發(fā)展低空經(jīng)濟(jì) 法律能做什么

發(fā)展低空經(jīng)濟(jì) 法律能做什么

作者：高志宏，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、教授。以下內(nèi)容轉(zhuǎn)載自中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　低空經(jīng)濟(jì)作為新興產(chǎn)業(yè)“風(fēng)口”，已成為全國(guó)各地爭(zhēng)相布局的熱門(mén)行業(yè)。但整體而言，中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍然偏小，社會(huì)需求明顯不足，增長(zhǎng)新引擎作用遠(yuǎn)未發(fā)揮，安全因素是其根本原因。對(duì)此，法律需要做什么呢？

　　安全因素影響低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要改革低空空域管理體制，需要頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌部署，需要政策支持和法治保障，特別是需要通過(guò)法律制度協(xié)調(diào)處理好安全與發(fā)展之間的關(guān)系。

　　安全是低空經(jīng)濟(jì)管理的重要考量因素。一是安全因素影響低空空域開(kāi)放共享。空域管理體制機(jī)制僵化，低空空域開(kāi)放力度不足，是制約我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。其外在考量是出于空域資源的主權(quán)性和國(guó)家性的要求，內(nèi)在考量是基于國(guó)防安全、航空安全、公共安全等安全因素。二是安全因素影響適航審定速度力度。業(yè)內(nèi)普遍反映我國(guó)低空飛行相關(guān)的產(chǎn)品適航審定速度過(guò)慢、力度較小，其不僅受限于人力、技術(shù)等因素，而且出于飛行安全考慮。三是安全因素影響低空?qǐng)鼍皯?yīng)用拓展。目前影響低空應(yīng)用場(chǎng)景拓展的重要因素是安全考量，包括低空作業(yè)、低空物流、低空文旅等在內(nèi)的低空應(yīng)用場(chǎng)景在落地時(shí)通常考慮到安全因素慎之又慎。

　　低空安全風(fēng)險(xiǎn)增加了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，擴(kuò)大了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)范圍，加重了傳統(tǒng)航空風(fēng)險(xiǎn)后果，這種風(fēng)險(xiǎn)變化是全方位、系統(tǒng)性的。首先是國(guó)家安全，主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)物理空間安全風(fēng)險(xiǎn)，包括影響軍航飛行，危害軍事目標(biāo)和軍工設(shè)施，威脅國(guó)家重要政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)要害目標(biāo)等。其次是航空安全，主要體現(xiàn)為低空飛行對(duì)公共航空運(yùn)輸帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括侵入公共航空運(yùn)輸敏感區(qū)，侵?jǐn)_公共航空運(yùn)輸活動(dòng)，干擾公共運(yùn)輸航空器飛行等。再次是公共安全，主要體現(xiàn)為低空飛行對(duì)社會(huì)公眾帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括由于低空飛行器發(fā)生故障、墜落、空中碰撞、遭遇攻擊或者出現(xiàn)飛行區(qū)域沖突等存在的飛行風(fēng)險(xiǎn)從而危害他人人身、財(cái)產(chǎn)安全，以及通過(guò)攝像頭、傳感器等獲得客戶飛行路徑、身份信息甚至通過(guò)拍照、獲取實(shí)時(shí)圖像等侵犯公民隱私。最后是數(shù)據(jù)安全，主要體現(xiàn)為新型網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)，包括低空空域數(shù)據(jù)信息安全、低空飛行數(shù)據(jù)信息安全、低空飛行保障數(shù)據(jù)信息安全、低空空域用戶的相關(guān)數(shù)據(jù)信息安全等。

　　低空安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)

　　航空飛行的高危險(xiǎn)性、高致害性特征決定了低空安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，但低空飛行的特質(zhì)及其防控手段的有限性加劇了低空安全風(fēng)險(xiǎn)，亟待更加規(guī)范的法治保障。

