一個未來機構改革的設想

大多數時候，小鎮只談政策是什么，盡可能不摻雜主觀想法；但少數時候，小鎮也會談談自己設想中的未來政策，有的已經成為現實。

比如小鎮2023年思考房地產退潮后，；又比如2023年下半年到2024年初小鎮；去年小鎮提出的新想法是，，等等。

小鎮闡述主觀看法的，主要與人的發展有關。

本周小鎮文章關注生育：周一《》一文從2025年出生人口792萬，談未來關鍵問題不是人口數量減少，而是如何在人口減少的情況下保持人口結構的健康；周二《》，承接2023年舊文《》，談財富是有壽命的，國家需要重點思考如何最大限度儲存財富，而人是一切財富的源泉與目的。

歸根到底，還是要想辦法促進生育，最終目標是將中國人口穩定在8億到9億，在新的預期壽命和全民健康水平下，實現健康的人口結構。這需要做很多工作，比如推動全民健康的體重管理、全民健身，強化下一代支持的家庭教育、家國一體等，但最直接最核心的還是要解決生育難題，要想辦法把全年出生人口恢復并穩定在1000萬人左右。

這是有可能的，正如小鎮在周一分析的，影響生育最直接的因素是結婚對數和生育意愿，以中國當前結婚對數乃至初婚年齡，本不至于掉到800萬新生兒的水平，影響最大的還是全民生育意愿被轉變了，一對夫妻理想的子女數量已經降到2以下，有調查顯示在1.6左右。

愿意生育孩子的家庭，是真的發自內心地抗拒兩個孩子嗎？主張單身、丁克的人群，是真的都不想要孩子嗎？

不想要和不敢要，還是有區別的；從國家和政策角度，應該想辦法解決不敢要的問題，尊重不想要的自由。

當前影響生育意愿的問題有很多，關鍵是支持生育的社會體系遠不具備，目前最迫切、最困難的就是哺乳期后0-3歲孩子的照料，當前主要有四種模式：

一是依靠父母幫忙照顧；

二是聘請育兒嫂；

三是夫妻兩人其中一人回歸家庭照顧孩子；

四是交由專業的托育機構。

理論上，適應當前城市環境，委托給專業的托育機構是最合適的，但這一塊短板極大。

擺在明面的突出問題是迫切需要托育和托育位供應過剩的矛盾。截至2025年6月，納入國家衛健委平臺的5.3萬家托育機構，托位實際使用率僅為46.7%，由于缺乏足夠生源分攤成本，導致個體收費偏高，根據2025年12月育媧人口智庫發布的《中國托育報告2025》，2023年中國每孩每月平均托育服務收費為1978元，一線城市則普遍超過5500元。

這個費用仍然太高了，遠超20%左右的家庭月收入合理占比，又反過來進一步降低的托育位使用率，限制了托育的普及程度。2023年中國0-3歲嬰幼兒入托率也只有7.68%，就算把現有托位利用率提高到100%，也不過提高到16.45%，仍然遠低于OECD國家平均水平的35.88%。這背后是中國用于托育的公共投入嚴重不足，2023年占GDP比例不足0.01%，遠遠低于OECD國家平均的0.8%。

在托育難、父母長輩未必能夠幫助育兒、專業育兒嫂價格更貴的情況下，很多家庭不得不選擇夫妻其中一人退回家庭，而大多數情況下，是女性退回。這就是小鎮在2024年初《》一文重點剖析的，該文副標題是“為了國家未來，必須再一次解放女性”，談的是女性承擔了社會保障缺失帶來的大部分代價，不得不大規模退出社會勞動，回歸家庭以照顧孩子，尤其是承擔起0-3歲嬰幼兒的撫養責任。

現在網絡上一邊指責女性勞動參與率低、不愿意結婚生子，一邊普遍存在女性回歸家庭照顧孩子的客觀現實，這是非常不公平的。這就像有些經濟發達地區的人，覺得轉移支付是一種恩賜，但實際上，如果沒有廣大內陸地區的支持，包括糧食、原材料以及養老、教育等方面的長年輸血，又何來部分地區的發達？

