全文實錄 | 自資部、住建部聯合發布城市更新政策文件，這場發布會全面解讀

導讀

2026年1月20日15點，自然資源部召開2026年1月份例行新聞發布會，發布解讀《自然資源部 住房和城鄉建設部關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，并介紹《支持新產業新業態發展的規劃與土地政策創新案例集（第一批）》有關情況。會議實錄如下。

本文字數：9152字

閱讀時間：28分鐘

2026年1月20日，自然資源部召開2026年1月例行新聞發布會，圖為新聞發布會現場。（趙心浩/攝）

自然資源部新聞發言人、宣傳教育中心主任夏俊

歡迎大家參加自然資源部2026年1月例行新聞發布會，感謝各位長期以來對自然資源工作的關心支持！

黨的二十屆四中全會提出，要深入推進以人為本的新型城鎮化。堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。為深入貫徹黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，自然資源部、住房和城鄉建設部聯合出臺了關于進一步支持城市更新行動的若干措施。自然資源部還總結形成了一批支持新產業新業態發展的政策創新案例，今天一并進行發布。

出席今天發布會的有：自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長、楊地副局長，住房和城鄉建設部建筑節能與科技司張雁副司長。這次發布會同時邀請了蘇州市自然資源和規劃局莫棟升局長，鹽城市自然資源和規劃局戚太龍局長，成都市住房和城鄉建設局黃婉局長，他們將介紹城市更新行動中規劃與相關政策措施、經驗做法。

首先請自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長介紹《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》精神。

自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長

感謝各位新聞媒體朋友長期以來對自然資源工作的關心和支持。

為深入貫徹落實中央城市工作會議精神，進一步強化規劃與土地政策融合，著力破解城市更新中的政策堵點，在系統總結實踐經驗的基礎上，自然資源部與住房和城鄉建設部聯合印發了《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。接下來，我將從出臺背景、《通知》主要內容、下一步工作等三個方面進行介紹。

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出臺背景

2025年中央城市工作會議提出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，要求以建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手。2023年，我部發布了支持城市更新的規劃與土地政策指引，有力支持了地方城市更新實踐。隨著城市更新行動的深入，我們發現在詳細規劃適應性、存量土地和建筑的臨時利用、不動產登記等方面仍存在一些堵點，需要進一步予以明確。

同時，各地在近年來的城市更新實踐中探索積累了許多可復制推廣的經驗，也提出很多好的政策建議。在這個背景下，我們進行了研究，在現有政策指引的基礎上，進一步深化細化相關措施，形成了這個《通知》，旨在推動形成規劃編制科學、政策工具精準、實施路徑多元、權益保障有力的城市更新“新模式”，也給城市人民政府和參與城市更新行動的各方吃一個“定心丸”，讓大家有更大的信心和決心參與到接下來的城市更新行動中，真正實現城市發展方式的根本性轉變。

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《通知》主要內容

一是增強詳細規劃適應性。根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，詳細規劃對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是核發建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，主要內容要納入詳細規劃。因此要結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區域的詳細規劃進行評估、優化?？砂凑杖ツ晡也堪l布的行標《城市存量空間盤活優化規劃指南》要求，采取技術修正、優化調整等方式優化原有詳細規劃，納入“一張圖”管理，制定簡化詳細規劃修改程序，提高行政效率。既依法給規劃許可，又靈活適應市場，及時為實施城市更新行動提供規劃依據。同時還鼓勵各地結合新產業、新業態發展需求，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單和管控要求，經詳細規劃審批機關批準，符合正面清單的視為符合詳細規劃。如北京、上海、廈門等地探索了產業混合用地等工作路徑，制定了相應的指導意見。在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞歷史風貌和景觀環境、落實用地需求的前提下，可對改善社區公共服務設施、提升社區公共空間服務功能等微更新項目，免于規劃許可。如重慶、南京等地制定了規劃許可豁免清單。

二是優化過渡期支持政策。利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產業發展方向和履約監管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續的，在原有協議出讓方式之上，新增了租賃方式，減輕一次性投入成本。一會兒，蘇州將從過渡期政策落地的“最后一公里”給大家介紹這方面的經驗。

三是推進存量土地和空間的臨時利用。可在維護相關方合法權益、保障安全、不影響遠期規劃實施前提下，制定空閑建設用地的臨時利用規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管?？稍谂c相關部門做好工作銜接的基礎上，制定存量建筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規劃許可手續。如杭州制定了臨時用地、臨時改變房屋用途等管理實施細則。