　　第一，低空飛行“低小慢”的特點(diǎn)增加了安全監(jiān)管難度。低空飛行與公共航空相比又具有“低小慢”的特點(diǎn)，這決定了其安全風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性，增加了監(jiān)管難度。一是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需求更多的空域資源，并導(dǎo)致特定空域中存在高密度、大容量、異構(gòu)場(chǎng)景運(yùn)行，客觀增加風(fēng)險(xiǎn)防控壓力。二是與航空運(yùn)輸飛行嚴(yán)格的飛前檢查、規(guī)范的駕駛員培訓(xùn)管理等不同，低空飛行操作簡(jiǎn)便，對(duì)操控員的要求較低，加大了風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率。三是僵化的空域管理體制和繁瑣的低空空域使用審批程序，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無(wú)人機(jī)“黑飛”問(wèn)題突出，從而發(fā)生飛行區(qū)域沖突，干擾其他飛行器正常飛行，甚至導(dǎo)致空中碰撞等危險(xiǎn)情況發(fā)生。四是低空飛行器在軟、硬件以及技術(shù)方面存在的缺陷導(dǎo)致飛行器墜落墜毀或者空中故障等事件時(shí)有發(fā)生，造成人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，危害公共安全和他人安全。五是低空飛行器駕駛員管理的相對(duì)寬松性可能誘發(fā)其違反飛行管理規(guī)定或者操作不當(dāng)，發(fā)生安全事故。

　　第二，安防技術(shù)的局限性加大低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。與日新月異的低空產(chǎn)業(yè)技術(shù)特別是無(wú)人機(jī)技術(shù)相比，低空安防技術(shù)進(jìn)步較慢，難以滿足日益復(fù)雜的低空飛行安全管控形勢(shì)。全世界關(guān)于低空飛行特別是無(wú)人機(jī)的反控、反制技術(shù)都是難點(diǎn)，傳感器安全、頻譜安全、軟件安全、通信鏈路安全、自組網(wǎng)絡(luò)安全等安全處理能力仍需加強(qiáng)，低空產(chǎn)品的故障診斷能力、故障修復(fù)能力、自主避障能力等更是亟待突破，這無(wú)疑加大了低空飛行的安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，管理手段的缺乏加劇低空飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。低空飛行的高風(fēng)險(xiǎn)性客觀上需要更加高效的安全管理機(jī)制，更加成熟的安全管控技術(shù)和更加豐富的管理手段。但高效的軍地民（航）三方協(xié)同管理機(jī)制尚未形成，“多頭管理”“相互推諉”“互相扯皮”現(xiàn)象仍較為普遍，“運(yùn)動(dòng)式”“粗暴式”“割裂式”執(zhí)法模式廣遭詬病。從監(jiān)管手段角度看，與傳統(tǒng)汽車(chē)交通領(lǐng)域法規(guī)健全、系統(tǒng)完備、技術(shù)智能相比，低空智能交通管理系統(tǒng)、低空飛行監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、低空飛行器管控手段等都存在較大發(fā)展空間。

　　第四，缺乏航空文化是低空安全管理的深層次原因。美歐等西方國(guó)家有著濃厚的航空文化、強(qiáng)烈的探險(xiǎn)精神和自由的飛行氛圍。而中國(guó)傳統(tǒng)文化中，“人命關(guān)天”“生命至上”思想根深蒂固，航空文化遠(yuǎn)未普及，探索精神乃至冒險(xiǎn)精神闕如，這是我國(guó)實(shí)行嚴(yán)苛的空域管理制度的深層原因。特別是當(dāng)發(fā)生重大安全事故之后嚴(yán)格的追責(zé)制度，更促使管理部門(mén)對(duì)低空飛行“一禁了之”。

　　加強(qiáng)低空安全監(jiān)管法治化

　　安全是低空飛行的底線，是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。但在發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)已上升到國(guó)家戰(zhàn)略、民間投資低空產(chǎn)業(yè)熱情日益高漲的現(xiàn)實(shí)背景下，法治化調(diào)整低空飛行安全監(jiān)管理念、模式和體系，已成為我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展無(wú)法回避的問(wèn)題。