有些時候，小鎮也在想，目前網絡上非常尖銳的性別對立，的確存在部分平臺不作為、極少數老鼠屎壞了一鍋粥等問題，但包括生育支持在內的社會保障不足，也是關鍵原因。

如果一個家庭能夠獲得更多的社會乃至國家力量的支持，幫助解決現實的困難，真正體會到“1+1>2”的獲得感，相信很多矛盾就迎刃而解了，畢竟古話說“貧賤夫妻百事哀”，不愿意結婚、生孩子，很多時候就是人為規避負擔和壓力。

那么該怎么做呢？

首先，需要分析，為什么托育建設如此落后？

目前負責托育建設的主責部門是衛健系統，之所以不在教育系統，這是因為0-3歲嬰幼兒和3歲以上的孩子，完全是兩個“物種”，用“物種”來形容有些極端了，主要是為了體現二者巨大的差異。所以，在國家政策體系中，0-3歲是托育，4-6歲是幼兒園，二者是截然不同的兩套體系，分別由衛健和教育部門主管。

現在幼兒園體系相對比較完善了，雖然之前也走過市場化的彎路，但這幾年糾偏，重回以公立為主的模式，而隨著義務教育向前覆蓋到幼兒園，在相對強大的教育系統支持下，公立幼兒園的建設不必擔心。

這背后關鍵是義務教育向前覆蓋。小鎮之前建議幼兒園實現義務教育，有不少讀者不理解，認為一旦納入義務教育就有了強制力，自己不得不把孩子送進幼兒園，問小鎮為什么非得搞義務教育，國家直接補貼錢不行嗎？

不行，關鍵是政策風向標。任何部門執行政策，也需要考慮如何利用有限的資源獲得最大的政績。在教育建設中，由于義務教育和中高考的存在，區縣一級教育部門最重視的是初中建設，其次是小學，再然后是高中，最后才是幼兒園。

初中、小學靠前很容易理解，畢竟義務教育。

而高中甚至很一般的職業高中、中專重視度高于幼兒園，是政績考核和市場經濟的雙重作用：一方面高考的存在，把錢投入到高中建設，可以迅速拉高教育考核成績；另一方面，高中包括中專、職業高中學生年齡在16-18歲，這個年齡如果以自己的勞動收入為主要生活來源的，在法律上都視為完全民事行為能力人了，可見已經比較成熟了，所以高中階段的學校可以把數千人集中在一起，一個區縣有一兩所就足夠了，資金利用率極高。

反觀幼兒園，總得就近吧，孩子太多很容易出事。所以幼兒園必然是分散的，甚至幾十人、一百多人就是一個幼兒園，但相關設施配套都得有，資金利用率太低了，自然優先度不高。民辦幼兒園才迎來一段黃金發展期，就是抓住了公辦幼兒園嚴重不足的市場需求。

所以，小鎮才認為必須把幼兒園階段納入義務教育，以義務教育這個硬考核，逼地方政府改變資金投入，哪怕建設幼兒園的資金效率再低，也必須保證。

但這個邏輯，到了0-3歲托育機構建設時，就碰到了難題。

托育機構和幼兒園都得考慮就近，托育更分散，意味著資金利用效率更低；也不像幼兒園屬于教育部門主管，雖然資金利用率低，但如果跟初中、小學等教育銜接，大體也可以接受，比如北京就有不少采取十二年一貫制的學校，從幼兒園一直到高中。

但0-3歲跟4歲以上的孩子差異太大，只能由衛健系統下屬人口發展部門，國家層面是人口監測與家庭發展司，地方一般是人口發展處（科）。但這個系統在衛健內部的排序不高，區縣一級就更尷尬了，關鍵是缺人、缺錢，想要促進生育、強化托育建設，也有心無力。

為什么這么說呢？

人口家庭司是2018年新成立的部門，由原國家衛生計生委與計劃生育管理有關的三個司整合而成，其職能與衛健最關注、最擅長的醫療保健和公共衛生偏離較大，而正如前面提到的，國家對托育的公共投入只占GDP不足0.01%，這就帶來了區縣基層建設的資金不足。