四是鼓勵資源資產組合供應整體運營。當前階段已從規模驅動轉變為價值驅動，因此，也鼓勵各地因地制宜，更加注重特色發展，積極開展更新地區自然、景觀和文化遺產等特色資源調查和活化利用，并結合國土空間規劃優化功能結構和用途管控，建立健全多門類資源資產在特定國土空間范圍內組合供應、整體運營和合理分配的機制，形成推動城市更新行動的新動能、新優勢。如湖南、湖北等地探索將自然資源資產打包組合供應，提升空間價值。

五是創新不動產登記服務。可按照產權調整協議約定等，預編不動產單元，通過“預告登記”方式保障不動產權利在更新實施中的延續性，穩定各方預期。對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產登記服務。對土地帶建筑一并收儲供應的，可在確保安全底線基礎上，探索簡化申請材料提供登記服務。一會兒，鹽城將給大家詳細介紹產權歸集與不動產登記等方面的一攬子創新舉措。

六是妥善處置歷史遺留問題。按照依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續的建設用地，根據全國國土調查結果，區分發生的不同時期依法依規分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監督，確保底數清晰、封閉運行，嚴守底線、控制風險。

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下一步工作

《通知》印發后，自然資源部將與住房城鄉建設部加強部門協同，做好地方指導、業務培訓和經驗總結推廣。我們將組織各地積極落實《通知》提出的支持措施，結合本地的實際進一步細化，并將相關要求納入地方國土空間規劃編制與實施管理的相關法規，同時應注意嚴守安全底線，防范廉政風險和法律風險，在法律的框架下創新機制，注重基層減負，聚焦人民群眾身邊的急難愁盼問題，在確保符合各類安全規定等前提下，不斷改善人居環境品質，努力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

自然資源部新聞發言人、宣傳教育中心主任夏俊

感謝謝海霞局長對于《通知》的細致解讀。我們注意到《通知》中也提及了適應新產業、新業態發展需求的相關考慮。為支持新產業新業態發展，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，自然資源部篩選出各地19個案例形成政策創新案例集。接下來，請謝海霞局長就《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集（第一批）》為大家作簡要介紹。

自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長

為支持新產業新業態發展，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，我部篩選出北京、上海、杭州、廣州、深圳、南京、成都、西安、大連、湘潭、株洲等城市的19個案例形成了第一批《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集》。

這些案例均選自全國各地基層一線的鮮活實踐，匯集了近期各地在優化規劃調整及用途轉換規則、支持土地兼容復合利用、豐富土地配置方式、優化確權登記服務、強化監測評估等方面的智慧探索與應用。鼓勵各地主動謀劃創新舉措，探索靈活、高效的資源配置方式，形成“一地創新、多地收益”的良性循環，推動空間利用模式從“增量擴張”向“存量挖潛”、從“剛性管控”到“彈性適配”轉變，實現規劃和土地政策從管制思維向經營思維轉變，進一步釋放和擴大政策綜合效能。

為了將政策轉化為大家看得懂、學得會、用得上的“工具書”，《案例集》從案例背景、政策依據、創新舉措點、實施成效等方面提煉先進做法，配以簡潔明了的圖文講解，以便各地“對照模板—借鑒做法—解決問題”。

總體來看，《案例集》集中呈現了各地比較有代表性的創新實踐。

一是國土空間規劃與土地政策融合方面的創新。有關案例展示了從“項目找地”到“規劃創造空間，吸引項目落地”的成功經驗，主動謀劃和培育優質增長空間，推動空間需求與土地利用的精準匹配。如，杭州高新區推出“規劃彈性適配+供應模式革新+審批流程優化”的全鏈條政策組合拳，以冠山數智產業園為試點，響應企業短期需求，在詳細規劃中明確短期用途等，破解“規劃周期長與企業需求急”的問題。

二是土地兼容復合利用方面的創新。有關案例呈現出相關地區通過在“存量”和“效率”上做文章，激發新增長點。如，南京市通過盤活存量閑置地、彈性供給公共空間，從明確規劃準入條件、引導綠色建造方式、構建全周期服務機制等方面，將100余畝空閑地打造為江心洲E3PARK體育公園，成為競技訓練、市民休閑、文旅打卡于一體的復合型公共空間新地標。