　　在監(jiān)管理念上，從單純強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向發(fā)展與安全并重。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念從單純強(qiáng)調(diào)安全向發(fā)展與安全并重轉(zhuǎn)變，采取積極的風(fēng)險(xiǎn)防范主義——不是消除風(fēng)險(xiǎn)，而是將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其造成的后果控制在可接受的合理范圍內(nèi)。一方面，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)隱患并非聽(tīng)之任之、放任自流，而要保持密切關(guān)注、高度重視，并采取相應(yīng)的監(jiān)管措施予以防范。以系統(tǒng)思維、前瞻性思維，認(rèn)識(shí)到低空飛行風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性、必然性，并從技術(shù)、倫理、法律等層面防范安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另一方面，監(jiān)管部門(mén)在執(zhí)法中保持“謙抑”態(tài)度，充分尊重市場(chǎng)主體，充分鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠廣闊的政策空間。

　　在監(jiān)管模式上，從強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向弱監(jiān)管。一是激勵(lì)式監(jiān)管。激勵(lì)式監(jiān)管與傳統(tǒng)控制式監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象之間動(dòng)態(tài)的雙向的良性溝通，鼓勵(lì)在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和場(chǎng)景應(yīng)用，從而避免陷入“一管就死、一放就亂”困局。二是分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管與傳統(tǒng)統(tǒng)一化監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同的產(chǎn)品服務(wù)、飛行類(lèi)型、應(yīng)用場(chǎng)景等進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分級(jí)分類(lèi)，進(jìn)而創(chuàng)新安全監(jiān)管工具，采取飛行申報(bào)、監(jiān)管指南、事后追責(zé)等多元化、差異化的監(jiān)管方式，最終達(dá)到以監(jiān)管促發(fā)展之目的。三是包容審慎監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管與傳統(tǒng)嚴(yán)苛監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的適度包容和審慎處理，既注重安全底線又不因噎廢食，對(duì)低空飛行給予更大的試錯(cuò)空間和更強(qiáng)的包容性，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)給予更寬松的發(fā)展環(huán)境，從而激發(fā)和挖掘低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＫ氖谴┩甘奖O(jiān)管。穿透式監(jiān)管與傳統(tǒng)形式監(jiān)管相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理風(fēng)口前移，即從結(jié)果處置和風(fēng)險(xiǎn)化解移至事前控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，靈活采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施，從而避免出現(xiàn)靜態(tài)性、“一刀切”式的事后懲戒情形，適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，擺脫法律形式主義窠臼。

　　在監(jiān)管手段上，從依賴(lài)管理轉(zhuǎn)向依靠“技術(shù)+倫理+政策+法律”。低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期，既要重視運(yùn)用傳統(tǒng)管理手段，又要重視技術(shù)手段和法律手段，同時(shí)也要構(gòu)建軟硬法相融合的協(xié)同治理模式。一方面，應(yīng)重視諸如區(qū)塊鏈技術(shù)、電子圍欄技術(shù)等在無(wú)人機(jī)反控反制產(chǎn)品中的應(yīng)用，注重低空空域流量管理系統(tǒng)、低空飛行器實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、動(dòng)力系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)飛行標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制等技術(shù)的研發(fā)，注重傳感器安全、頻譜安全、通信鏈路安全等安全技術(shù)的創(chuàng)新。另一方面，要在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，注重技術(shù)、倫理、政策、法律等手段的有機(jī)結(jié)合，并將一般性法律融入低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中。在法治建設(shè)層面，低空安全監(jiān)管要圍繞“人”“機(jī)”“環(huán)”“行”等方面展開(kāi)，建立健全空域監(jiān)管規(guī)則、航空器監(jiān)管規(guī)則、操控員監(jiān)管規(guī)則、飛行活動(dòng)監(jiān)管規(guī)則等，在維護(hù)低空安全的同時(shí)推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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軟硬法協(xié)同為低空經(jīng)濟(jì)“護(hù)航”

