馬懷德：檢察公益訴訟法的立法目的與制度創(chuàng)新

原創(chuàng)：馬懷德 來源：行政法學(xué)研究編輯部

檢察公益訴訟法的立法目的與制度創(chuàng)新

馬懷德（中國人民大學(xué)教授）

目次

一、引言

二、檢察公益訴訟法的立法目的

三、立案和調(diào)查環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新

四、行政公益訴訟的制度創(chuàng)新

五、民事公益訴訟的制度創(chuàng)新

六、審理與執(zhí)行環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新

七、結(jié)語

摘要

檢察公益訴訟立法是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果。基于十余年的制度探索和經(jīng)驗總結(jié)，檢察公益訴訟法（草案）明確規(guī)定了保護(hù)國家利益和社會公共利益、保障和規(guī)范檢察公益訴訟依法開展、維護(hù)訴訟參加人合法權(quán)益這三重目的，并從立案和調(diào)查環(huán)節(jié)、行政和民事公益訴訟基本結(jié)構(gòu)、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)等方面進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，包括構(gòu)建了梯度式的立案規(guī)則，明確了調(diào)查核實權(quán)的剛性規(guī)則，確立和完善了檢察意見制度、訴前公告制度、支持起訴制度等，完善了符合檢察公益訴訟運(yùn)行規(guī)律的起訴、審理和執(zhí)行制度等。檢察公益訴訟法的立法目的和制度創(chuàng)新充分說明，該法不僅是一部公益保護(hù)法，也是一部民生保障法，更是一部國家治理法。為不斷提升我國檢察公益訴訟制度的科學(xué)性、體系性和實效性，本文對該法律草案進(jìn)行了文本分析和學(xué)理闡釋，并提出了相關(guān)制度完善建議和配套建設(shè)方案。相信在理論和實務(wù)界的共同努力下，我們一定能制定出一部具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志的檢察公益訴訟法。

關(guān)鍵詞

檢察公益訴訟法；習(xí)近平法治思想；立法目的；公益保護(hù)

一、引言

檢察公益訴訟立法是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)成果。2014年，黨的十八屆四中全會首次提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”[1]。自2015年全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作以來，中央和地方在檢察公益訴訟的各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的制度探索和創(chuàng)新。2020年，中央全面依法治國工作會議明確要求，“繼續(xù)完善公益訴訟制度，有效維護(hù)社會公共利益”[2]。2022年，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”[3]，為新時代公益訴訟的發(fā)展進(jìn)一步指明方向。十四屆全國人大常委會也將《檢察公益訴訟法》列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”[4]，并納入2025年度立法計劃。十多年來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，檢察公益訴訟制度從無到有，從頂層設(shè)計到實踐落地，從局部試點到全面推開，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，已經(jīng)成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。[5]

黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規(guī)劃建議進(jìn)一步提出，“強(qiáng)化檢察監(jiān)督，加強(qiáng)公益訴訟”[6]。2025年10月，十四屆全國人大常委會第十八次會議對《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《草案》）公開征求意見。《草案》不僅是習(xí)近平法治思想的一個重大實踐成果，也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實務(wù)經(jīng)驗與制度創(chuàng)新的文本凝練，更是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”[7]如何在《草案》的基礎(chǔ)上持續(xù)提升檢察公益訴訟立法的科學(xué)性、體系性、實效性，最終制定出一部具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志的檢察公益訴訟法，是未來理論和實務(wù)界的共同使命。

有鑒于此，本文基于《草案》文本，探討檢察公益訴訟法的立法目的和制度創(chuàng)新。一方面，立法目的對法律文本的解釋和適用起到提綱挈領(lǐng)的作用，其使命在于幫助執(zhí)法者和司法者“努力懂得立法者所想解決的問題”[8]。立法目的可謂是法律文本的實體精神和終極目的，它不僅確立了《草案》制定和完善的價值取向，也構(gòu)成了我們解讀整個檢察公益訴訟制度創(chuàng)新的基本方向。因為，“任何有意義的法律解釋都面臨的首要問題是：立法者制定法律規(guī)范希望起到什么作用？他們希望調(diào)整哪些典型的生活事實、怎樣調(diào)整、根據(jù)什么形成目的來調(diào)整？”[9]所以，立法目的是整個《草案》體系化展開的策源地和目的地，是本文首先準(zhǔn)備探討的部分。

另一方面，國家治理體系是由科學(xué)的治理理念、多元的治理主體、先進(jìn)的治理制度、有力的治理保障等要素構(gòu)成，而“國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”，“有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”[10]。本質(zhì)上說，檢察公益訴訟法不僅是一部公益保護(hù)法，也是一部憲法實施法，還是一部民生保障法，更是一部國家治理法。全面、準(zhǔn)確、科學(xué)地把握檢察公益訴訟法的制度創(chuàng)新，是將相關(guān)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推動檢察公益訴訟治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。為此，《草案》的制度創(chuàng)新是本文探討的重點內(nèi)容，即從立案和調(diào)查環(huán)節(jié)、行政公益訴訟、民事公益訴訟、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，全面解讀檢察公益訴訟法的制度構(gòu)成及特色。當(dāng)然，除了描述制度細(xì)節(jié)和闡釋制度機(jī)理之外，本文還試圖面向未來提出相關(guān)制度的完善建議，“既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善”[11]。

二、檢察公益訴訟法的立法目的

“立法目的的內(nèi)容表述應(yīng)當(dāng)直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列”[12]。根據(jù)《草案》第1條的規(guī)定，檢察公益訴訟法明確了三重立法目的。具言之，首先，該法最直接的目的是維護(hù)公共利益，所以第一目的應(yīng)當(dāng)是“保護(hù)國家利益和社會公共利益”；其次，該法是通過立法的形式來確認(rèn)和鞏固檢察公益訴訟制度改革成果，所以第二目的應(yīng)當(dāng)是“保障和規(guī)范檢察公益訴訟依法展開”；最后，該法屬于訴訟法的重要組成部分，所以第三目的應(yīng)當(dāng)是“維護(hù)訴訟參加人合法權(quán)益”。這三重目的并非相互割裂、支離分散，而是“由直接目的與‘制定本法’相連接，能夠體現(xiàn)出具體立法活動在內(nèi)容上由虛到實、愿景上由遠(yuǎn)到近、動因上由弱到強(qiáng)的趨勢”[13]。

