重磅 | 吳孟克：搞懂印度官場，咱需要了解印政府真實嘴臉…

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作者|吳孟克

編輯|姜心宇

審核 |陳玨可 江怡

2025年10月3日，印度首都新德里中央行政區核心地帶瑞辛納丘景色局部。 圖源：“世界知識”微信公眾號

行政效能是國家能力的核心支柱，它決定了一個國家能否將政治意志轉化為切實的政策行動。長期以來，印度國內輿論頻繁抨擊本國官僚體系行政效能不足，普遍認為這制約了印度釋放人口規模潛力，是阻礙印度實現“有聲有色大國”抱負的主要障礙之一。然而，恰恰是這套行政系統，成為了維系印度統一不可或缺的紐帶。

一、“科舉式”政治控制架構

理解印度行政體制，關鍵在于理解“印度行政服務”（IAS）。它與“印度警察服務”（IPS）和“印度森林服務”（IFoS）共同構成“全印行政服務”（AIS）體系，被視為支撐印度國家統一的“鋼鐵骨架”。印度沿用了英國的威斯敏斯特模式，部長級及以上官員由選舉和政治任命產生，而行政系統則被要求保持“政治中立”，并發揮貫徹政治官員意志、維系國家行政延續性的關鍵功能。IAS是印度行政骨架中最重要的一個。

IAS被許多研究認為是“科舉式”官僚體系，其官員壟斷著大多數高級行政職位。印度大多數高級行政體系人員都由中央公務員委員會組織的統一考試產生。應試者根據成績排名與個人選擇被分配入不同的系統，優秀考生一般會選擇進入IAS或“印度外交服務”系統（IFS）。但IAS考試的筆試通過率常年不到1%。

一旦被錄取，IAS官員的第一個崗位即已達到副處級以上，比如正處級別的縣長官（相當于縣委書記）。根據印度法律，聯合秘書（相當于司長）及以上行政職位中的絕大多數皆為IAS官員保留，其實際占據份額長期達70%以上，職位包括中央政府秘書（相當于常務副總理）及各部秘書（相當于常務部長），各邦的政府秘書及各部秘書，大多數國有企業及重要群團組織領導，與絕大多數縣長官等。作為政策制定者，通才型的IAS官員領導著財稅、工程等專業技術崗的官員。印度外交部與警察系統是少數例外，其高級職位分別由IFS和IPS本系統內部產生。

根據印度法律，IAS官員一旦獲職，其身份、職級與待遇幾乎不會被選舉產生的政治領導人剝奪。他們的晉升機制嚴格依據年資進行，達到聯合秘書、輔助秘書和秘書級別分別需要16年、25年和30年。

IAS是印度國家實行政治控制的關鍵骨架。根據印官方數據，2025年IAS總編制數量為6877個，在編數量為5577人，后者即是印度國家維持對地方邦控制的骨干。大部分IAS官員都有“地區專精”，掌握地方語言與知識。80%以上的IAS官員都在縣內任職，當IAS官員被借調至中央任職時，中央就獲得了制定有效政策所需的地方知識。此外，1/3的最高職級IAS官員可由擢升和遴選路徑產生，用于拉攏非統一公務員考試出身的邦政府內的地方官員。憑借團體士氣、關系網絡及其對央地重要職位的控制，IAS成為印度行政系統縱橫協調的基石。

二、深陷“影子國家”的基層行政

IAS、IPS、IFS等絕大多數印高層官僚系統在很大程度上可被視為貨真價實的官僚機構。然而，印度龐大的基層行政卻很難說是如此。英國歷史社會學家邁克爾·曼將官僚制的主要特征總結為五個方面：第一，官員生計主要靠工資，但官員不擁有官職的所有權。第二，官員的任命、擢升和解職都基于客觀能力標準。第三，官僚機構由功能不同的部門組成。第四，存在一個行政中心和等級制度將各部門統合。第五，官僚系統相對獨立于社會。總體來看，IAS等高級行政系統做到了第三、第四，并在一定程度上實現了第五，但其無法確保印行政系統擁有第一、第二的特性。

首先，印度許多公務人員都不能被認為是依賴工資為生。印度行政體系的顯著特征是存在系統性的腐敗，甚至已經形成了一個龐大的“影子國家”系統。腐敗在事實上構成了印國家稅收汲取能力的補充。例如，基層辦事員、民警、教師等在辦事時往往會收取一筆“好處費”。這些基層公務員為保住職位也要向上行賄。這就形成了一個在最基層收集小額資金并沿行政鏈條向上匯集的“替代性稅收體系”。印度地方官，比如區發展官員（相當于鄉長）往往會被安排超出財政預算的政治任務，其為履職便不得不自掏腰包。官員們要向上爬往往被迫向上級和政客行賄，這使其必須依靠收集腐敗資金建立“個人金庫”。

其次，錯綜復雜的利益關系使基層公務員在事實上通過種姓等社群團體占有其職位。印度基層行政的一大特點就是被種姓等身份團體分割，其通過公務員工會保衛自身利益。高級官員和政客可以輕易懲罰某一個體，卻難以撼動基層行政的格局。原因在于，其一，上層也依賴基層收集的“腐敗稅收”。其二，基層公務員的集體不作為能輕易在末端扼殺任何政策。他們也是組織選舉活動的一線人員，其傾向性能顯著影響選戰結果。其三，基層公務員背后的種姓身份團體和工會組織可以通過選票制裁不合作的政客。