作者：凌彥君，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院副教授。內(nèi)容來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

低空經(jīng)濟(jì)是在3000米低空空域內(nèi)，以民用航空器（包括有人駕駛和無(wú)人駕駛）為主體，以客運(yùn)、物流、觀光等多場(chǎng)景低空飛行活動(dòng)為基礎(chǔ)的綜合性新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中首次使用“低空經(jīng)濟(jì)”概念，2024年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告將低空經(jīng)濟(jì)作為“新增長(zhǎng)引擎”之一，黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)”，2025年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出“推動(dòng)商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展”。低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化意義重大，離不開(kāi)法治保障護(hù)航。

　　國(guó)家法是基礎(chǔ)性保障

　　低空經(jīng)濟(jì)是代表新質(zhì)生產(chǎn)力的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，法治為其保駕護(hù)航依托的基礎(chǔ)性法規(guī)范是國(guó)家法。傳統(tǒng)國(guó)家法具有依托國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的剛硬特征，被稱(chēng)為硬法。目前，我國(guó)沒(méi)有規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)門(mén)性法律。以《民用航空法》為基礎(chǔ)，以《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《民用航空器國(guó)籍登記條例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》《民用航空器權(quán)利登記條例》等行政法規(guī)、《重慶市民用航空條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)以及交通運(yùn)輸部《民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》等規(guī)章為主干形成的國(guó)家法規(guī)范體系，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)性規(guī)范依據(jù)。

　　國(guó)家法在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。首先，國(guó)家法為低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為劃定規(guī)則框架，引領(lǐng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比如《民用航空法》規(guī)定了民用航空器的國(guó)籍、權(quán)利、適航管理、航空人員、空中航行和公共航空運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決了根本載體問(wèn)題，引領(lǐng)低空經(jīng)濟(jì)在法治軌道上發(fā)展。其次，國(guó)家法以其高于政策和其他社會(huì)規(guī)范的穩(wěn)定性為低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為提供穩(wěn)定規(guī)則依據(jù)。比如2023年國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》為無(wú)人駕駛航空器的操控員管理和飛行活動(dòng)管理提供了依據(jù)，從主體維度規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，國(guó)家法基于其規(guī)則穩(wěn)定性，為低空經(jīng)濟(jì)參與者安排其行為提供穩(wěn)定預(yù)期，保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比如2011年國(guó)務(wù)院修訂的《民用航空安全保衛(wèi)條例》對(duì)民用機(jī)場(chǎng)和民用航空營(yíng)運(yùn)的安全保衛(wèi)問(wèn)題作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，為低空經(jīng)濟(jì)提供了安全保障。

　　軟法是輔助性保障

　　軟法是與硬法相對(duì)的概念，指由一定共同體創(chuàng)制并反映該共同體公共意志，依靠共同體的公共強(qiáng)制、柔性激勵(lì)手段、自律機(jī)制等保障實(shí)施，以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的行為規(guī)范的總稱(chēng)。軟法不具有以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的剛性約束力，但對(duì)其調(diào)整對(duì)象具有事實(shí)上的約束力。

　　相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，低空經(jīng)濟(jì)目前還處在探索階段，發(fā)展目標(biāo)和措施具有更多的靈活性，通過(guò)各種軟法規(guī)范為其提供法治保障具有現(xiàn)實(shí)意義。與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的軟法主要包括三種規(guī)范：一是國(guó)務(wù)院及其部委和地方政府制定的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案等，比如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中國(guó)民航局《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》，工業(yè)和信息化部聯(lián)合科技部、財(cái)政部、中國(guó)民航局印發(fā)的《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024—2030年）》，以及《深圳市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施方案（2022—2025年）》等；二是黨的組織創(chuàng)制的有關(guān)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，比如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》；三是各類(lèi)社會(huì)組織創(chuàng)制的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)規(guī)范和章程，目前這類(lèi)軟法規(guī)范較為欠缺。