（一）保護(hù)國家利益和社會公共利益

一般來說，在一個法律規(guī)范體系相對完備的情況下，立法目的更容易識別、獲取和解釋。但是，法律規(guī)則不同于自然法則，“它是由人類為人類所創(chuàng)造的，它表現(xiàn)立法者創(chuàng)造可能的——符合社會需要的——秩序的意志。法律背后隱含了參與立法之人的規(guī)定意向、其價值、追求，以及其對事物的考量”[14]。檢察公益訴訟立法確立的國家利益和社會公共利益的保護(hù)目的，需要在法律文本及其立法背景中獲取和識別。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條、《中華人民共和國民事訴訟法》第58條之規(guī)定，檢察公益訴訟的保護(hù)對象包括國家利益與社會公共利益。其一，國家利益是檢察公益訴訟保護(hù)的首要對象。一般而言，“國家利益就是指滿足或者能夠滿足國家生存發(fā)展為基礎(chǔ)的各方面需要并且對國家在整體上具有好處的事物”[15]。具言之，就是國家整體上所具有的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和國防利益，這一利益應(yīng)具有整體性和至上性，具體包括與國家經(jīng)濟(jì)秩序、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國家政治安全、國防安全等相關(guān)的國家經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和軍事利益等。具體到檢察公益訴訟領(lǐng)域所保護(hù)的國家利益，主要包括國有財產(chǎn)以及國有土地使用權(quán)出讓這兩項內(nèi)容。國有財產(chǎn)的保護(hù)即防止在企業(yè)改制、土地出讓、工程建設(shè)、招商引資等過程中，因監(jiān)管不力導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失；國有土地使用權(quán)出讓的保護(hù)是指確保土地出讓金依法足額收繳，防止國家土地收益受損。《中華人民共和國憲法》第10條對此作出了明確規(guī)定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

社會公共利益也是檢察公益訴訟保護(hù)的重要對象。主流觀點認(rèn)為，“社會公共利益是指不特定范圍的廣大公民所能享受的利益”[16]，主要包括社會公共秩序以及社會善良風(fēng)俗等。社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的保障關(guān)系到社會的存續(xù)和人民生活所需要的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、社會秩序和道德準(zhǔn)則。具體來說，社會公共利益的保護(hù)主要包括生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全保護(hù)、英雄烈士保護(hù)以及安全生產(chǎn)、個人信息保護(hù)、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域。第一，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)是當(dāng)前公益訴訟中占比最高的領(lǐng)域，也是公益訴訟頗為重視的領(lǐng)域。例如，在打破“河海分治”的既有格局中，檢察院運(yùn)用檢察公益訴訟推動海陸統(tǒng)籌治理。[17]第二，對于食品藥品安全領(lǐng)域的保護(hù)是指，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，對侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的行為提起公益訴訟，保障人民群眾“舌尖上的安全”。第三，對于英雄烈士保護(hù)是指，依據(jù)《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。檢察公益訴訟的保護(hù)范圍將隨著社會公共利益的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)容，特別是拓展至包括安全生產(chǎn)、個人信息保護(hù)、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域。譬如，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第74條第2款[18]、《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》第70條[19]以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第106條[20]均明確規(guī)定了檢察公益訴訟制度。

根據(jù)傳統(tǒng)的行政訴訟利益理論，原告起訴必須以跟自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系的為限，但這在公益保護(hù)問題上極不充分。[21]我國檢察公益訴訟制度設(shè)立的出發(fā)點就是為了避免在國家利益和社會公共利益保護(hù)問題上，出現(xiàn)“公地悲劇”和監(jiān)管漏洞。檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和公共利益的“代表人”[22]，具有保護(hù)國家利益和社會公共利益的法定職責(zé)。坦言之，國家利益屬于廣義上社會公共利益的一部分，但不能把二者完全區(qū)隔開來。盧梭就認(rèn)為，國家以及國家機(jī)關(guān)表現(xiàn)為一種“公共人格”，其行動意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的共同利益。[23]所以，在公法學(xué)上，國家機(jī)關(guān)以及公共權(quán)力是國家利益和社會公共利益的當(dāng)然代表。[24]但是，國家機(jī)關(guān)是公共利益的當(dāng)然甚至首要代表，卻不是唯一代表。具言之，一方面，國家機(jī)關(guān)不能壟斷對國家利益和社會公共利益的認(rèn)定、解釋和代表資格，否則，將會極大限制公益范圍及其實現(xiàn)機(jī)制；[25]另一方面，國家利益和社會公共利益的實現(xiàn)主體是多元的，許多非官方組織（如社會組織、民間團(tuán)體）同樣可以成為公益的供給、維護(hù)和代表主體。

（二）保障和規(guī)范檢察公益訴訟依法開展

檢察公益訴訟的順利開展，離不開堅實的制度基礎(chǔ)。不斷提高公益訴訟履職能力和水平，“推進(jìn)檢察公益訴訟專門立法，有利于為系統(tǒng)性解決公益保護(hù)領(lǐng)域問題提供法律制度支撐”[26]。專門制定一部檢察公益訴訟法，其直接目的在于為公益訴訟依法有序開展提供基本的制度依據(jù)。該《草案》進(jìn)一步明確了案件管轄、調(diào)查核實、主體協(xié)同等相關(guān)制度問題，不僅遵循了一般訴訟活動的基本規(guī)律，而且兼顧檢察公益訴訟的特殊要求，為檢察機(jī)關(guān)有效履行公益訴訟職責(zé)提供專門的支撐和保障。

一是專門的管轄制度。我國檢察公益訴訟管轄制度呈現(xiàn)出較強(qiáng)的領(lǐng)域性特色和地方性特色：不僅沿襲了提級管轄、交叉管轄、集中管轄、專屬管轄等多輪訴訟管轄制度改革成果，還探索出跨行政區(qū)劃管轄等新型模式。[27]案件管轄是啟動檢察公益訴訟的前提保障，而科學(xué)合理的管轄制度能夠確保案件得到及時公正處理。行政檢察公益訴訟案件一般由行政機(jī)關(guān)所在地的同級人民檢察院管轄，以保持監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的層級對應(yīng)關(guān)系。但是，對于涉及縣級人民政府作為被告的案件，則可以由上一級人民檢察院管轄。這種“提級管轄”既考慮到了案件可能存在的處理難度，有利于排除不當(dāng)干預(yù)，也考慮到了縣級人民政府作為被告的行政案件，一審?fù)ǔＳ芍屑壢嗣穹ㄔ汗茌牎Ｔ谒痉▽嵺`中，對于跨行政區(qū)劃或者重大復(fù)雜的公益訴訟案件，上級人民檢察院可以根據(jù)實際情況指定管轄，確保案件得到妥善處理。此外，對于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域具有廣泛影響的案件，應(yīng)當(dāng)建立集中管轄機(jī)制，由特定的檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使管轄權(quán)。采取多元化的管轄制度設(shè)計，可以確保檢察公益訴訟管轄規(guī)則兼具原則性和靈活性，為不同類型公益訴訟案件的順利展開奠定了制度基礎(chǔ)。

二是專門的辦案制度。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時，必須遵循從立案到結(jié)案的各個環(huán)節(jié)規(guī)范，確保程序合法、事實清楚、證據(jù)充分。調(diào)查取證是公益訴訟案件辦理的核心環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須提出明確的訴訟請求和事實根據(jù)，并對損害公共利益的違法行為進(jìn)行調(diào)查取證。因此，立法必須充分賦予檢察機(jī)關(guān)必要的調(diào)查取證權(quán)，并賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱和復(fù)制行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員、收集書證物證、咨詢專業(yè)人士或行業(yè)協(xié)會意見、委托鑒定評估以及進(jìn)行現(xiàn)場勘驗等多種調(diào)查取證措施，保障檢察機(jī)關(guān)有效履職。此外，檢察公益訴訟立法還應(yīng)規(guī)定專門的立案、調(diào)查、提起訴訟等各階段啟動的法定條件。嚴(yán)格辦案流程不僅有助于防止程序錯誤，還能提升公益訴訟的公信力，避免因操作不當(dāng)導(dǎo)致公共利益二次受損。辦案流程的規(guī)范化還包括時限管理，要求檢察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)辦結(jié)案件，避免案件積壓或拖延，高效維護(hù)公共利益。辦案流程的嚴(yán)格性還體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在辦案中的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以確保每個環(huán)節(jié)符合法律規(guī)定。通過嚴(yán)格遵循辦案流程，檢察公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)程序正義與實體正義的統(tǒng)一，為持續(xù)提升辦案質(zhì)效提供堅實保障。

