聶輝華：數字時代的基層治理

中國千年治理智慧正在改變！當AI穿透五級政府，基層治理會發生什么奇妙反應？為什么環境改善越來越好？市長熱線困局如何破？這場靜悄悄的權力變革將如何決定我們每個人的未來？

數字時代會怎樣影響到基層的治理

如果從上到下直接能夠一桿子插到底

擁有了基層的信息

還要中間層干什么？

我有個大膽預測

不太可能長期維持五級行政體制

未來一定會向四級甚至三級轉變

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新經濟學家智庫xTAIXUEx聶輝華

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大家好！今天我演講的主題是“數字時代的基層治理”。我想從一個我們可能都經歷過的小事開始談起——撥打政府服務熱線12345。

我曾因一件小事撥打過12345。接線員告訴我，根據屬地管理原則，需要將我的事情轉接到所在的區。區里的工作人員同樣依據屬地管理原則，又將事項轉到了所在的街道。最終，街道聯系了我。我原本期待街道能提出一個解決方案，但他們告知我，這件事屬于我與物業公司之間的糾紛，與政府沒有直接關系，建議我走司法途徑。當然，這件事最終靠我自己與物業公司溝通得到了解決。

這件事引發了我一個更深層次的思考：既然我們實行“屬地管理”原則，即所有事情理應由所在地的政府機構負責解決，那么為什么不把所有政府機關直接部署在基層一線，都設在屬地呢？例如，我們為什么還需要市、縣、區這些層級？直接將所有政府職能布置在街道、鄉鎮，難道不可以嗎？

這引出了一個更具根本性的問題。大家知道，中國擁有全世界獨一無二的五級政府管理體制：中央、省、市、縣、鄉。世界上沒有其他任何一個國家采用如此多的政府層級。我們或許會下意識地用“中國人口眾多、地區差異大”來解釋。但讓我們看看我們的鄰國印度。它的人口與我們一樣，都是約14億人，甚至印度現在的人口比我國還略多一些。印度的地區差異、文化多樣性實際上比我們更大，其官方語言就有22種。然而，印度法定的政府層級只有三級：聯邦（中央）、邦和地方。即使加上村鎮自治機構，也不過四級。如果我們把中國的村鎮也算上，甚至是六級。

因此，僅用人口和地域差異來解釋五級體制的存在，理由并不充分，從信息經濟學角度看，正式因為信息不對稱的存在，所以我們才需要這么多管理體制。今天，我將嘗試為大家提供一個分析框架，并探討在數字技術日新月異的今天，這種基于信息不對稱的治理結構可能會發生怎樣的演變。

在展開分析之前，我認為有必要先建立一個認知框架。著名經濟學家張五常先生曾說過一句很深刻的話：“你不能用現象來解釋現象，你必須用理論來解釋現象。”換言之，我們需要一個底層的邏輯框架。擁有了這樣一個框架后，無論你同意或不同意某種觀點，至少你能清晰地理解對方的假設、邏輯和證據，從而減少許多無謂的“口水戰”。

我常總結一句話：“公說公有理，婆說婆有理，究竟誰有理，關鍵看邏輯；邏輯要自洽，關鍵是框架?！?/p>

我采用的框架，主要來自博弈論和信息經濟學，特別是契約理論中的一個簡明模型。該理論通常將組織中的各方分為兩類：一類是委托人（對應上級、老板），另一類是代理人（對應下級、員工）。其基本假設是，委托人與代理人之間存在信息不對稱。由于委托人無法完全觀測代理人的行為或所知信息，就可能產生“逆向選擇”（選錯人）和“道德風險”（偷懶或不盡力）問題。為了解決這些問題，委托人需要設計激勵機制，并且在考核時往往只能側重于結果，而非過程。

讓我舉一個簡單的例子。假設你是一家餐館的老板，雇傭了一名服務員。你不可能24小時盯著他工作。那么，如何防止他偷懶呢？你們之間存在信息不對稱。經濟學家會提出一種經典的解決方案：將服務員的工資設計為“基本工資+獎金”的結構，讓獎金與餐館的銷售額或利潤掛鉤。這樣一來，服務員的利益就與老板的利益捆綁在了一起，經濟學上稱之為“利益相容”或“激勵相容”。即使存在信息不對稱，服務員也有動力努力工作，因為他的收入與餐館的業績相關。但這并非沒有成本，老板實質上是支付了額外的金錢（獎金）來部分克服信息不對稱帶來的管理難題。

