出臺配套政策、劃定生態保護紅線與公共服務設施底線；作為股東，以國有土地使用權、存量公房產權或財政專項資金作價入股，通過平臺行使表決權，確保項目符合城市發展戰略，同時通過股權收益反哺城市建設資金。

企業從“開發者”轉變為“運營者+合作者”。企業（包括開發企業、運營商、金融機構等）以資金、技術、管理經驗入股，承擔項目的具體開發建設與長期運營任務。企業的收益不僅來自短期開發利潤，更來自長期運營分紅，倒逼其從“快周轉”轉向“精運營”。

居民從“被動接受者”轉變為“股東+參與者”。居民以私有房產、宅基地使用權或集體土地股權入股，通過平臺參與項目規劃、運營等決策。除了傳統的拆遷補償，居民還能通過股權分紅、物業增值獲得持續收益。

2.股權運作的動態平衡

股權分配的彈性機制：股權比例可根據要素價值與項目階段動態調整。初期，政府以土地入股占比可適當提高（如30%~40%），保障公共設施優先落地；企業以啟動資金入股占比40%~50%；居民以房產入股占比10%~20%。項目運營階段，若企業通過技術創新提升資產價值，可通過“超額利潤分紅權”適度提高其收益比例；若政府追加公共服務投入，可相應增持股權。

收益分配的分層邏輯：平臺收益分為基礎收益與增值收益。基礎收益（如租金、物業費）優先用于覆蓋運營成本與債務償還，剩余部分按股權比例分配；增值收益則在提取20%~30%作為平臺發展基金后，再由各股東分配。

風險分擔的責任邊界：政策風險（如規劃調整導致容積率下降）主要由政府通過政策補償化解；市場風險由企業承擔主要責任，通過優化運營策略彌補；居民則主要承擔房產入股后的短期流動性風險，但可通過平臺的“股權流轉機制”（如內部轉讓、回購條款）降低損失。

（二）與傳統模式的本質差異

傳統城市更新中，政府通過行政命令劃定更新范圍，企業通過競拍獲取開發權，居民則被動接受補償標準，三者目標割裂。而股權型模式通過“城市更新協同平臺”將三方綁定為利益共同體，最終實現“公共利益有底線、企業盈利有空間、居民收益有增長”的平衡。

1.利益分配格局：傳統城市更新模式下，利益分配往往側重于開發商或政府。而股權型城市更新模式構建了更加公平合理的利益分配機制，通過股權紐帶將各方利益緊密相連，居民作為股東可直接參與收益分配，權益得到更好保障。

2.參與主體角色：傳統模式中，政府主要負責政策制定與監管，開發商主導項目的投資、建設與運營，居民多處于被動接受地位。股權型城市更新模式中，政府、企業和居民都是重要參與主體，各自發揮獨特優勢，共同參與項目全生命周期。

3.資金籌集方式：傳統城市更新項目資金主要依賴銀行貸款、開發商自有資金等，融資渠道相對單一。股權型城市更新模式通過股權融資，吸引政府、企業、居民等多方資金投入城市更新協同平臺，拓寬了資金籌集渠道，增強了資金穩定性與抗風險能力。

二、股權型城市更新模式的框架構建與路徑設計

（一）框架構建

1.平臺組織架構。城市更新協同平臺作為項目實施的核心主體，由政府、企業、居民等各方股東共同出資設立，按照現代企業制度構建治理結構，設立股東會、協調委員會、監督委員會等機構。股東會是平臺最高權力機構，決定平臺重大事項；協調委員會負責日常經營決策與跨主體溝通；監督委員會對平臺經營管理活動進行監督，保障股東權益。重大投資決策需股東會審議通過，但涉及公共利益調整的事項，政府擁有一票否決權。

城市更新協同平臺需組建專業團隊，包括規劃設計團隊、工程建設團隊、運營管理團隊、財務團隊等。規劃設計團隊依據項目定位與需求，制定科學合理的規劃設計方案；工程建設團隊嚴格按照工程質量標準與進度要求施工；運營管理團隊負責項目建成后的運營維護，制定運營策略，提升運營效益；財務團隊負責財務管理與資金運作，保障資金安全與有效利用。

2.資源整合與協同機制。政府提供土地資源、政策支持與公共服務保障，例如利用政策優勢，為項目爭取稅收優惠；企業投入資金、技術與運營管理經驗；居民提供房產、土地使用權等。通過資源的優化配置，實現項目的高效運作。