三是產業用地供應模式方面的創新。相較于傳統供地模式，有關案例體現著政策供給對新產業新業態需求的“精準滴灌”。如，上海依托全域土地綜合整治試點，打造金山廊下鎮松林樓房設施養豬場項目，統籌配置養殖設施、種植基地、配套服務等空間，實現“養殖+種植+研發”的都市現代農業產業，有效破解鄉村一二三產融合發展的瓶頸。

后續我部還將持續收集整理并推薦地方實踐案例，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，為各地破解發展難題、激發空間活力提供更全面的參考。

自然資源部新聞發言人、宣傳教育中心主任夏俊

感謝謝海霞局長。目前全國很多城市結合各自發展特色，在城市更新行動中涉及規劃與土地方面的政策進行了不同深度、不同模式的探索。今天我們也邀請到了蘇州市、鹽城市、成都市相關部門負責同志來交流實踐經驗。

下面請蘇州市自然資源和規劃局莫棟升局長介紹經驗做法。

蘇州市自然資源和規劃局莫棟升局長

黨的二十屆三中、四中全會和中央城市工作會議就盤活利用存量低效用地、促進建筑功能轉換、推動城市更新提出明確要求。蘇州地處長三角核心區域，城鎮化進程快、存量建筑體量大，2020年以來在自然資源部統籌指導下，先行先試開展存量建筑盤活利用探索實踐，通過制定“一目錄、一清單、一張圖”，打通了5年過渡期政策落地的最后一公里。主要有四個方面：

（一）厘定適用邊界，守牢政策底線。明確過渡期政策適用于合法存量建筑臨時改變使用功能，對違法違章建筑及列入政府征收搬遷計劃的建筑不予支持。政策落實須以確保房屋使用安全和消防安全為前提，對不符合安全要求的實行“一票否決”，確保政策執行不越紅線、不踩底線。指導各縣區結合產業發展導向、市場需求和存量建筑現狀，科學制定存量建筑盤活利用實施規劃，明確項目清單，避免一哄而上、無序發展。

（二）貫通審批流程，理順權責鏈條。聚焦過渡期政策執行過程中牽頭受理部門不明、產業認定機制缺失、部門審批互為前置三大核心堵點，精準發力破題。一是建立聯席會議制度，由各縣區確定綜合受理部門，實行一窗式受理、一站式辦結，解決“辦事找不到門”的問題。如姑蘇區組建15個部門共同參與的聯席會議機制，審議通過30余個項目，盤活存量建筑30萬平方米；二是建立產業前置認定機制，制定產業與部門對照目錄，明確14大類35小類新型產業業態的牽頭認定部門，解決“誰來認定、如何認定”的問題；三是構建全節點審批流程，明確產業、自然資源、住建、市場監管等部門的審查事項和前后置關系，厘清“審查什么、依據什么審查、誰先審查”，聯通“產權人申請-綜合受理-聯席會議審查-產業認定-政策合規性審查-施工圖與消防審查-證照辦理”7大環節業務鏈條。通過這三項關鍵舉措，有效打破部門壁壘，實現審批環節無縫銜接、過渡期政策高效落地。

（三）制定正負清單，規范引導管控。正面清單以鼓勵產業發展、補足公服短板、激發市場活力為導向，支持3類情形：一是利用存量建筑培育文化創意、科技研發、眾創空間等新產業新業態，以及用于養老、體育、醫療等公共配套服務設施；二是古城古鎮古村內為提升旅游配套保障能力，利用傳統民居、古建老宅、老舊廠房等開辦民宿、精品酒店、特色餐飲等，以老建筑活化利用支撐高品質文旅消費場景；三是在商業服務業用地（B）范疇內，根據市場需求對商業經營業態進行靈活轉換；負面清單以嚴格管控、底線約束為原則，明確不得損害公共服務功能、擠占優質產業發展空間、突破安全管控要求。通過清單制管理，既為經營主體明晰行為指引，也為審批部門統一審查標準，實現有效市場和有為政府的有機統一。

（四）加強到期管理，完善政策閉環。明確5年過渡期內免征土地相關收益，降低經營主體初創開業成本20%以上。過渡期滿后，綜合考慮產業發展導向、項目經營效益和實施主體意愿等進行分類處置：一是對具備永久調整條件的項目，支持按新規劃以協議方式辦理用地手續，打通建筑保留情形下用地性質調整的審批路徑，保障項目長期穩定經營；二是對經營狀況不佳，產權人也無意愿調整經營業態的，引導其退出經營并恢復原使用功能；三是對產業優質、經營較好，但產權人無意愿或無資金一次性補繳出讓金的，探索按年征收土地收益，允許其繼續改變功能使用。通過差別處置，為經營主體提供多元選擇，提高參與積極性。