三是專門的結(jié)案制度。除了法院判決結(jié)案之外，檢察公益訴訟案件可以在訴前和訴中就實質(zhì)性了結(jié)。一方面，絕大部分公益訴訟案件在訴前程序中得到解決或者結(jié)案。[28]對于行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)會先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。因此，檢察建議制度就是一項重要的結(jié)案制度，可以督促行政機(jī)關(guān)積極履職或自我糾錯，提前實現(xiàn)公益保護(hù)目的，推動案件柔性辦理、源頭治理。另一方面，為了在訴前或訴中盡快實質(zhì)性恢復(fù)公益損失，檢察機(jī)關(guān)可以與被告和解，法院也可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人達(dá)成和解或調(diào)解后，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定期限（如不少于三十日）的公告，經(jīng)審查確認(rèn)不違反社會公共利益的，便可出具調(diào)解書。即便達(dá)成和解或調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)仍需對協(xié)議的實質(zhì)履行情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，檢察公益訴訟案件的受理和結(jié)案，都不應(yīng)當(dāng)影響具體的受害人提起個人訴訟，防止公益訴訟的普遍訴求阻礙個人訴訟的特殊要求。

（三）維護(hù)訴訟參加人合法權(quán)益

檢察公益訴訟立法不僅要保障檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益，同時也需要平等保護(hù)各方訴訟參加人的合法權(quán)利。這種雙重目標(biāo)的平衡，有助于提升公益訴訟程序的正當(dāng)性和裁判結(jié)果的可接受性，推動形成更加公平、公正的檢察公益訴訟秩序。因此，《草案》將維護(hù)訴訟參加人的合法權(quán)益作為重要目的，特別是加強(qiáng)對各方訴訟參加人權(quán)利保障的重視。質(zhì)言之，在整個訴訟過程中，無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都應(yīng)當(dāng)建立完善的權(quán)利保障機(jī)制。

其一，從權(quán)益主體角度來看，合法權(quán)益主要包括各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。在行政公益訴訟中，訴訟參加人的合法權(quán)益具有多元性。訴訟參加人的合法權(quán)益包括提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，也包括行政公益訴訟的被告的合法權(quán)益，即行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的合法權(quán)益。[29]民事公益訴訟參加人的合法權(quán)益同樣包括公益訴訟的發(fā)起者即檢察機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，還包括民事公益訴訟被告的合法權(quán)益，即公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。[30]多方權(quán)益主體的訴訟構(gòu)造以及對權(quán)益的合法性要求，構(gòu)成了對合法權(quán)益保護(hù)原則的基本限定。有學(xué)者認(rèn)為，“一般而言對個人權(quán)利的限制越多，國家權(quán)力更能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；反之，對個人權(quán)利的限制越少，國家權(quán)力的運(yùn)作效率就會越低”[31]。從總體上來說，限制是必要的和正當(dāng)?shù)模拗仆瑯颖仨毷沁m當(dāng)?shù)摹Ｙ|(zhì)言之，維護(hù)訴訟參加人合法權(quán)益的立法目的，將會構(gòu)成有關(guān)公益訴訟的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的內(nèi)在界限。但這并不意味著權(quán)力和權(quán)利在此就是“此消彼長”“你進(jìn)我退”的關(guān)系，而是要在“合法權(quán)益”這個實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上實現(xiàn)法的正義。

其二，從權(quán)益內(nèi)容角度來看，合法權(quán)益既包括實體性權(quán)益，也包括程序性權(quán)益。首先，訴訟參加人實體性合法權(quán)益不受非法侵害，即任何訴訟參加人都不得因參與公益訴訟而遭受不合理的權(quán)利限制或利益損害。例如，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，避免對他人合法權(quán)益造成不必要的干擾。此外，訴訟參加人實體性權(quán)益不受公益訴權(quán)之侵?jǐn)_，這要求公益訴訟的提起必須基于充分的證據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛桑乐箤⒐嬖V訟作為不當(dāng)干預(yù)行政事務(wù)或民事活動的工具。其次，程序性合法權(quán)益則是實現(xiàn)實體正義的重要保障，主要包括參與權(quán)、防御與抗辯權(quán)、程序救濟(jì)權(quán)、取證、質(zhì)證權(quán)等。理論上說，所有訴訟參加人都有權(quán)了解訴訟進(jìn)程、出席庭審活動、發(fā)表意見和主張，這形成了一種特定的交往、對話機(jī)制。所以，維護(hù)訴訟參加人的合法權(quán)益就是維護(hù)這種“交往對話”——它不僅意味著當(dāng)事人和法官在縱向上的信息交換，也包括各訴訟參加人在橫向上的信息交換過程。[32]在檢察公益訴訟中，被告有權(quán)針對檢察機(jī)關(guān)的控訴進(jìn)行質(zhì)證和辯論，這是他們在“交往對話”機(jī)制中得以防御和抗辯的重要程序性權(quán)利；檢察機(jī)關(guān)亦有對裁判結(jié)果不服提起抗訴的權(quán)利，這是他們開啟新的“交往對話”機(jī)制的合理機(jī)會。

三、立案和調(diào)查環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新

（一）梯度式的立案規(guī)則創(chuàng)新

在檢察公益訴訟制度確立前，傳統(tǒng)訴訟立案模式難以適配公益保護(hù)需求。從實踐情況看，民事訴訟以“原告與案件有直接利害關(guān)系”為立案核心條件，行政訴訟要求原告“自身權(quán)益受損”，導(dǎo)致大量國家和公共利益受損卻無直接利害關(guān)系人的案件陷入“無人起訴”的救濟(jì)真空。同時，公益損害具有普遍性、隱蔽性等特征，若僅依賴社會組織或個人起訴，難以實現(xiàn)公益保護(hù)的及時性與全面性。為此，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)訴訟“單一立案標(biāo)準(zhǔn)”模式，強(qiáng)調(diào)以“公益受損”為核心，構(gòu)建“應(yīng)當(dāng)立案—可以立案—不應(yīng)立案”的梯度化立案體系，既強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)上的主導(dǎo)性和能動性，又恪守公權(quán)力行使的謙抑性，形成區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的規(guī)則特色。

