專訪趙燕菁：越要告別 “賣地依賴”，越要穩住房產價格

本文來源：時代周報 作者：傅一波

當前，房地產市場交易規模正在從高位回落。

根據國家統計局1月19日發布的數據顯示，2025年，全國房地產開發投資82788億元，比上年下降17.2%；其中，住宅投資63514億元，下降16.3%。另外，新建商品房銷售面積及銷售額分別同比下降8.7%及12.6%。

上述數據表明，房地產市場仍面臨不小壓力。受房地產市場持續影響，地方土地出讓收入在下降。

財政部數據顯示，2025年1-11月份，地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入約2.91萬億元，同比下降10.7%。相比之下，2021年同期收入為6.76萬億元，兩者相差近3.85萬億元。

土地出讓收入連年下滑，地方政府可用財力相應減少。疊加化解地方債務風險、民生保障等剛性支出加大，地方財政收支矛盾不斷加大。

為此，中央經濟工作會議明確提出重視解決地方財政困難。另外，全國住房城鄉建設工作會議將“穩定房地產市場”列為重點任務，政策導向從“止跌回穩”轉向“平穩運行”。

“要想走出地方財政的困境，就必須首先走出房地產認識的誤區。”

中國城市規劃學會副理事長趙燕菁，曾任廈門市規劃局局長，兼具地方實踐經驗與學術研究背景。針對土地財政與房地產發展，他在接受時代周報記者專訪時表示，越是要減少對賣地收入的依賴，越是要維持房地產的價格。

“維持房地產的價格，就是維持一個城市的‘市值’。”

以下是時代周報與趙燕菁的對話：

中國城市規劃學會副理事長趙燕菁

應區分土地財政與土地金融

時代周報：2025年12月召開的中央經濟工作會議首次提出要解決地方財政困難。在你看來，過去和現在地方財政面臨的問題，與此前的土地財政有著怎樣的關聯？

趙燕菁：過去三十年，中國經濟的高速增長與地方政府依賴土地財政密切相關。地方政府，特別是大城市的政府，可以說是世界上最富裕的地方政府。

無論高速城鎮化，還是迅猛的出口；無論高科技突破，還是新產業崛起，背后都離不開地方政府推動。地方政府之所以能如此強大，前提就是財政強大。

簡單講，就是有錢。而地方政府的錢來自哪里？就是土地金融，也就是通過出讓土地使用權獲得的，人們通常喜歡說是賣地收入。之前很多人都認為賣地收入是財政收入的一部分，因而把土地收入稱之為土地財政。

但這是一種理解錯誤。如果土地收入是財政，根本就不會有泡沫。

真正的財政收入，主要來自各種稅費構成的一般性收入。這部分收入主要用來覆蓋政府的經常性支出，這點世界各國都是差不多的。而一部分國家政府的獨特之處，就是在此之外，還有一塊土地收入。

這部分收入和其它國家的市政債類似，屬于資本型收入，是地方政府的直接融資。因此，土地收入的本質是金融，而不是財政。

是金融，就必然有杠桿，信用越好，杠桿越大。過去的地方財政之所以強大，就在于高信用支撐的高杠桿。沒有這些杠桿就沒有中國改革的成功，更沒有所謂的中國奇跡。但有杠桿，也就會有泡沫。

本質上，土地收入是對一個城市基礎建設以及未來的估值。部分地方政府之所以出現財政緊張的問題，部分原因是因為土地金融出了問題。

比如一個地方政府為了建設基礎設施，以土地作為抵押借了100億元地方債，結果到了還債的時候，土地價格回落到了50億元，土地財政一下子就會出現50億元壞賬。這就是為什么一些地方財政突然出現負債。

城市風光

時代周報：你曾在規劃局當過10年的局長，而且十年前就一直說強調房地產市場有泡沫、地方政府要離開土地財政的依賴，但直到現在城市發展還是與之有著強關聯，原因在哪里？是否有解決的途徑？

趙燕菁：我們此前對房地產的認識就存在極大誤區。認為房地產發展促進了社會發展，而彼時地方用土地增加政府收入既便捷、又可行，而且全國各地都這樣。土地市場熱度下降所引發的連鎖反應，就是這一認識的后果。如今我們要做的是尋找新的權益市場。