各參與主體建立緊密的協同合作機制，加強溝通與協調。政府在政策制定、規劃審批、項目監管等方面給予支持與指導；企業在項目開發、建設與運營中，發揮專業優勢，與政府和居民保持密切溝通，及時解決問題；居民積極參與項目決策與監督，提供建議與意見，配合項目實施。

（二）路徑設計

1.項目策劃與立項

需求調研：政府組織相關部門與專業機構，對城市更新區域進行深入調研，了解居民生活狀況、需求與意見，分析區域現狀、問題與發展潛力，為項目策劃提供依據。

項目策劃：依據需求調研結果，結合城市總體規劃與發展戰略，制定城市更新項目策劃方案，包括項目目標定位、功能布局、更新方式、投資估算、收益預測、實施計劃等內容。

項目立項：項目策劃方案經專家論證與政府審批通過后，正式立項。政府發布項目招商信息，吸引有實力的企業與居民參與項目。

2.股權合作與平臺設立

合作伙伴選擇：政府通過公開招標、競爭性談判等方式，選擇具有豐富經驗、資金實力與良好信譽的企業作為合作伙伴。同時，鼓勵居民以集體或個人形式參與項目，與企業和政府共同組建城市更新協同平臺。

股權談判與確定：政府、企業和居民就股權比例、出資方式、收益分配、風險分擔等事項進行談判，達成一致意見后簽訂股權合作協議。根據協議，各方按約定出資方式與時間，共同出資設立城市更新協同平臺。

平臺治理結構搭建：城市更新協同平臺成立后，按照現代企業制度搭建治理結構，制定平臺章程，明確股東會、協調委員會、監督委員會和運營團隊的職責與權限，建立健全內部管理制度與決策機制。

3.項目融資與建設

項目融資：城市更新協同平臺通過股權融資、債權融資等多種方式籌集項目資金。股權融資包括吸引新股東入股、原有股東增資擴股等；債權融資包括銀行貸款、發行債券、資產證券化等。同時，積極爭取政府的財政補貼、專項債券等資金支持。

項目建設：城市更新協同平臺委托專業規劃設計單位進行項目規劃設計，通過招標選擇具有相應資質與經驗的建筑施工企業進行工程建設。在建設過程中，嚴格按照規劃設計方案與工程質量標準施工，確保項目按時按質完成。

4.項目運營與管理

運營管理模式選擇：項目建成后，根據項目功能定位與特點，選擇合適的運營管理模式，可由城市更新協同平臺自行運營管理，也可委托專業運營管理公司進行運營管理。

項目運營策略制定：運營管理團隊制定科學的運營策略，包括市場定位、營銷策略、服務策略等。通過提升服務質量、優化運營流程、開展多元化經營等方式，提高項目運營效益與市場競爭力，如通過舉辦主題活動、優化商戶組合等營銷策略，提升商業項目的人氣與銷售額。

收益分配與再投資：城市更新協同平臺按照股權比例對項目收益進行分配。同時，為確保項目可持續發展，合理安排部分收益用于項目再投資，用于設施維護、升級改造等。

股權流轉與退出機制：居民因遷居需退出的，可在平臺內部轉讓股權（優先轉讓給其他居民），或由平臺按當前估值回購（扣除5%手續費）；企業在項目盈利且完成公共配套承諾后，可通過股權轉讓退出，但需保留10%股權至項目運營滿10年，防止短期套利。

三、股權型城市更新模式的機制保障

（一）政策法規保障

政府應制定一系列支持股權型城市更新模式的政策文件，明確股權合作的方式、流程、監管要求等。例如，出臺關于城市更新項目股權融資的政策，鼓勵金融機構創新金融產品，支持項目公司通過股權融資籌集資金；制定關于居民以房產或土地使用權入股城市更新項目的政策，規范入股流程和權益保障措施。

完善城市更新相關的規劃、土地、建設、稅收等政策。在規劃方面，給予項目一定的規劃靈活性，滿足項目功能調整和優化的需求；在土地政策方面，簡化土地出讓手續，保障項目用地需求；在建設政策方面，優化建設審批流程，提高項目建設效率；在稅收政策方面，給予項目一定的稅收優惠，降低項目成本。

加快制定和完善城市更新相關的法律法規。例如，制定《城市更新法》，對城市更新的定義、范圍、主體、程序、權益保障等進行明確規定；完善《公司法》《物權法》等相關法律法規，為股權型城市更新項目中的股權合作、資產處置等提供法律保障。