一是《草案》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)立案的法定職責(zé)。此前，由于缺乏統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同級別的檢察機(jī)關(guān)在是否立案的決定裁量上存在較大差異，甚至出現(xiàn)了“同案不同立”的現(xiàn)象。特別是在涉及地方政府的案件中，極少數(shù)地方檢察機(jī)關(guān)因擔(dān)心影響與地方政府的關(guān)系，而采取“選擇性立案”策略，對應(yīng)當(dāng)立案的案件視而不見，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益保護(hù)出現(xiàn)明顯空白，不僅損害了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性，也削弱了公眾對司法公正的信任。[33]因此，《草案》在第13條和第14條明確“應(yīng)當(dāng)立案”的法定職責(zé)，指明了應(yīng)當(dāng)立案的范圍和條件。具言之，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)國家利益或社會公共利益受到侵害，若能初步證明存在違法行為或行政機(jī)關(guān)不作為的情形，就應(yīng)當(dāng)立即啟動立案程序。此類強(qiáng)制性規(guī)定，可以確保所有符合條件的公益受損案件都能得到及時、公正和有效地處理。

二是規(guī)定了可以立案的裁量空間。《草案》在第13條第2款規(guī)定可以立案的情形，即“對于國家利益或者社會公共利益受到嚴(yán)重侵害，人民檢察院暫時難以確定負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的，可以立案”。這一規(guī)定并非對“應(yīng)當(dāng)立案”的否定，而是形成“一般情形強(qiáng)制立案+特殊情形裁量立案”的分層格局。這一設(shè)計是處理普遍情形與特殊情況辯證統(tǒng)一關(guān)系的科學(xué)選擇：既確保常見案件予以立案的明確性，又保證特殊情形便宜處理的靈活性。一般案件中責(zé)任主體相對明確，所以原則上“應(yīng)當(dāng)立案”；但少數(shù)特殊案件責(zé)任主體暫不明確，所以交由檢察機(jī)關(guān)予以裁量。據(jù)此可以基本覆蓋檢察公益訴訟的全部場景：前者針對“有主體、可追責(zé)”時必須及時介入，后者針對“無主體、待排查”時可以靈活處理。這種區(qū)分規(guī)則既避免了“一刀切”式立案導(dǎo)致的現(xiàn)實困境，又通過有限裁量空間的相對授權(quán)，實現(xiàn)公益保護(hù)及時性與權(quán)力行使規(guī)范性的平衡，進(jìn)而成就檢察公益訴訟立案制度區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟“被告明確性”要求的制度特色。

三是規(guī)定了不應(yīng)立案的法定情形。檢察公益訴訟的定位是出現(xiàn)“公地悲劇”或監(jiān)管漏洞時，檢察機(jī)關(guān)予以補(bǔ)位兜底。但若受到侵害的社會公共利益可以通過督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)予以恢復(fù)或保護(hù)，《草案》第14條第2款規(guī)定人民檢察院就不應(yīng)以民事公益訴訟立案。換言之，提起公益訴訟的檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑性，這既是尊重行政機(jī)關(guān)作為保護(hù)社會公共利益的首要職責(zé)順位，也是維護(hù)司法機(jī)關(guān)作為社會公共利益保護(hù)的“最后一道防線”。當(dāng)然，“不應(yīng)立案”旨在防止“越位”，但要謹(jǐn)慎控制“不應(yīng)立案”的范圍，防止檢察機(jī)關(guān)的缺位。具言之，一方面，檢察機(jī)關(guān)需要判斷行政機(jī)關(guān)的履職行為能否有效保護(hù)公益，而非僅以行政機(jī)關(guān)可能啟動履職作為唯一標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，該條款僅適用于民事公益訴訟，不適用于行政公益訴訟。這體現(xiàn)出兩類公益訴訟的屬性差異：行政公益訴訟的核心是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，若行政機(jī)關(guān)未依法履職，檢察機(jī)關(guān)需啟動立案；而民事公益訴訟聚焦私人主體追責(zé)，需優(yōu)先依托行政監(jiān)管實現(xiàn)公益修復(fù)。

（二）調(diào)查核實權(quán)的制度保障

曾有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴方，訴訟地位類似一般民事訴訟中的原告，所以按照原被告訴訟地位平等原則，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)本質(zhì)上屬于當(dāng)事人的取證權(quán)。[34]但是，此類觀點沒有注意到，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)，是法律監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)力。[35]在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有運(yùn)用調(diào)查核實權(quán)查清違法事實和確定公益損害的權(quán)力和責(zé)任，這將為提起公益訴訟奠定必要基礎(chǔ)，為提升辦案質(zhì)效提供制度保障。[36]為此，《草案》第15—18條不僅規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)的制度保障，又對其進(jìn)行了一定程度的程序限制。

第一，調(diào)查核實權(quán)的法律保障。當(dāng)前，既有實證規(guī)則明確了有關(guān)單位配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的義務(wù)，但不予配合的法律后果卻始終缺位。[37]因此，為了保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)的順利展開，必須配套規(guī)定妨礙調(diào)查核實的強(qiáng)制措施，并對不履行配合調(diào)查義務(wù)的有關(guān)單位和個人追究法律責(zé)任。這就意味著立法要從義務(wù)設(shè)定、責(zé)任追究、外部聯(lián)動等多個維度構(gòu)建起調(diào)查核實權(quán)的法律保障體系：既明確被調(diào)查對象的協(xié)助義務(wù)，又依托多元機(jī)制確保該義務(wù)的實質(zhì)履行；既規(guī)定一般主體的行政與刑事責(zé)任追究，又規(guī)定行政機(jī)關(guān)的特殊追責(zé)路徑。唯有如此，才能破解傳統(tǒng)訴訟中取證依賴當(dāng)事人自愿配合的被動困境，為公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)有效運(yùn)行提供剛性支撐。

第二，調(diào)查核實權(quán)的程序限制。通過設(shè)立程序為調(diào)查核實權(quán)劃定清晰邊界，確保權(quán)力運(yùn)行始終恪守客觀、謙抑原則，是有效限制調(diào)查核實權(quán)的方法。具體而言，在調(diào)查手段上，檢察機(jī)關(guān)可以采用非強(qiáng)制性的所有調(diào)查方法，[38]明確排除限制人身自由及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。如此一來，既能保障檢察機(jī)關(guān)獲取關(guān)鍵證據(jù)的能力，又避免了公權(quán)力對私人權(quán)益的過度介入。在調(diào)查主體上，可以確立“雙人調(diào)查+檢察官主導(dǎo)”的剛性規(guī)則，這不僅能確保調(diào)查的專業(yè)性，更通過人員配置形成了內(nèi)部制約機(jī)制，有效防范了單人取證可能帶來的程序瑕疵和濫權(quán)風(fēng)險。在調(diào)查流程上，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完整的程序鏈條，包括出示證件表明身份，全面、客觀收集證據(jù)的義務(wù)規(guī)則，以及調(diào)查保密義務(wù)的全過程監(jiān)督等，這種流程化規(guī)范既能確保取證行為的合法性，又能通過程序正義確保證據(jù)的有效性。