　　完善軟硬法并舉的法規(guī)范體系

　　完善軟硬法并舉的法規(guī)范體系，是保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。目前，以《民用航空法》為基礎(chǔ)、以有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為主干的國(guó)家法規(guī)范體系，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展初步奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。但著眼于低空經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，我國(guó)有必要堅(jiān)持低空飛行安全和低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展相平衡的原則，在國(guó)家層面制定《低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，統(tǒng)一低空飛行治理目標(biāo)、機(jī)制和尺度，整合規(guī)定低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、空域管理、飛行器和飛行活動(dòng)管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)和安全保障、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)扶持等核心事項(xiàng)，統(tǒng)籌低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種社會(huì)力量，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃定根本性規(guī)則框架，穩(wěn)定低空經(jīng)濟(jì)參與者的行為預(yù)期，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。

　　在軟法方面，目前國(guó)務(wù)院及其部委和地方政府制定的有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案等對(duì)推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)探索和初步發(fā)展提供了重要指引。但關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)和支持低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，以及各類(lèi)社會(huì)組織創(chuàng)制的低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等較為欠缺。因此，可總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)；要加強(qiáng)有關(guān)低空經(jīng)濟(jì)的行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法制度建設(shè)，夯實(shí)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的軟法基礎(chǔ)。對(duì)于新興行業(yè)來(lái)說(shuō)，行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其的引領(lǐng)、規(guī)范和保障有獨(dú)特價(jià)值和意義。比如，eVTOL（electric Vertical Take-off and Landing，電動(dòng)垂直起降飛行器）是低空經(jīng)濟(jì)的重要載體，相較于普通無(wú)人駕駛通用航空器來(lái)說(shuō)，具有電動(dòng)化、智能化、成本低、噪聲低、續(xù)航里程低等特點(diǎn)。盡管目前多省份已有對(duì)該新型飛行器的政策支持，但我國(guó)尚未制定對(duì)其單獨(dú)適用的獨(dú)特標(biāo)準(zhǔn)體系。建議將來(lái)eVTOL成立行業(yè)協(xié)會(huì)，制定有關(guān)該新型航空器的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以軟法形態(tài)引領(lǐng)、規(guī)范和保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　打造剛?cè)岵?jì)的治理模式

　　與軟硬法并舉的法規(guī)范體系相匹配，我國(guó)應(yīng)打造剛?cè)岵?jì)的低空經(jīng)濟(jì)治理模式。將以國(guó)家法為基礎(chǔ)的剛性治理和以黨內(nèi)法規(guī)、政府發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等為基礎(chǔ)的柔性治理相結(jié)合。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法、法律和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，全面平衡政府和市場(chǎng)的關(guān)系。確保政府依法履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，發(fā)揮企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體在技術(shù)和信息安全保障等方面的優(yōu)勢(shì)。引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)軟法開(kāi)展行業(yè)自治，推動(dòng)新聞媒體和社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督評(píng)價(jià)。要堅(jiān)持軟硬法協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮政府監(jiān)管、市場(chǎng)自律、行業(yè)自治和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)，凝聚多方力量共同為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

筑牢低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全法治屏障

作者：方旭，重慶市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心研究員、教授。內(nèi)容來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　當(dāng)前，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)是中國(guó)激活立體空間資源、打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。作為一種新興的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)，低空經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)屬性。從航線規(guī)劃、智能管控到多元化的場(chǎng)景服務(wù)，其全鏈條運(yùn)行都建立在海量、實(shí)時(shí)、高精度動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的支撐之上。然而，數(shù)據(jù)流動(dòng)所產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多層次結(jié)構(gòu)樣態(tài)，現(xiàn)有分散式立法和以政策為主的治理模式難以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加快構(gòu)建專(zhuān)門(mén)化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全法律規(guī)范體系迫在眉睫。