將這個邏輯延伸到政府治理中。例如，對于地方政府而言，發展經濟往往是第一要務，這就需要大力招商引資。那么，如何激勵基層干部不辭辛勞、“白加黑”、“5+2”地去工作呢？通常，他們會因為招商業績獲得獎金或更快的晉升機會。無論是獎金還是晉升，作為委托人的上級政府，都需要付出一定的代價（物質或職位資源）來激勵作為代理人的下級。這就是委托—代理關系在政府體系中的基本體現。

現在，我們進入核心議題：數字時代來臨了，大數據、人工智能等技術的應用，使得上級政府有可能獲取比以往任何時候都更豐富、更及時的基層信息。這意味著，傳統的上下級之間的“信息不對稱”鴻溝可能被大幅填平，甚至可能出現上級比下級掌握更多全域信息的局面。那么，這將會如何改變我們剛才討論的“委托—代理”結構？又將如何重塑基層治理的形態呢？這就是我今天想和大家重點探討的問題。

我將從兩個方面來闡述數字技術帶來的影響。

第一個方面，是數字技術如何深刻改變了中國的“條塊關系”。

要理解這一點，我們首先需要明白中國國家治理的一個根本特征。中國是極少數能夠維持數千年大一統的國家。如果有人問，中國國家治理的密碼是什么？答案可能有很多。在我新出版的《基層中國的運行邏輯》一書中，我將其概括為八個字：“條塊結合，以塊為主”。

什么是“條”，什么是“塊”呢？大家可以把整個中國想象成一張巨大的網絡，或者一個超級公司（CHINA.INC）。所謂“條條”，指的是從中央到地方垂直對口的職能部門體系，這是一條條縱向的業務線，例如海關、應急管理、公安、紀檢監察、市場監管等系統，類似于公司總部的法務部、人力資源部、財務部等專業部門。所謂“塊塊”，則是指各級地方政府，如省、市、縣、鄉政府，它們就像是這個超級公司在各地的分公司。

“條塊結合，以塊為主”意味著，在絕大部分事務上，地方政府（塊塊）承擔著屬地管理的主體責任和領導責任，擁有廣泛的權力；而上級職能部門（條條）則更多地發揮業務指導和監督的作用。這一基本架構自秦朝建立郡縣制以來，雖然不斷完善，但其核心精神延續了數千年。

然而，數字技術的出現正在動搖這一傳統格局。我想以環保部門的管理體制改革為例來具體說明。

眾所周知，中國的環境污染治理取得了顯著成效。以北京為例，如今空氣質量已改善很多，但過去并非如此。這背后，環境管理體制經歷了重要演變。2003年以前，實行的是完全的屬地管理；2003年至2018年間，環保執法逐漸轉向垂直管理；2018年之后，省以下環保部門已全面實行垂直管理體制。

為什么會發生這樣的變化？根源正在于原先的屬地管理帶來兩個突出問題：一是地方保護主義。例如，如果一家企業是納稅大戶卻存在污染，環保局很難嚴格查處它，因為地方政府很可能會干預執法——畢竟環保局受地方政府領導。二是數據造假。明明空氣污染嚴重，卻可能被低報、瞞報、少報，形成所謂“官出數字，數字出官”的局面。

那么如何解決這些問題？關鍵舉措之一是引入先進的信息技術。2013年至2014年間，生態環境部在全國布設了約1400個環境空氣自動監測站。這些監測站使得空氣質量數據能夠從地方直接上傳至中央。有人可能會問：如果地方想篡改數據怎么辦？其實還有配套措施——每個監測站旁邊都安裝了攝像頭，一旦有人靠近甚至試圖干擾設備，系統就會自動錄像并上傳至中央平臺。這樣一來，地方就很難干預監測數據了。

經濟學家因此觀察到一個有趣現象：2013年至2014年全國300多個城市安裝環境監測設備后，PM10的數值突然顯著上升。這是為什么呢？是因為裝了監測器后空氣變差了嗎？其實不是。真正的原因是數據難以人為操縱了，因此反映的情況更加真實。

正是得益于這樣的數字技術，使生態環境部能夠直接從中央監控地方的空氣質量，這為后續實施環境執法垂直管理、乃至最終確立省以下環保部門的垂直管理體制奠定了基礎?？梢哉f，如果沒有這樣的數字技術，就不可能出現這種管理體制從“塊”到“條”的轉變。

那么，這種“條塊”體制的變化具體體現在哪里呢？正如我剛才所說，信息技術的出現使上級能夠掌握更多下級的信息，從而更多地指導、干預和監督下級的工作過程。這樣一來，下級部門便更多地受到上級部門的直接管理，逐漸從屬地管理轉向了垂直管理。過去并非如此——過去的環保局主要受地方政府領導，同時接受上級環保部門的業務指導。