第三，聽證制度的引入。聽證制度是指檢察院對于符合法定條件的檢察公益訴訟案件，組織召開聽證會，就事實認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動，具有案件公開、證據(jù)交換、明確爭點、解決糾紛的制度功能。[39]《草案》第19條規(guī)定了人民檢察院可以采取聽證方式聽取意見、了解情況，并規(guī)定一些案件重大、疑難復(fù)雜、影響面廣的案件應(yīng)當(dāng)組織聽證，從而保證此類案件處理的全面、真實、準(zhǔn)確。據(jù)此，聽證可以通過“依職權(quán)”與“依申請”兩種啟動方式展開，成為補(bǔ)充調(diào)查核實權(quán)的重要制度保障。特別是涉案行政機(jī)關(guān)、其他組織或者個人可以申請聽證，既強(qiáng)化了公益訴訟程序的公開公正，又保障了利害關(guān)系人的程序參與權(quán)。其中，一方面，依職權(quán)對重大、疑難、復(fù)雜案件主動啟動的聽證程序，其核心在于通過多方參與提升事實認(rèn)定的客觀性與監(jiān)督措施的精準(zhǔn)性；另一方面，依申請組織聽證的核心在于，賦予利害關(guān)系人表達(dá)訴求的程序權(quán)利，保障利害關(guān)系人的程序參與權(quán)。聽證制度的雙軌設(shè)計，構(gòu)建了兼具效率與公平的公益訴訟程序機(jī)制。這一設(shè)計既強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，又通過程序參與權(quán)保障了利害關(guān)系人的合法權(quán)益，是檢察公益訴訟制度民主化、科學(xué)化的重要體現(xiàn)。同時，可以進(jìn)一步明確聽證記錄作為證據(jù)材料的資格和地位，從而進(jìn)一步提升檢察公益訴訟程序的權(quán)威性與公信力。

未來，在立案環(huán)節(jié)，立法還需要進(jìn)一步細(xì)化“梯度化立案”的操作標(biāo)準(zhǔn)。具言之，對應(yīng)當(dāng)立案的情形，應(yīng)當(dāng)明確初步證明的具體證據(jù)要求（如公益受損的初步材料、責(zé)任主體的關(guān)聯(lián)線索），避免實踐中因證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊導(dǎo)致的同案不同立；對責(zé)任主體暫不明確的“可以立案”的，應(yīng)當(dāng)設(shè)定最長時限要求，防止案件久拖不決，長期處于待查待辦的懸置狀態(tài)。在調(diào)查環(huán)節(jié)，應(yīng)補(bǔ)充調(diào)查核實權(quán)的配套規(guī)則。具言之，一方面，要明確詢問、勘驗等非強(qiáng)制性手段的操作規(guī)范（如詢問筆錄的制作要求、勘驗現(xiàn)場的記錄標(biāo)準(zhǔn)）；另一方面，要細(xì)化妨礙調(diào)查的追責(zé)流程，例如，規(guī)定行政機(jī)關(guān)拒不配合時，檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)通報的具體程序及時限，確保調(diào)查保障機(jī)制落地；同時可引入專業(yè)輔助機(jī)制，允許檢察機(jī)關(guān)委托第三方機(jī)構(gòu)（如生態(tài)環(huán)境評估機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)）參與復(fù)雜案件調(diào)查，提升調(diào)查的專業(yè)性與效率。

四、行政公益訴訟的制度創(chuàng)新

習(xí)近平總書記指出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度……目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正”[40]。因此，檢察公益訴訟的目的不僅在于救濟(jì)受損害的公共利益，追究相關(guān)主體責(zé)任，而且在于通過訴訟依法監(jiān)督審判權(quán)和行政權(quán)的行使，糾正違法行為，督促行政機(jī)關(guān)履職。[41]

（一）檢察意見制度的確立與完善

檢察意見制度作為中國特色社會主義法律監(jiān)督體系中的重要組成部分，是檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察職權(quán)的重要手段，具有一定的指導(dǎo)性和法律約束力，對實現(xiàn)法律監(jiān)督和有效銜接執(zhí)法活動發(fā)揮著關(guān)鍵作用，能夠有效確保法律的正確實施、維護(hù)司法公正。[42]檢察意見是檢察機(jī)關(guān)基于檢察監(jiān)督職責(zé)通過訴前程序向行政機(jī)關(guān)制發(fā)的，表明行政行為存在違法的程序性提醒或警示。作為行政檢察權(quán)的直接著力點，檢察建議在實踐中存在約束效力不足、制發(fā)次數(shù)的非限定性、跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制不完善、與行政公益訴訟請求不銜接等問題，難以充分發(fā)揮應(yīng)有的制度優(yōu)勢。構(gòu)建行政公益訴訟訴前程序的檢察意見制度，通過“法定前置、剛性期限、全程督促”的規(guī)則設(shè)計，有助于實現(xiàn)行政權(quán)外部性監(jiān)督手段的創(chuàng)新，推動行政機(jī)關(guān)主動進(jìn)行自查自省。[43]

從制度定位來看，檢察意見應(yīng)當(dāng)是行政公益訴訟訴前程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)，即檢察機(jī)關(guān)是“應(yīng)當(dāng)”而非“可以”制發(fā)。之所以要明確這種剛性安排，就是要遵循行政優(yōu)先處理的原則。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中首先應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)自我糾錯、盡快履職，確保訴前監(jiān)督程序的規(guī)范有序。在發(fā)出檢察意見后，行政機(jī)關(guān)必須在一定期限內(nèi)進(jìn)行整改和回復(fù)。在此，《草案》區(qū)分了一般情況（60日）和緊急情形（15日），設(shè)置了不同的整改和回復(fù)期限，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定清晰的履職時點，同時為檢察機(jī)關(guān)后續(xù)判斷是否起訴提供明確依據(jù)，避免程序空轉(zhuǎn)。在發(fā)出檢察意見后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)采納意見、及時整改、回復(fù)說明的情況進(jìn)行督促，而非“一發(fā)了之”。針對少數(shù)案件中“回復(fù)即整改完畢”的形式主義問題，檢察意見制度必須貫穿整改的全過程，包括核查整改措施的實際效果、要求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充說明整改進(jìn)展、對整改不力的及時預(yù)警等。[44]

（二）提起行政公益訴訟的條件和期限

檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，其向人民法院提起行政公益訴訟的行為，不僅應(yīng)當(dāng)符合法定起訴條件，而且會受到起訴期限的限制。[45]其中，標(biāo)準(zhǔn)化的起訴條件是檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴權(quán)、啟動保障履職機(jī)制的核心與關(guān)鍵，合理化的起訴期限則有利于平衡訴訟主體之間的關(guān)系，有利于維護(hù)公共利益與公民合法權(quán)益，有利于提高司法效率。[46]

從提起行政公益訴訟的條件來看，《草案》明確雙重核心要件，即行政機(jī)關(guān)不糾正違法行為且國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，二者需同時滿足方可提起訴訟。這一條件設(shè)定區(qū)別于一般行政訴訟的起訴條件，而是始終圍繞公益保護(hù)核心目的——只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察意見督促后仍未糾正違法行為，且公益損害持續(xù)存在時，檢察機(jī)關(guān)才會提起行政公益訴訟。這一設(shè)計彰顯了一種平衡理念：既要容許并鼓勵作為公益維護(hù)的第一責(zé)任人——行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，又要在行政機(jī)關(guān)不履職時及時啟動公益訴訟程序——司法機(jī)關(guān)作為最后一道防線兜底保護(hù)。