　　數(shù)據(jù)安全立法存在現(xiàn)實(shí)困境

　　基于國(guó)內(nèi)立法和監(jiān)管現(xiàn)狀，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律規(guī)范梳理如下。一是基礎(chǔ)法律法規(guī)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)成了我國(guó)數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律規(guī)定。二是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)制。2021年至2023年，中國(guó)民航局發(fā)布《智慧民航數(shù)據(jù)治理規(guī)范》的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括框架與管理機(jī)制、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理技術(shù)等實(shí)現(xiàn)全流程管控。2025年3月，中國(guó)民航局發(fā)布的《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《民航數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）》，形成了數(shù)據(jù)的立體化規(guī)制體系，從民航數(shù)據(jù)共享角度，劃分了數(shù)據(jù)提供方、使用方、平臺(tái)方、管理方四個(gè)核心主體和無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享三類(lèi)數(shù)據(jù)。三是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范。國(guó)務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》和2023年發(fā)布的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》凸顯了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。低空經(jīng)濟(jì)的核心信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施承載著低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全的重任，但其是否屬于國(guó)家法律層面的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，仍需立法明確。

　　盡管已存在相關(guān)法律規(guī)范，但專(zhuān)門(mén)化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系尚未建立。低空經(jīng)濟(jì)具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的特殊法治需求，低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全立法面臨適配性困境。一是法律適用性仍需加強(qiáng)。中國(guó)雖具備在空域基礎(chǔ)、技術(shù)積累和市場(chǎng)潛力等方面發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)條件，但現(xiàn)行法律體系仍存在結(jié)構(gòu)性短板，核心立法供給不足。從航空法看，現(xiàn)行《民用航空法》（2021年修訂）以運(yùn)輸航空為核心構(gòu)建監(jiān)管體系，對(duì)低空新型航空器的規(guī)制存在明顯真空地帶，難以適應(yīng)城市低空航空器混合運(yùn)行的復(fù)雜場(chǎng)景。從數(shù)據(jù)法看，《數(shù)據(jù)安全法》確立的“數(shù)據(jù)主權(quán)”原則與低空數(shù)據(jù)跨域特性存在矛盾，具有屬地原則與數(shù)據(jù)流動(dòng)性的沖突，未能根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

　　二是標(biāo)準(zhǔn)體系亟待創(chuàng)新。現(xiàn)行法律法規(guī)呈現(xiàn)分散化特征，與實(shí)際需求和區(qū)域聯(lián)動(dòng)脫節(jié)。算法、通信等核心領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善，特別是低空通信協(xié)議、感知避撞算法、數(shù)據(jù)接口等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未建立國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致技術(shù)規(guī)范與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用之間存在脫節(jié)。區(qū)域政策割裂也加重碎片化。不同地區(qū)之間的政策銜接和管理實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的割裂狀態(tài)，碎片化格局抑制了低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)潛能釋放。

　　三是監(jiān)管體系仍需變革。數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的監(jiān)管防御的效能不足。低空經(jīng)濟(jì)所依賴(lài)的監(jiān)管體系未能與其快速發(fā)展的技術(shù)特性和產(chǎn)業(yè)需求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配，呈現(xiàn)出滯后性的特征。缺乏適應(yīng)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系，適應(yīng)突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)化處置流程。當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐側(cè)重事前準(zhǔn)入管理，而對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的持續(xù)性監(jiān)管和服務(wù)支持不足。這種重準(zhǔn)入管理、輕運(yùn)營(yíng)服務(wù)的監(jiān)管模式，與低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的服務(wù)需求不相匹配。

　　四是垂直管理亟待優(yōu)化。多頭管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊與統(tǒng)籌缺失。低空經(jīng)濟(jì)涉及中央軍委、中國(guó)民航局、工業(yè)和信息化部等多部門(mén)，對(duì)低空數(shù)據(jù)的管轄權(quán)界定模糊，存在職能交叉。缺乏國(guó)家級(jí)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行空域?qū)徟贫鹊母叨燃信c各地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并存，造成企業(yè)跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)成本較高。從空域分類(lèi)管理制度看，空域資源分配長(zhǎng)期依賴(lài)靜態(tài)模式，導(dǎo)致低空空域利用率普遍偏低，資源閑置與供需錯(cuò)配問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