實際到了區縣一級的人口科，每年過手的資金也不少，隨著國家推出育兒補貼，過手資金就更多了，但按照直達個人的要求，這些資金就是純過手，并沒有多少可以用于托育機構建設的專項資金。

相比缺錢，更難的是缺人，用體制內常用的話說就是“缺腿”。就拿類似的婦幼保健來說，這個體系國家層面是婦幼健康司，系統內排序也不高，但到了區縣一級，對口的婦幼科下面是有腿的，能夠把政策、工作落實下去，這個腿就是絕大多數區縣都有的婦幼保健院。

這是長期的工作目標，到2022年全國已有縣級婦幼保健機構1866所，覆蓋絕大多數縣級行政區劃單位。而2021年發布《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》，提出“加強婦幼健康服務體系建設”，還要強化縣、鄉、村三級婦幼衛生服務網絡，這文件雖然只是指導性文件，但已經納入統計部門的動態預警機制，2023年國家統計局首次發布2022年統計監測報告，之后每年都會發布。

熟悉職場的都清楚，自己手底下有沒有腿，這太不一樣了。

具體到托育機構的建設，這是一個非常專業的領域，急缺懂育兒的人才，也缺懂育兒機構建設的人才。

現在就處于既缺政策、更缺落實政策的階段。

舉個例子，根據兩辦2025年印發的《關于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》，在支持“一老一小”服務機構提供普惠服務方面，提出“大力發展社區嵌入式托育和家庭托育點”，顯然托育最好就是在小區內，要比幼兒園更靠近家庭。

根據《物業管理條例》等相關法律規定，新建小區需要配套公共用房，隨著國家關注托育工作，全國普遍修改居住區配套建設細則，要求新建小區必須配套托育設施，否則不予驗收，具體操作就是要求新建小區需要保留滿足本小區需要的托育用房。目前新建小區確實保留了，也符合面積標準，但是由于托育方面人才的匱乏，這種驗收停留在表面，基本上形式上差不多就行了。

在缺乏相關人才、無法嚴格落實驗收的情況下，開發商自然不會投入資金好好設計、配套，小區預留的托育用房很多無法滿足托育機構的需求，根本沒法用。

而正如前面所說，區縣一級負責托育機構建設的部門，手上資金大多是過手，缺乏專門的托育建設資金，手底下更沒有腿，就靠那幾個人能完成日常工作就不錯了，想要具備專業的托育用房驗收、機構建設、體系完善等等專業能力，哪里搶得過其他更具優勢的部門啊，區縣是最缺人才的。

怎么辦呢？

長遠考慮，還是得從機構改革下手，關鍵是要有一個只為促進生育負責的專門部門，能夠代表、服務、管理好生育事業。

是有成功榜樣的，小鎮提到的“代表、服務、管理”，正是中國殘疾人聯合會的三大職能：代表殘疾人共同利益、為殘疾人服務、管理和發展殘疾人事業。

小鎮之前也提到過，一項事業、一個群體要想得到優先發展保障，擁有能夠代表這個事業、這個群體的專門機構非常重要。

資源是有限的，誰敢說一個國家這件事重要、另一件事不重要？歸根到底還是得各部門去爭取資源和關注。

殘疾人事業原本歸民政部門負責，1988年3月獨立出來成立中國殘聯，就是為了更好地代表殘疾人的利益。過去歸民政的時候，當然也開展殘疾人工作，但民政最主要的工作是扶危濟困，比如2019年《人民日報》評論員文章就提到“民政工作是社會治理和社會服務的重要組成部分，是扶危濟困的德政善舉”，那么民政在做殘疾人工作時，最關注的就是生活救助。

但殘疾人只需要生活救助嗎？

當然不是，殘疾人也渴望享受健全人的豐富多彩的生活，這就要求殘疾人工作需要從全生命周期考慮，能夠從殘疾人一生的需求出發開展工作，這就遠遠超越了民政的職責和能力范圍。