在提起行政公益訴訟的期限方面，《草案》并非簡單適用傳統(tǒng)訴訟時效或起訴期限的計算邏輯，而是構(gòu)建起了“基礎(chǔ)期限+有限延長”的特殊規(guī)則體系。首先，明確基礎(chǔ)期限為整改期限屆滿之日起六個月內(nèi)，該期限起算點與行政機(jī)關(guān)整改職責(zé)聯(lián)系緊密。該起訴期限不同于民事訴訟中訴訟時效自權(quán)利人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受損之日起算，也不同于傳統(tǒng)行政訴訟中自具體行政行為作出之日起算，而是以訴前程序中行政機(jī)關(guān)的整改節(jié)點為基準(zhǔn)。由此確保訴前監(jiān)督與訴訟程序的無縫銜接，避免因期限計算混亂導(dǎo)致公益保護(hù)延誤。其次，針對案件重大、疑難、復(fù)雜的特殊情形，允許期限延長，但有嚴(yán)格的審批層級：經(jīng)本院檢察長批準(zhǔn)可延長三個月，如需進(jìn)一步延長則需報請上一級人民檢察院批準(zhǔn)。這種“有限延長+層級審批”的模式，既為復(fù)雜案件預(yù)留充足辦案時間，又通過審批程序防范期限延宕。

此外，從制度功能來看，《草案》關(guān)于期限與條件的規(guī)定還形成協(xié)同效應(yīng)：設(shè)定條件確保訴訟啟動的必要性，避免盲目起訴浪費(fèi)司法資源；起訴期限則確保訴訟啟動的及時性，防止拖延起訴導(dǎo)致公益損害擴(kuò)大。二者以起訴條件法定化、起訴期限剛性化為立法方向，共同構(gòu)建起“必要且及時”的訴訟啟動機(jī)制。該項制度創(chuàng)新既體現(xiàn)了檢察公益訴訟中司法謙抑與公益優(yōu)先的平衡，又通過明確的規(guī)則設(shè)計，為檢察機(jī)關(guān)履職提供了清晰指引，確保行政公益訴訟程序既能有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，又能及時實現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)。

建議未來進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)督促職責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)和整改效果的評估方法。譬如，可以明確引入第三方專業(yè)評估機(jī)制，對于涉及環(huán)境修復(fù)、食品安全等專業(yè)領(lǐng)域的整改，由獨立專業(yè)機(jī)構(gòu)對整改效果進(jìn)行科學(xué)評估，作為檢察機(jī)關(guān)判斷公益是否真正恢復(fù)、是否需提起訴訟的關(guān)鍵依據(jù)。同時，可以建立行政公益訴訟與監(jiān)督問責(zé)的信息雙向移送通道。當(dāng)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不整改或虛假整改時，除提起訴訟外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將相關(guān)失職瀆職線索同步移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究相關(guān)人員不作為、亂作為的監(jiān)察責(zé)任，由此增強(qiáng)檢察意見的威懾力，為公益維護(hù)提供更加強(qiáng)有力的剛性保障。

五、民事公益訴訟的制度創(chuàng)新

在檢察民事公益訴訟試點時期，以訴前公告、支持起訴等方式為代表的多種形式的督促支持，其目的在于通過督促程序，讓其他適格主體先提起民事公益訴訟，及時行使自己的訴訟權(quán)利。[47]換言之，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在起訴中處于補(bǔ)充順位，即必須是在其他適格主體缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)才會親自提起民事公益訴訟。[48]

（一）訴前公告制度的確立與完善

訴前公告制度是民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前的法定前置程序，通過特定領(lǐng)域限定、明確公告期限、銜接多元救濟(jì)的規(guī)則設(shè)計，構(gòu)建起“公益保護(hù)優(yōu)先、權(quán)利告知充分、程序銜接順暢”的特色機(jī)制，既區(qū)別于一般民事訴訟的程序邏輯，又契合民事公益訴訟“協(xié)同保護(hù)公益”的核心理念。設(shè)置訴前公告程序是貫徹檢察公益訴權(quán)必要性和候補(bǔ)性的內(nèi)在要求，也是對適格主體民事公益訴權(quán)的尊重。[49]

首先，從制度內(nèi)涵來看，訴前公告制度并非檢察機(jī)關(guān)的自主選擇，而是法定的強(qiáng)制性要求，檢察機(jī)關(guān)并無裁量空間，其目的是保障其他適格主體的訴訟參與權(quán)，避免檢察機(jī)關(guān)“獨占”公益訴訟起訴權(quán)，體現(xiàn)公益保護(hù)的多元性。其次，在適用條件上，明確“領(lǐng)域限定+程序限定”兩項要件。具言之，該制度僅適用于環(huán)境保護(hù)與食品藥品安全領(lǐng)域的兩類特定情形，且僅在檢察機(jī)關(guān)“擬提起民事公益訴訟”前適用，確保公告程序有效服務(wù)于提起訴訟的需求。再次，從功能價值來看，該制度具有權(quán)利告知、程序分流、強(qiáng)化保護(hù)三重作用。通過向社會公告公益受損事實、擬起訴的基本信息及其他機(jī)關(guān)和組織的起訴權(quán)利，確保法律規(guī)定的適格主體及時知曉自身享有的訴訟權(quán)，避免因信息不對稱導(dǎo)致權(quán)利處于睡眠狀態(tài)。若公告期滿后其他機(jī)關(guān)和組織依法提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)便只能通過支持起訴等方式參與，由此減少司法資源的重復(fù)投入。此外，公告程序可以形成社會監(jiān)督壓力，促使違法行為人主動糾正違法、修復(fù)公益，同時也為檢察機(jī)關(guān)后續(xù)收集社會反饋意見，完善訴訟請求提供幫助。最后，從制度機(jī)理來看，訴前公告制度遵循公益保護(hù)多元參與和司法謙抑的雙重邏輯：一方面，充分發(fā)揮其他機(jī)關(guān)和社會組織在特定領(lǐng)域的專業(yè)保護(hù)能力，構(gòu)建起社會公共利益“檢察機(jī)關(guān)+專門組織+社會公眾”的協(xié)同保護(hù)體系；另一方面，檢察機(jī)關(guān)通過公告的方式尋找可以率先提起訴訟的主體，既體現(xiàn)出對其他適格主體的尊重，又通過程序公開提升公益訴訟的公信力，確保檢察權(quán)在公益保護(hù)中既不缺位也不越位。

（二）支持起訴制度的確立與完善

檢察機(jī)關(guān)是支持公益訴訟的第一責(zé)任主體，具有支持公益訴訟的法定職責(zé)。從制度內(nèi)容來看，支持起訴制度并非檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)起訴訟，而是在其他適格主體已啟動訴訟程序后，以“輔助者”身份參與，核心是通過檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力彌補(bǔ)其他主體在訴訟經(jīng)驗、證據(jù)收集等方面的不足，避免因訴訟能力不足導(dǎo)致公益保護(hù)不力。通過檢察機(jī)關(guān)的支持起訴，一方面，可以讓龐大的社會組織發(fā)動訴訟，減輕檢察機(jī)關(guān)辦理民事案件的壓力，節(jié)約司法資源；另一方面，可以充分調(diào)動最廣大主體最廣泛保護(hù)公共利益的積極性，打破依賴性思維，真正實現(xiàn)社會治理的“共建共治共享”。[50]