　　構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全防范法治體系

　　發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于增進(jìn)民生福祉，低空數(shù)據(jù)安全立法要始終以推動(dòng)社會(huì)整體福祉為目標(biāo)，踐行可持續(xù)發(fā)展理念。以“安全與發(fā)展動(dòng)態(tài)平衡、創(chuàng)新與規(guī)范協(xié)同推進(jìn)”為價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建防范低空經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化法治體系。

　　堅(jiān)持立法體系化，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范框架，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。突破部門(mén)法思維，以問(wèn)題為中心，展開(kāi)整合性、交叉性、協(xié)同性的規(guī)范建構(gòu)。在宏觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“基本法”，明確國(guó)家戰(zhàn)略定位、發(fā)展原則和監(jiān)管框架。整合《數(shù)據(jù)安全法》《民用航空法》等基礎(chǔ)性法律，構(gòu)建覆蓋制造、飛行、保障等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全法律體系。在中觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例，建立數(shù)據(jù)確權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬規(guī)則。在微觀層面，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)范體系。完善適航認(rèn)證、算法合規(guī)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)登記、披露等規(guī)則，實(shí)施數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)與差異化管控措施。

　　完善監(jiān)管法治建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任閉環(huán)體系，強(qiáng)化法律責(zé)任。推動(dòng)激勵(lì)與監(jiān)管并重，完善監(jiān)管組織架構(gòu)。設(shè)立跨部門(mén)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌民航、網(wǎng)信、工信等部門(mén)監(jiān)管職能。建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與全流程追溯機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各方數(shù)據(jù)處理過(guò)程的技術(shù)監(jiān)管。健全隱私保護(hù)和責(zé)任追究監(jiān)管機(jī)制，建立數(shù)據(jù)安全“黑名單”制度，提高懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲數(shù)據(jù)泄露行為，推動(dòng)落實(shí)加密存儲(chǔ)、訪問(wèn)控制等強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，切實(shí)保護(hù)個(gè)人和企業(yè)的數(shù)據(jù)安全與隱私權(quán)益。

　　樹(shù)立數(shù)字化思維，構(gòu)建智能防護(hù)體系，推動(dòng)技術(shù)賦能。構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新、制度完善、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的系統(tǒng)性法治體系，將技術(shù)規(guī)制內(nèi)化為法律規(guī)制，通過(guò)新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的構(gòu)建優(yōu)化空域管理效能。利用區(qū)塊鏈技術(shù)固定飛行數(shù)據(jù)證據(jù)鏈，降低司法舉證難度。明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，切實(shí)維護(hù)數(shù)據(jù)的完整性、安全性、保密性和可用性。通過(guò)數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建模擬與防護(hù)驗(yàn)證網(wǎng)絡(luò)攻擊的測(cè)試平臺(tái)，提供可靠的技術(shù)規(guī)范支撐，加強(qiáng)技術(shù)防范立法。

　　推進(jìn)協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域示范體系，釋放發(fā)展動(dòng)能。通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法打破地方壁壘，建立多主體的數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理機(jī)制，統(tǒng)一空域分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、飛行器適航要求等基礎(chǔ)性條款，推行互認(rèn)互通的數(shù)據(jù)安全認(rèn)證體系。建設(shè)區(qū)域示范應(yīng)用場(chǎng)景，強(qiáng)化試驗(yàn)性治理的制度創(chuàng)新，激活特許經(jīng)營(yíng)模式的潛力。建立區(qū)域低空數(shù)字中樞的跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)平臺(tái)，整合軍、民、政三方數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域?qū)崟r(shí)調(diào)度與協(xié)同管理，統(tǒng)籌推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)要素資源的安全管理與安全運(yùn)營(yíng)。

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