建立健全糾紛解決機制，當項目各方在實施過程中出現糾紛時，能夠通過法律途徑得到及時、公正的解決。加強司法部門與政府部門的溝通協調，提高糾紛解決的效率和公正性。

（二）金融支持保障

1.創新金融產品和服務。金融機構應根據股權型城市更新項目的特點，創新金融產品和服務。例如，開發股權質押貸款、項目收益債券、城市更新基金等金融產品。股權質押貸款可以為項目公司股東提供融資支持，解決其資金周轉問題；項目收益債券可以通過發行債券籌集項目建設和運營資金，拓寬項目融資渠道；城市更新基金可以吸引社會資本參與城市更新項目，整合各方資源，提高項目的融資能力。

提供多元化的金融服務，包括項目融資咨詢、財務顧問、資金監管等。金融機構利用自身的專業優勢，為項目公司提供融資方案設計、資金運作管理等服務，幫助項目公司合理安排資金，降低融資成本和風險。

2.建立金融合作機制。政府應加強與金融機構的合作，建立金融合作機制。例如，成立城市更新金融服務平臺，搭建政府、企業、金融機構之間的溝通橋梁，促進信息共享和項目對接。政府通過金融服務平臺，向金融機構推薦優質的城市更新項目，金融機構根據項目情況提供相應的金融支持。

鼓勵金融機構之間開展合作，共同為城市更新項目提供融資支持。例如，銀行、證券、保險等金融機構可以聯合為項目提供綜合性的金融服務，通過銀團貸款、資產證券化、保險資金參與等方式，滿足項目不同階段的資金需求。

（三）監督管理保障

1.加強項目全過程監管。政府相關部門應加強對股權型城市更新項目的全過程監管，包括項目策劃、立項、股權合作、融資、建設、運營等各個環節。建立健全項目監管制度，明確監管職責和流程，確保項目依法依規實施。在項目策劃和立項階段，加強對項目方案的審核，確保項目符合城市總體規劃和發展戰略，滿足公共利益需求；在股權合作階段，監督股權合作協議的簽訂和履行，保障各方股東的權益；在融資階段，加強對融資資金的監管，確保資金用于項目建設和運營，防止資金挪用；在建設階段，加強對工程質量和安全的監管，確保項目按時按質完成；在運營階段，加強對項目運營效益和服務質量的監管，保障居民和投資者的利益。

2.建立信息公開和公眾監督機制。建立項目信息公開制度，項目公司應定期向政府部門、股東和社會公眾公開項目的進展情況、財務狀況、收益分配等信息，提高項目的透明度。政府部門可以通過官方網站、新聞媒體等渠道，及時發布項目相關信息，接受社會公眾的監督。

鼓勵公眾參與項目監督，建立公眾意見反饋機制。居民和社會公眾可以通過電話、郵件、座談會等方式，對項目提出意見和建議，政府部門和項目公司應及時予以回應和處理。同時，建立公眾監督獎勵機制，對積極參與項目監督并提出有效意見和建議的公眾給予一定的獎勵。

（四）人才培養保障

高校和職業院校應加強與城市更新相關的專業建設，開設城市更新、城市運營管理、房地產開發、金融投資等相關專業課程，培養適應股權型城市更新模式需求的專業人才。通過理論教學與實踐教學相結合的方式，提高學生的實際操作能力和解決問題的能力。

企業和行業協會應加強對在職人員的培訓，定期組織開展城市更新業務培訓、研討會等活動，邀請行業專家和學者進行授課和交流，提升從業人員的業務水平和綜合素質。

政府和企業應制定優惠政策，吸引國內外優秀的城市更新專業人才。例如，提供住房補貼、子女教育優惠、稅收優惠等，為人才創造良好的生活和工作環境。

企業應建立健全人才激勵機制，通過薪酬激勵、股權激勵、職業發展規劃等方式，留住優秀人才。為人才提供廣闊的發展空間和晉升機會，激發人才的工作積極性和創造性。

從“多元博弈”到“股權共生”，不僅是模式的升級，更是城市更新文明的進階。股權型模式的核心，在于通過“價值共同體”的構建，讓政府、企業、居民在城市更新中找到“最大公約數”——政府不必為財政壓力妥協公共利益，企業不必為短期利潤犧牲長期價值，居民不必為個體訴求對抗整體發展，實現以人民為中心的城市發展價值觀落地轉化。