簡而言之，信息技 術的引入改變了上下級之間的信息關系和權力結構，使一些原本以“塊”為主、實行屬地管理的部門，轉向了以“條”為主的垂直管理體制。大家不要小看這一變化，它對中國治理結構的影響可能是非常深遠的。正如我先前提到，我國幾千年來實行的是“條塊結合、以塊為主”的治理模式。那么下一步會如何發展？我們可以在節目最后再探討這個問題。這是數字技術在基層治理中的第一個典型應用。

第二個方面，我想談談即便數字技術沒有直接改變條塊關系，它依然對基層治理本身提出了挑戰，同時也催生了創新。我以干部考核為例來說明。

干部考核歷來是件大事。歷史上，大家可能都知道明朝有位著名的宰相張居正。他推行了許多改革，而其中一項關鍵政策就是“考成法”——這實質上類似于干部考核制度。在張居正擔任宰相的十年間，他據此罷免了十分之三的地方巡撫、知府，力度非常大。正因如此，他才能強力推動改革，為明朝增加了財政收入。歷史學家黃仁宇甚至認為，這為明朝延續了至少50年的國祚?？梢娍己藲v來至關重要，今天也是如此。

但如今的干部考核，一定程度上也存在一些問題，而且這些問題并不容易解決。

首先，考核主體比較單一。我們談的是基層治理，基層官員打交道最多的本是群眾，但群眾卻很難參與對官員的評價。此外，不同部門之間也不能相互評議，這是很忌諱的。所以考核往往局限于上級。

其次，考核方式也比較單一。目前主要依賴三方面內容：一是個人總結，二是同行測評，三是領導評價。個人總結通常只談成績、不說問題，參考價值有限。同行測評也有難處——大家都是同事，日常相處，一般不愿給出負面評價。就像我們在網上購物，給差評也會很慎重。結果往往變成“你好我好大家好”，失去實際意義。

領導評價當然有用，甚至是最重要的。但它也有問題：領導可能會依據親疏遠近做出判斷，方式單一且可能存在偏差。同時，下屬若知道領導掌握評價權，就可能設法去影響領導，這不僅可能導致不公，甚至可能引發尋租和腐敗。

第三個問題是考核標準較為單一。理論上，我們考核干部要看五個方面：德、能、勤、績、廉。聽起來很全面，但實際上大多數指標難以量化——比如道德怎么打分？能力也不好衡量，沒人會承認自己能力不足。最后往往只有“績”，也就是績效，相對容易評估。例如招商引資拉來多少項目、帶來多少稅收，這些可以量化。結果五個指標往往縮為一個，導致考核標準趨向單一。

那么，如何解決這這些問題呢？我認為這也是組織部門長期面臨的一個難點。2024年，我們曾走訪廣西壯族自治區的興安縣——這個地方大家不一定熟悉，但那里有一處著名的歷史遺跡，即秦始皇時期修建的靈渠，這也和我們之前提到的秦朝郡縣制有所關聯。

在興安縣，我們觀察到一個很有意思的現象：當地黨委政府運用數字技術，開發了一套名為“全員考課”的APP，形成了一套全新的、360度全方位的考核體系。那么，它是如何針對前面提到的三個痛點進行創新的呢？

首先，針對考核主體單一的問題，系統引入了群眾評價。通常我們去辦事大廳辦完事就直接離開，但這里不同——辦事大廳的墻上公示著每個工作人員的窗口編號、姓名和二維碼。你可以掃碼對服務進行評價，滿意或不滿意都可以反饋。為什么這樣設計？因為以往工作人員可能會當面請求“給個好評吧”，在你注視下往往不好意思打不滿意，最多選一般。而通過二維碼，你可以離場后匿名填寫，可留電話也可不留，大大降低了評價的心理負擔。如今連農村的老人、婦女都會使用二維碼，操作門檻很低。

更深入的是，系統還引入了跨部門同事評價。以往農業局的工作環保局不便評議，否則可能被視為越權。但通過這個APP，任何部門都可以對業務相關的其他部門進行評價，只需在網上點擊即可。這既拓展了評價主體，也打破了部門之間的評價壁壘。

其次，在評價方式上，系統實現了多種方式的結合。既有基礎評價，也有獎勵性的“邊際評價”——做得好可加分，不好則減分，這與過去單一的考核不同。同時，系統還區分了硬性評價與彈性評價。硬性評價指完成任務后必須進行評價，類似現在網約車下車時司機常請求“給個好評”，否則可能影響其評分，這種方式有時會帶來壓力。而彈性評價允許不評價本身成為一種態度，我愿意點贊是一種態度，不點贊也不說不好也是一種態度。系統將這兩種評價方式結合起來，使考核更靈活、更貼近實際。