在支持方式上，《草案》雖未直接列舉具體支持手段，但結(jié)合民事公益訴訟的實踐邏輯與檢察機(jī)關(guān)職責(zé)，可推導(dǎo)出支持方式以專業(yè)協(xié)助與資源支撐為主。一方面，檢察機(jī)關(guān)可依托調(diào)查核實權(quán)，將此前調(diào)查收集的書證、物證、鑒定意見等證據(jù)材料提供給提起訴訟的機(jī)關(guān)或組織，幫助其強(qiáng)化舉證能力；另一方面，檢察機(jī)關(guān)可提供法律專業(yè)支持，包括協(xié)助梳理訴訟請求、分析法律適用要點、參與庭審質(zhì)證等，尤其是針對復(fù)雜公益訴訟案件中涉及的專業(yè)法律問題，檢察機(jī)關(guān)可憑借法律監(jiān)督經(jīng)驗提供專業(yè)意見，提升訴訟的規(guī)范性與有效性。

就支持限度而言，《草案》通過權(quán)力邊界與程序約束構(gòu)建清晰框架，避免檢察機(jī)關(guān)過度干預(yù)訴訟主導(dǎo)權(quán)：一是明確支持的前提是其他適格主體已提起訴訟。若相關(guān)主體尚未啟動訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)便不得以支持起訴的名義代為提起訴訟，因為檢察機(jī)關(guān)在該訴訟中不具有訴訟地位。[51]二是支持的范圍限于必要協(xié)助，不得干預(yù)其他訴訟主體的主導(dǎo)權(quán)，不得擅自變更其訴訟請求或處分其實體權(quán)利。三是支持的方式不得采用強(qiáng)制性手段，必須尊重當(dāng)事人的意愿，要避免因不當(dāng)支持行為侵害當(dāng)事人合法權(quán)益或擾亂公益訴訟程序。

為了優(yōu)化訴前程序和完善支持起訴制度，建議細(xì)化公告操作規(guī)則與厘清支持起訴方式。對于訴前公告，應(yīng)統(tǒng)一全國性的公告平臺，并明確公告的必要內(nèi)容，即除基本事實外，還應(yīng)包含受損公益的初步評估、擬主張的訴訟請求等，從而有效引導(dǎo)其他適格主體判斷是否參與訴訟。對于支持起訴制度，必須明確尊重當(dāng)事人處分的原則，嚴(yán)格依循支持起訴的啟動條件和介入方式，以高質(zhì)效地支持起訴助推民事檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。[52]

六、審理與執(zhí)行環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新

審理與執(zhí)行是檢察公益訴訟程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其制度設(shè)計的合理性與有效性，直接決定著公益訴訟能否真正實現(xiàn)維護(hù)社會公共利益的核心目標(biāo)。在公共場域下，公益訴訟判決執(zhí)行涉及多方主體權(quán)力交互，傳統(tǒng)執(zhí)行權(quán)配置范式及訴訟規(guī)則已難以適配其特殊需求，導(dǎo)致公益保護(hù)效果常受制約。[53]為此，《草案》立足這一現(xiàn)實問題，重構(gòu)了系統(tǒng)性、差異化的審理與執(zhí)行制度體系，通過舉證責(zé)任分配、調(diào)解、和解、第三方代為履行及強(qiáng)制執(zhí)行等機(jī)制，既保障了訴訟程序的公正性，又提升了公益修復(fù)的實效性。

第一，舉證責(zé)任的分配制度。舉證責(zé)任作為整個訴訟制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其目的在于解決由誰來“提出主張、提供證據(jù)、反駁說服，并且在舉證不能的情況下承擔(dān)不利后果”[54]的問題。在傳統(tǒng)訴訟理論中，民事訴訟適用“誰主張誰舉證”的基本原則，行政訴訟適用“舉證責(zé)任倒置”的基本原則，而這些舉證責(zé)任差異化分配規(guī)則的根本目的在于舉證能力的區(qū)別和訴訟正義的定位。《草案》打破傳統(tǒng)的舉證邏輯，根據(jù)行政公益訴訟與民事公益訴訟的屬性差異，構(gòu)建“各司其職、契合定位”的舉證責(zé)任分配規(guī)則。在行政公益訴訟中，明確檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)致公益受損的事實負(fù)有舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)對其行使職權(quán)的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。這一舉證規(guī)則既契合了行政訴訟中行政機(jī)關(guān)對行政行為合法性舉證的基本原理，又強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)作為公益代表的舉證義務(wù)，確保公益受損的事實和行政機(jī)關(guān)違法履職或不履職的舉證責(zé)任得到科學(xué)分配。在民事公益訴訟中，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行為人實施違法行為致公益受損的事實舉證，行為人對不承擔(dān)或減輕責(zé)任的情形舉證。這一舉證規(guī)則既遵循民事訴訟由主張者舉證的一般原則，又通過明確了行為人對抗辯事由或免責(zé)事由的舉證責(zé)任。這種差異化配置既尊重不同訴訟類型的本質(zhì)屬性，又緊扣公益訴訟查清公益受損事實、明確責(zé)任范圍的基本要求，避免舉證責(zé)任分配不當(dāng)導(dǎo)致訴訟失序。

第二，訴訟過程中的調(diào)解制度。在傳統(tǒng)民事訴訟調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議一般由雙方當(dāng)事人協(xié)商提出，本質(zhì)上是當(dāng)事人基于意思自治原則，通過達(dá)成合意而解決訴訟糾紛。[55]這種模式雖能高效化解矛盾糾紛，但在民事公益訴訟中如何運(yùn)用不無疑問：民事公益訴訟涉及的是社會公共利益，訴訟當(dāng)事人的合意可能因信息不對稱、多元利益考量等因素，忽視或犧牲未直接參與訴訟的社會公眾利益。針對這一難題，《草案》通過增設(shè)“公告+審查”的配套機(jī)制，將社會公共利益審查嵌入調(diào)解程序，確保調(diào)解過程公平、調(diào)解程序公正、調(diào)解內(nèi)容公開，而非單純追求糾紛化解效率。具體來說，一方面，要求調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，人民法院應(yīng)當(dāng)公告調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，通過公開讓社會公眾監(jiān)督調(diào)解協(xié)議是否損害國家利益、社會公共利益或他人合法權(quán)益，避免暗箱操作；另一方面，明確公告期滿后，人民法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，將法院審查作為調(diào)解生效的必要條件，而非僅以當(dāng)事人合意作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。這一制度設(shè)計既發(fā)揮了調(diào)解作為靈活高效化解訴訟糾紛的功能，又通過相關(guān)程序環(huán)節(jié)確保調(diào)解不至于偏離公益保護(hù)之目的，充分實現(xiàn)效率與公正的目標(biāo)平衡。