土地作為為政府公共服務定價的載體，權益市場可以分成兩部分，一級市場是土地出讓，相當于企業IPO，更直接地說就是一個城市的土地價值；二級市場是估值，指的就是房地產或者住房的價格。

要想走出地方財政的困境，就必須先走出對房地產認識的誤區。越是要減少對賣地收入的依賴，就越要保持房地產的價格。房價降低會使財政壓力更大，而且也不能減少對土地收入的依賴。所以維持房價上漲的預期，實現債務的持續就是可行的。

需要指出的是，對債務的認識也是當下宏觀政策一大誤區。對于微觀主體而言，債務越少越好，徹底還清債務，才是最好的財政；但對于宏觀而言，債務意味著流動性，完全沒有債務，也就沒有了分工所必須的貨幣。

因此，好的財政不是沒有債務，而是有可持續的債務。如果房地產預期價格不下降，地方政府的權益就足以支持地方債務的延續而無需依賴賣地收入。維持房地產的價格，就是維持一個城市的“市值”。一旦這個住房市場價格崩潰，城市里所有市場主體的資產負債表都會縮水。

時代周報：對于不同的區域，比如北上廣、新一線，或是縣城，在你的觀察中，他們顯露的問題會有區別嗎？

趙燕菁：如果我們把城市看作是一個企業的話，那從資本型增長階段進到運營型增長階段后，城市就會出現“大分流”——一部分城市會逐漸沒落，一部分城市或城市集群會繼續擴張。

這種K型增長會決定每一座城市的命運。跟之前城市化高速擴張階段相比，如今的城市可能會面臨更殘酷的淘汰賽。能否融入頂級城市群的分工，決定了縣一級城市的未來。

土地財政不該輕言放棄

時代周報：你覺得土地財政和房地產的發展，最終應該達到一個怎樣的平衡？或者說，中國經濟會否告別土地財政的依賴？

趙燕菁：之前就提到，土地財政和房地產的關系就像企業IPO和股票的關系，企業不會一直IPO，城市也不會一直賣地。未來土地市場應該是要通過高效、低成本的制度為城市巨大的存量資產定價。這樣一個二級市場會為所有市場主體的權益估值、融資，進而推動經濟的發展。

現在有一種流行的觀點，認為房地產價格再也回不到2021年之前，而且也沒有必要回到2021年之前，因為那時的泡沫太大了。理論上，如果資產恢復不到融資時的貼現率，債務就依然不可能足額償還。

現實中，日本和美國的房地產都恢復到破裂前的價格，差別在于一個時間長，一個時間短。美國次貸危機房地產崩盤一點不比日本小，但由于救市堅決果斷，短短幾年就走出衰退。而日本救市猶豫不決，拖累經濟長達三十年。因此，中國房地產價格回到2021年之前不僅可能，而且必要。

至于2021年時房地產泡沫是否太大了，涉及到最有貼現率的問題。任何資產的價格都是未來收益的估值，既然是估值，就必然有泡沫，這個泡沫就是資產的貼現率。簡單來說，就是未來的錢，要按多大折扣算成現在的錢。

理論上，泡沫越大越好，但相應的風險就越大。這意味著最優的貼現率乃是資產估值和資產風險的權衡——如果泡沫低，就可能被泡沫更高的競爭者淘汰；如果泡沫高，就需要承擔破裂的風險。

時代周報：你在2014年前后曾提及土地財政不應該輕言放棄，要隨著城市化的推進進行升級，最后退出。現在，你如何看待這個問題，城市該如何利用土地財政這一“金融工具”？

趙燕菁：直到今天我的觀點依然沒變。我們放棄的不應該是土地金融，而是要完成土地金融從單純賣地向市值管理這一更高維度的轉型。簡要的說，當下運營會變得比銷售，也就是賣地更重要。

將“十五五”期間的幾個重點工作拆分來看。首先要維護好城市的市值預期，二級市場止跌回穩；其次，應該認識到城市不應該被經濟屬性完全主導，也需要重視城市的社會屬性和文化屬性。人在城市里獲得了幸福感，對城市的預期就會越來越好，否則城市將成為資本循環增值的工具。

實際上，這也是國家提出打造現代化人民城市的底層邏輯。