第三，如何改變評價標準單一的問題？系統設置了多維度的分值體系，包括日常分、綜合分、榮譽幣等共六種方式。其中“榮譽幣”機制尤為值得一說。為規避評價中常見的“好好先生”現象，他們做了幾點設計：一是每人擁有固定額度的榮譽幣，過期自動作廢，防止通脹；二是不同崗位人員的榮譽幣權重不同，例如縣委書記100分，科級干部50分，普通辦事員10分；三是支持橫向與縱向評價，比如縣委書記肯定某個環保干部的工作，或是環保局認為農業局的協作減輕了自身負擔，都可以向對方發放榮譽幣。這一機制的運行邏輯，實際上非常接近區塊鏈的原理——我沒想到在一個縣域里，已經出現了基于類似區塊鏈理念設計的考核平臺。這個案例十分有趣，也已得到組織部門的高度關注。

剛才我介紹了信息技術如何改變基層治理，包括兩個方面：一是改變了上下級之間的條塊關系；二是改變了基層的治理方式。

接下來，我想探討數字技術可能推動的基層治理發展趨勢。我之所以強調“趨勢”，是因為數字技術仍處于不斷發展中，目前還難以精準判斷其即時影響，因此把握大方向顯得更有意義。下面我要分享幾個值得關注的趨勢。

趨勢一：政府層級將面臨優化和壓縮。

我有個大膽預測，中國不可能長期維持五級行政體制，未來一定會向四級甚至三級轉變。

原因正如我之前所述的，過去層級多是因為信息不對稱，管理幅度有限，需要逐級傳遞信息以減少不對稱。但現在，如果中央能夠借助技術直接獲取基層信息，中間層級的價值就會受到質疑——我們還需要省、市、縣政府嗎？這是一個重大問題。當前五級體制帶來的行政成本很高，加上人口減少的趨勢，維持五級體制的必要性進一步降低。因此，信息技術必將推動政府層級的優化，五級可能變為四級，甚至三級。這個趨勢很多人應該都能觀察到。

但問題在于具體去掉哪一級？是市、縣還是鄉鎮？這目前還很難預判。按理說，人口向城市集中，小城市向大城市聚集，鄉鎮政府似乎最可能被精簡。然而現實是，鄉鎮一級的機構仍在增加，甚至村級組織也已半行政化——過去的村長要務農，現在很多地方村長是職業化的，需要坐班，年收入十幾萬，不再是傳統農民。這似乎與上述趨勢相悖。如果加上村級，實際上面臨的是六級體制。

那么，到底優化哪一級？就像《西游記》中的五人團隊，如果必須去掉一個，是去掉豬八戒、沙和尚、孫悟空還是白龍馬？這是第一個趨勢：政府層級必將進一步優化。

趨勢二：橫向治理將日益重要，公民參與更加廣泛深入。

過去，地方事務主要依賴于自上而下的監督、指導和治理。但在數字時代，每個人都能上網，人人都是自媒體，我們可以通過社交媒體看到世界各地發生的事情。這就帶來一個結果：地方發生的事件，未必只由當地監督，更可能形成異地監督。

舉個例子，比如前段時間的“始祖鳥煙花秀事件”，很多人批評。這意味著什么？很多人甚至沒去過那個地方，也不清楚具體是哪個縣，但都可以參與評價。這種現象，可以稱為公民的橫向治理、橫向參與。

數字技術的出現，讓居民和公民能夠更多地參與橫向治理，實現異地監督，這可能成為未來治理的常態。從這個意義上說，我們也越來越接近“全過程人民民主”。要知道在過去，普通老百姓連自家的事都不容易管好，更不用說千里之外的事情。但有了數字技術和自媒體，這就成為了可能。

當然，這也給基層治理帶來了挑戰。我在一個鄉鎮調研時，當地干部告訴我，現在鄉鎮干部都要懂自媒體、懂輿情，因為輿情可能具有“一票否決”的影響。不要以為你做的事只會在本地產生影響，稍不注意，就可能上熱搜。尤其是當前社交媒體的算法具有推送機制，一件事關注的人越多，推送就越廣，關注者進一步增加，很容易形成熱點。因此，基層工作中處處都有輿情風險，需要格外謹慎。