通過近年來的探索實踐，一批閑置低效建筑煥活新生，既為新型產業發展拓展了優質承載空間，為民生改善補齊了公共服務短板，又顯著提升了資源利用效益，為城市更新注入了新動能。如姑蘇區美羅創意園盤活工業遺存打造輕奢地標，入選自然資源部低效用地再開發試點第二批典型案例；吳中區葉山島古村落通過系統性的村居整治和生態修復打造蘇式民宿集群，實現保護利用的有機融合。下一步，我市將以今天發布的若干政策為指引，在部省統一部署下，賡續過渡期政策探索步伐，不斷拓展應用場景，提升存量建筑盤活利用質效，為助力城市更新、賦能城市高質量發展提供更有力支撐！

自然資源部新聞發言人、宣傳教育中心主任夏俊

感謝莫棟升局長。接下來請鹽城市自然資源和規劃局戚太龍局長介紹經驗做法。

鹽城市自然資源和規劃局戚太龍局長

各位媒體朋友，下午好！

城市更新既是當前階段推動城市高質量發展的戰略部署，也是滿足人民日益增長的美好生活需要的應有之義，更是推動存量國土空間布局優化、功能完善、品質提升的重要抓手。近幾年來，我們結合鹽城實際情況，充分用好自然資源部和江蘇省自然資源廳在規劃與土地政策、低效用地再開發、產權歸集與不動產登記等方面制定出臺的一攬子創新舉措，因地制宜加強實踐，印發實施《鹽城市支持城市更新行動若干政策措施》《鹽城市城市更新辦法》等一系列配套文件，探索形成了具有鹽城特色的城市更新路徑，主要有五個方面的做法。

一是聚焦規劃傳導，整體推動有機更新。我們以國土空間總體規劃為依據，全面梳理中心城區城市更新資源總量、空間布局及規劃符合情況，編制形成《鹽城市主城區城市更新專項規劃》，劃定實施文化煥活、宜居街區、產業增效、功能轉型、生態提質等五大類41個更新單元，同步推動交通、市政、公共服務等設施布局與更新片區功能銜接，有效構建了總體規劃引領、專項規劃統籌、詳細規劃支撐、單元策劃方案和項目實施方案細化的城市更新規劃傳導機制。同時，我們把安全韌性作為城市更新的底線要求，正在編制《鹽城市韌性安全城市專項規劃》，著力提高城市本質安全水平。

二是優化詳規管理，切實做到靈活更新。我們在主城區詳細規劃全面覆蓋的基礎上，制定實施《鹽城市主城區詳細規劃技術修正管理辦法》，針對更新單元內確需調整詳細規劃但不改變總體管控目標的，探索建立八大類20條正面清單和三類禁止情形，對容積率、建筑密度、綠地率等指標在一定幅度內的優化調整以及道路線型微調、配套設施位置優化等技術性內容，實行分類審查與簡化程序，避免反復開展法定修編，有效提升規劃響應速度與實施彈性。同時，制定實施《鹽城市設計方案審查和建設工程規劃許可證“豁免”項目清單（第一批）》，明確了無需辦理、無需重復辦理、免于辦理等三大類39條具體情形，大幅降低小微更新項目的行政成本與實施門檻，有效提升規劃許可便利度和市場主體參與度。

三是盤活存量空間，適時開展功能更新。一方面，我們針對“蘇超”帶動的群眾不斷增加的運動需求，在江蘇率先編制《鹽城市主城區存量土地及公共空間嵌入健身場地設施三年行動計劃實施方案》，按照普惠便民、安全鄰避和布局均衡三大原則，充分利用閑置土地、老舊建筑、邊角零地、橋下空間等存量資源，規劃建設了足球場、籃球場、門球場、風箏場等54處健身場地，有效推動更多的“邊角地”“空閑地”成為群眾運動健身的“新天地”。另一方面，我們圍繞人口結構變化帶來的“一老一小”公共設施配套需求調整，深入開展鹽城市主城區幼兒園布點評估及存量閑置更新研究，積極推動閑置幼兒園改建社區服務站、長者食堂、文化活動站、老年人日間照料中心、小型多功能運動場地等公共服務設施，切實優化存量空間使用功能，不斷提高綜合利用效益。