此外，印度基層行政體制之外的“辦事者”（Fixer）群體是印度國家得以“高效”運轉的關鍵。印度人日常用水、用電、辦駕照、辦財產證明等都不得不花錢尋求辦事者的協助，但辦事者發揮職能則需“在系統里有人”。由于印度行政系統隨選舉政治不斷變遷，官僚派系斗爭復雜多變，普通公民個人很難摸清這個“權力迷宮”的門路，不如依賴扎根地方的辦事者與“流官”打交道。辦事者通過提供服務積累選民資源，進而成為政客贏得選舉不可或缺的盟友，其精明的政治投資可以保證自己永遠“在系統里有人”，甚至自己成為政客。匯集到政客手中的腐敗資金，又通過選舉開支分配出去，形成一種扭曲的“社會福利”。而那些在選舉政治中缺乏話語權的群體，既得不到應有的政府服務，也分不到這份“福利”。如此，最缺乏組織性、最無力反抗的群體被選舉政治精準識別出來，成為各種社會代價的承擔者。這可以被視為印度政府服務和社會福利的“市場化”。

再次，印度龐大的基層行政幾乎不存在正規考評體系。一方面，IAS等高級行政系統之下的龐大行政機構幾乎沒有年度考核等理性化管理。種姓團體分割、政治庇護鏈條、個人派系充斥著整個機構。另一方面，印度高度依賴辦事者等龐大的“準行政人員”群體彌補其正式行政能力。數據顯示，1990年印公共部門雇員約為2000萬人，但到2012年雇員減少至不足1760萬人，而同期印人口則從8.65億猛增至12.79億。沒有人知道印度究竟有多少辦事者，他們的唯一“考核”指標就是在選舉政治中的價值。

三、無解的“行政代表”困境

同一套體制，既保證了印度的統一，也阻礙了其進行深度政治整合以發揮全部國家潛力。上述狀況表明，印度行政體系深陷社會紛爭，無法像理想的官僚制那樣超然于社會并為國家長遠利益做規劃。現行體制僅通過IAS等高級官員的政治控制和聯邦制實現了部分隔離：聯邦制將農業、治安等大多數事務下放至邦一級，分散了地方勢力爭奪中央權力的動機。身份與前途系于中央的IAS官員，則在政治上串聯起了整個國家。選舉政治則發揮了社會分化功能，使社會在爭奪選舉利益的游戲中內耗，無力挑戰行政體系的支配能力。這套由英國殖民者創立、旨在政治控制的體系，在此目標上至今表現良好。

印度行政系統的低效腐敗與其大國雄心日益脫節，引發印度社會的激烈抨擊。特別是1991年印度實施經濟自由化改革后，伴隨市場經濟和大眾傳媒的不斷發展，政府的改革壓力與日俱增。2011年的印度反腐敗運動成為印度社會施壓政府改革行政體制的高潮，這直接助推了莫迪率領印度人民黨在2014年高舉“最小政府，最大治理”旗幟上臺。莫迪政府上臺后，出臺了一系列法令加強監督行政系統，例如設立人民檢察官、頒布《公民知情權法》等。

然而，印度社會的激烈抨擊和政府日益收緊的反腐敗措施卻沒能顯著改善印度行政體系的運行狀況。印度官員很快就形成了一整套“經驗法則”：第一，凡事起始必先反對，以證明自己最初立場正確，因為最后檢察機關和法院會認定官員是被強迫改變意愿的。第二，采購只接受最低出價的投標，無視質量風險。第三，在執行合同過程中如需重新協商其內容，便起訴合同執行者，因為重新協商合同可能被視為腐敗，但敗訴和增加成本則不會。第四，優先從國有企業采購，盡管其信譽和能力可能很差。第五，忽視不能轉化為文件上的數量指標的質量認證。第六，凡事通過委員會決策，盡管其可能既慢又不專業。第七，機械遵循先例，任何改變都需出臺新規或設立新委員會，批準后方可實施。最終結果是，印度的行政效率不升反降，腐敗行為也沒有減少。

印度行政系統的狀況證明，根本性的政治問題不能通過行政技術端的安排解決。一個國家歸根到底的政治問題是代表問題，即“為了誰、依靠誰”執政。印度基層政治的狀況可被視為典型的“行政代表”，即社會力量通過控制國家行政機構來保障自身利益。只有當社會視行政系統為“自己的”時，才會尋求提高其效率。否則，為什么要讓一個可能落到種姓、教派、階級和派系對手陣營里的行政系統高效？現代印度的歷史證明，票選民主制度不會魔術般地解決代表問題。在這個根本問題得到解決之前，印度國家仍將長期深陷長于控制、缺乏整合的“低效均衡”之中。

作者簡介：吳孟克，上海國際問題研究院助理研究員。

本文轉載自“世界知識”微信公眾號2026年1月12日文章，原標題為《吳孟克：印度行政體系為何深陷“低效均衡”困境》

本期編輯：姜心宇

本期審核：陳玨可 江怡

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