趨勢三：數字平臺企業將深度參與基層治理。

之前我們討論的主體主要是上級政府、下級政府和居民，但大家是否注意到，數字平臺企業正越來越深度地介入基層治理過程。為什么會這樣呢？因為在數字時代，最先進的技術往往掌握在數字平臺企業手中，也包括那些成功實現數字化轉型的傳統企業。

我跟大家分享一個調研中發現的生動案例。蘇州以古典園林聞名，比如拙政園，這些園林集中在古城區。古城區通常面臨交通不便、人流密集等問題，一旦發生突發事件，后果不堪設想。因此，基層政府特別關注如何有效進行治安綜合治理，防止踩踏等安全事故。

為此，他們與一家科技企業合作，創建了一個“數字孿生”場景。什么是數字孿生？簡單說，就是通過仿真模擬技術，在虛擬世界中構建一個與現實世界完全對應的建筑集群或物體。有了這個系統，許多情況就可以在計算機中進行模擬推演。比如，可以設定高峰時段游客承載量的臨界值，規劃緊急情況下的疏散路線，確定哪個門作為出口、哪里開設應急通道、哪些區域限制通行等等。

大家可以想象，借助這樣的數字模擬技術，就能夠精準測算在不同人流規模、不同季節、不同突發情境下的最優應對方案——包括最佳逃生路線、人員進出動線設計，以及相應預警機制的啟動層級等。這樣一來，基層治理就如虎添翼。值得注意的是，這項技術是由企業提供的，并非政府自主研發。

基于此，我做出一個大膽預判：未來許多數字平臺企業將承擔起“準政府”的功能。一個必然的趨勢是，政府會將越來越多的職能外包給平臺。這是以往從未有過的變化，也將深刻重塑政府與企業之間的關系。

趨勢四：公務員隊伍的規模可能進入一個長期的、緩慢的縮減通道。

政府擁有了大數據和人工智能技術后，還需要那么多公務員嗎？人口本身已在減少，加上數字技術的賦能，未來許多工作都可以交由人工智能處理。因此，一個明顯的趨勢是，政府的公務員規模必將逐漸收縮。

我甚至可以大膽預測，當前的公務員規模很可能已達到歷史最高點。不知大家是否注意到一則新聞：剛剛結束報名的國家公務員考試（即“國考”），去年計劃招錄3.9萬人，今年降至3.8萬人。在我的記憶里，這是近十年來首次出現招錄人數下降。這是一個拐點，也是一個信號——未來可能根本不需要這么多公務員。

我們團隊的研究顯示，政府采購作為政府重要的支出項目，在過去幾年中，與人工智能和大數據相關的采購已占到政府采購總額的四分之一。這是一個很高的比例，意味著政府把相當一部分資金投入了大數據和人工智能相關的設備與技術。這反映出什么趨勢？它說明未來很多服務可能不再依賴大量人力來完成。然而現實是，如今還有很多人希望進入體制內、投身公共服務。

再補充一點背景，大家都在關注企業的數字化轉型，但很多人可能不知道，政府的數字化轉型其實起步更早、推進更快、也更徹底。早在1995年，政府就啟動了“三金工程”，后來又有“金稅工程”。前三金或許大家不熟悉，但金稅工程一定聽說過——如今稅收體系如此透明，正是得益于這項工程。

可以說，政府的信息化轉型從1995年就已開始，只不過當時不叫“數字化”，而稱為“信息化”。如今已發展到“十金工程”，覆蓋范圍更廣，使得幾乎每個人都處于高度透明的信息環境中。因此，千萬不要低估這一趨勢：政府自身的數字化轉型本身就是一場深刻革命，它將根本性地改變政府的結構、治理方式，以及政府與企業、政府與公民之間的關系。

最后，我做一個簡單的小結。

在數字經濟時代，大數據和人工智能深刻改變了信息的生產與傳播方式。無論在組織內部還是組織之間，信息即權力。既然數字技術改變了信息的生成與流動，它就必然重塑權力結構。因此，數字技術時代必將改變基層政府的治理架構。

一方面，它會改變上下級關系，推動許多領域從屬地管理轉向垂直管理；另一方面，它也為基層治理賦能，注入新的活力。同時，數字技術也讓公民有更多機會參與社會治理乃至國家治理，拓展了參與式民主的實踐空間。

此外，數字技術在經濟層面的核心作用，在于降低交易成本、減少信息不對稱、提升生產效率。不過這屬于另一個議題，今天我們就先談到這里。

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聶輝華
中國人民大學經濟學院教授

新經濟學家智庫旗下《太學》欄目，以"可行動的知識"為坐標系，匯聚經濟學者、科學家、文化名人、企業家、達人等各行業的創見者，穿透宏觀敘事，分享洞見。