四是實行組合供應，精準賦能特色更新。我們結合城市人文景觀、工業遺存等特色資源的活化利用，制定實施《市區國有建設用地帶保留建（構）筑物供應實施辦法》，積極推行“帶方案、帶設計、帶運營”組合供應機制，將市區一處建于20世紀60年代的肉類聯合加工廠設定為文化設施和商服設施混合用地，保留水塔、冷庫、連廊、老樓等歷史建筑，采取帶地面資產掛牌的形式進行出讓，并明確了整體風貌和存量建筑活化利用相關要求，建成了以小型冰雪運動為主題的新型城市活力空間，成為熱門的網紅“打卡地”和城市記憶新地標。

五是創新確權方式，高效實施產權更新。我們引入空間概念，以規劃為依據，以結果為導向，以不動產單元為載體，理清城市更新中房屋與土地之間的物權關系，準確把握城市更新中不動產客體及權利變動。針對不同的權利歸集方式，靈活運用轉移登記、預告登記、變更登記等多種登記類型，有效破解項目實施前調查確權、更新中權利保留和更新后權利分配等瓶頸難題，為各類主體參與城市更新提供了穩定預期，有力促進新產業新業態發展和公共空間品質提升。

下一步，我們將繼續用好用足自然資源部、江蘇省自然資源廳關于支持城市更新的若干措施，加強政策銜接與機制創新，因地制宜探索規劃統籌、土地供應和產權歸集等新模式新路徑，為持續深化城市更新行動提供更多的鹽城方案。

自然資源部新聞發言人、宣傳教育中心主任夏俊

感謝戚太龍局長。接下來請成都市住房和城鄉建設局黃婉局長介紹經驗做法。

成都市住房和城鄉建設局黃婉局長

各位媒體朋友，大家下午好！近年來，成都市深入學習貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，以列入住建部城市更新試點城市和自然資源部低效用地再開發試點城市為契機，堅持以城市更新為重要抓手推進公園城市示范區建設，結合超大城市特點和管理需求，構建與城市發展規劃、國土空間規劃相協調的城市更新規劃建設實施體系，聚焦片區更新、老舊街區廠區改造、老舊小區改造等領域高質量開展城市更新，改造形成玉林東路、東郊記憶、工人村等一批引領示范項目。

一是構建四級城市更新規劃實施體系

（一）市級規劃明方向。堅持“先體檢、后更新”，通過城市體檢找準更新需求，編制《成都市城市更新實施專項規劃2026-2030年》，發揮市級規劃頂層設計、統籌協調作用，明確總體目標、更新重點和分類城市設計指引。

（二）區級專規定計劃。以謀劃項目、推進實施為導向，開展區（縣）級更新專項規劃編制，形成片區更新指引與行動計劃，對片區策劃和更新項目謀劃提供有效指引。

（三）片區策劃強統籌。堅持“政府主導、市場主體、商業化邏輯”，推動片區的系統謀劃和整體測算，實現資源配置、公服補短、布局優化、多方利益的統籌。

（四）項目方案重實施。落實上層規劃和設計要求，建立“策劃-規劃-設計-建設-運營”一體化機制，結合項目區位、資金、規劃、土地等實際情況，因地制宜編制實施方案，促進項目高效落地。

二是探索城市更新項目一體化推進模式

（一）一體統籌、高效聯動。建立由“市級統籌、部門聯動、分級落實”城市更新統籌推進機制，專司綜合協調、資金統籌、項目推進等工作，對城市更新重點片區、重大項目，由市住建、規自聯合做好規劃設計、方案審查等工作。

（二）一體編審、協同實施。住建、規自兩部門依據國土空間總體規劃、城市更新專項規劃，采取“同步編制、聯合審查、協同實施”方式，一體編制片區策劃、詳細規劃，實現詳細規劃和片區策劃同步調整。

（三）一體運維、綜合平衡。在片區策劃中加強資源統籌和產業策劃先行，支持跨片區平衡、多項目捆綁平衡、近遠期平衡。注重運營前置、治理同步、價值評估，結合“收、租、購”等策略整合空間資源，有序引導項目實施。

發布會實錄如上。

本文來源：自然資源部門戶網站

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