中國成立一個部門，絕對是有非常迫切的現實需求的，何況還是20世紀80、90年代推動大規模精簡部門的時候。

殘疾人工作，特別重要的是殘疾人預防以及殘疾人回歸正常社會。如本文提到的生育，要關注新生兒先天性疾病導致的殘疾；又比如工作、生活、交通等等各種場景下，如何想辦法降低各種意外導致的后天殘疾；在回歸社會方面，最常見的就是城市盲道，還有近些年推動的各類APP無障礙設計。

還有很多非常具體的工作，殘聯都走在前面。上周小鎮去昌平，正好路過新建成的中國聽力語言康復研究中心昌平院區，剛看到這個地方的時候還以為是一所高校。

這個中心是殘聯下屬兩大科研中心之一，主要負責全國聾兒康復技術的治療、教學和科研，這個中心最具代表性的工作就是推廣人工耳蝸，目前聽力言語障礙人群在殘疾人群中的比重約占三分之一，可見重要性。

這項工作最關鍵的就是要在盡可能小的時候植入人工耳蝸，這樣才有利于孩子從小適應人工耳蝸，幫助建立完整的聽力言語能力。這就是聽障兒童康復的早發現、早診斷、早干預的“三早”原則。

在殘聯和該中心的持續工作下，推動普及新生兒聽力篩查，目前絕大多數孩子已經能夠在一歲內得到明確診斷，這就為及時治療爭取了最佳時間。如果這項工作還在民政體系，很難做到如此細致。

植入人工耳蝸只是開始，關鍵是植入后的訓練。這是非常專業的，該中心下設部門就有專門的“語言訓練部”，而如果這項工作在衛健系統，能解決的也只是把人工耳蝸納入醫保，但后期訓練，衛健系統也缺乏專業人才和能力，就類似于托育建設。

殘聯的設立，更關鍵的在于直接代表殘疾人，向國家爭取資源，尤其政策資源。比如2018年發布了《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，明確對0—6歲的聽力障礙患兒實現兜底救助，很多地區將救助對象擴大到0-18歲人群。目前的主要問題是植入主要是單耳，只有10%左右接受了雙耳同時植入，這是接下來需要爭取的領域，比如進一步壓低人工耳蝸價格。

參考殘聯和民政、衛健的案例，托育機構建設也是類似道理。篇幅所限，小鎮直接說構思的結論：

長期來看，需要成立代表生育群體的專門機構，其考核的核心指標只有一項：想盡一切辦法，支持生育，盡可能保持中國人口結構的健康和可持續。不同目標之間的平衡，通過各部門之間的動態博弈進行平衡。

需要兩大機構：

第一個是權威性強，重點是爭取資源、完成跨部門跨區域協調。生育工作非常復雜性，從相關機制的參與部門就可以看出，如2022年設立的國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度，涉及26個部門和單位；聯合發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》的部門高達17個；衛健系統原本的兼職委員制度，也有20個部門和單位。

可以參考的是關心下一代工作委員會。

第二個是專門代表、服務、管理生育工作的專職專業機構。能夠開展從生育社會環境、孕期指導、早期教育、家長支持到托育服務的完整鏈條，關注兒童發展、家庭負擔、父母職業平衡，而且一定要有腿，能夠牽頭落實和直接服務，這就需要具備強大的獨立科研、培訓、管理能力。

可以參考的是殘聯。

只要涉及生育，直接找這兩個部門就行了。

當然這個終極目標太遠了，不可能一口吃成胖子，要想進行如此大規模的機構調整，絕非短期能夠實現。

所以在未來短中期，就要在現有體系下進行加強。

當前最直接的，就是提高衛健系統人口發展部門的地位，給編制、給錢、給資源、給職業發展的未來，能夠與其他系統、部門搶人才，有專項資金加強托育機構的建設，可以公建公辦也可以公建民營。

其他相關系統也可以在促進生育的長遠目標下進行調整。等到時機成熟，再推出最終的專門負責生育和家庭發展的專門機構，或許可以起名為“人口與家庭發展委員會”或者“人口與家庭發展促進協會”？

以上只是小鎮個人不成熟的思考，僅供參考。

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