第三，執(zhí)行過程中的和解制度。執(zhí)行和解是執(zhí)行當(dāng)事人基于自愿、平等的原則進(jìn)行協(xié)商，就被執(zhí)行人履行義務(wù)的內(nèi)容達(dá)成一致，并在當(dāng)事人自覺履行協(xié)議后徹底終結(jié)原執(zhí)行程序的法律制度。[56]《草案》針對民事公益訴訟構(gòu)建起“協(xié)商—公告—監(jiān)督—恢復(fù)執(zhí)行”的完整機(jī)制，有效平衡了執(zhí)行程序的靈活性與公益保護(hù)的剛性要求，體現(xiàn)出鮮明的制度創(chuàng)新。首先，在協(xié)商階段，當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議所涉及的內(nèi)容，“不應(yīng)變動執(zhí)行依據(jù)所確定義務(wù)本身的性質(zhì)、履行義務(wù)的主體以及履行的標(biāo)的物”[57]。換言之，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)與被執(zhí)行人就民事責(zé)任的承擔(dān)方式進(jìn)行協(xié)商，但不得變更對損害事實與責(zé)任主體的認(rèn)定。其次，公告和監(jiān)督環(huán)節(jié)構(gòu)成程序正當(dāng)性與內(nèi)容公正性的雙重保障。和解協(xié)議的公告規(guī)定將協(xié)議內(nèi)容置于社會公眾監(jiān)督之下，不僅有利于實現(xiàn)信息公開，而且能夠幫助法院征集社會意見、檢驗協(xié)議是否損害社會公益。根據(jù)公告期間的反饋，法院可以對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性審查，從而防止以和解之名、行損害公益之實。最后，恢復(fù)執(zhí)行是對和解協(xié)議未能圓滿履行的剛性保障。若被執(zhí)行人未按和解協(xié)議履行，人民法院應(yīng)依檢察機(jī)關(guān)申請，立即恢復(fù)原生效法律文書的執(zhí)行。該設(shè)計考慮到了被執(zhí)行人借和解程序拖延履行、規(guī)避責(zé)任的可能，使和解協(xié)議不至于淪為損害公益的執(zhí)行漏洞。總體來看，該機(jī)制既借鑒了傳統(tǒng)執(zhí)行和解中意思自治的合理成分，又通過公益導(dǎo)向的程序控制，實現(xiàn)了從當(dāng)事人處分權(quán)中心向公共利益保障中心的范式轉(zhuǎn)換，完善了我國公益訴訟執(zhí)行制度體系。

第四，特殊情形下的代為履行制度。多年以來，生態(tài)環(huán)境公益訴訟是所有公益訴訟案件中占比最高、最為典型的公益訴訟案件類型。[58]在實踐中，為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境修復(fù)代執(zhí)行制度逐步形成，而檢察公益訴訟中的第三方代為履行機(jī)制，正是在這一制度的影響下發(fā)展而來，成為解決公益修復(fù)執(zhí)行難題的重要制度創(chuàng)新。在民事公益訴訟中，被執(zhí)行人需履行的義務(wù)常涉及生態(tài)修復(fù)、食品藥品安全整改、個人信息安全技術(shù)加固等專業(yè)性強(qiáng)、操作門檻高的內(nèi)容。若被執(zhí)行人缺乏履行能力或故意怠于履行，而傳統(tǒng)執(zhí)行手段僅能通過罰款、拘留等方式追責(zé)，無法真正實現(xiàn)公益恢復(fù)目標(biāo)，這將導(dǎo)致新的執(zhí)行困境。為此，《草案》通過設(shè)計第三方代為履行機(jī)制，將被執(zhí)行人履行義務(wù)轉(zhuǎn)化為專業(yè)機(jī)構(gòu)實施修復(fù)，彌補(bǔ)被執(zhí)行人的能力短板或主觀拖延，確保公益修復(fù)措施有效落地。在具體的制度設(shè)計中，由法院委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)或其他組織履行，由被執(zhí)行人支付相關(guān)費(fèi)用。其中，行政機(jī)關(guān)可以協(xié)助履行，確保生效法律文書有效落實。特殊情形下的代為履行制度為民事公益訴訟執(zhí)行環(huán)節(jié)實現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)提供了堅實的制度支撐，也為后續(xù)司法實踐中處理復(fù)雜公益修復(fù)案件提供了清晰指引。

第五，拒不履行時的強(qiáng)制執(zhí)行制度。在傳統(tǒng)民事執(zhí)行中，當(dāng)責(zé)任人拒絕履行生效裁判文書確定的義務(wù)時，可以通過替代執(zhí)行的方式來解決非財產(chǎn)責(zé)任的執(zhí)行難的問題，而由此產(chǎn)生的費(fèi)用由被執(zhí)行人承擔(dān)。[59]針對“消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉”等非財產(chǎn)性民事責(zé)任的執(zhí)行難題，《草案》借鑒傳統(tǒng)民法中的執(zhí)行制度，將非財產(chǎn)性責(zé)任轉(zhuǎn)化為可操作的公開行為。通過公開載體法定化、責(zé)任效果社會化、費(fèi)用負(fù)擔(dān)明確化的規(guī)則設(shè)計，通過媒體公開被執(zhí)行人應(yīng)履行的義務(wù)，破解非財產(chǎn)性責(zé)任執(zhí)行的難題。這一制度設(shè)計，精準(zhǔn)契合法定民事公益訴訟維護(hù)社會公共利益的本質(zhì)要求，以司法權(quán)威結(jié)合媒體力量，有效彌合了裁判文書效力與公共利益實際恢復(fù)之間的“最后一公里”，為構(gòu)建完整、有效的公益訴訟執(zhí)行體系提供了重要支撐。

為確保審理公正性與執(zhí)行實效性，建議繼續(xù)強(qiáng)化審判能力建設(shè)和執(zhí)行保障機(jī)制建設(shè)。在審判層面，應(yīng)推動在人民法院內(nèi)部設(shè)立專門的公益訴訟審判庭或相對穩(wěn)定的合議庭，集中審理專業(yè)性較強(qiáng)的公益訴訟案件，并建立環(huán)境資源、食品藥品等領(lǐng)域的專家陪審員庫，以應(yīng)對案件高度專業(yè)化的挑戰(zhàn)。在執(zhí)行層面，關(guān)鍵是構(gòu)建第三方代為履行的費(fèi)用預(yù)付與追償機(jī)制。此外，還可以探索設(shè)立“公益訴訟執(zhí)行專項資金”，用于墊付緊急修復(fù)費(fèi)用，再向被執(zhí)行人進(jìn)行追償，從而破解因被執(zhí)行人無力支付或惡意拖延而導(dǎo)致修復(fù)工作停滯的問題。同時，對于執(zhí)行和解協(xié)議，應(yīng)制定更詳細(xì)的審查規(guī)程，明確法院審查不損害社會公共利益的關(guān)鍵要素，如修復(fù)目標(biāo)的等效性、協(xié)議履行的可行性等，防止和解協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)不一或?qū)彶榱饔谛问降取?/p>

七、結(jié)語

“公益訴訟”是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實踐，推動檢察公益訴訟立法是貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要制度成果，具有重要意義。“中國檢察公益訴訟制度是新時代中國特色社會主義法治建設(shè)的重要成果，獨具特色、獨樹一幟，既扎根中國大地、立足中國國情、解決中國問題，也為世界法治文明貢獻(xiàn)了公益保護(hù)新樣本、新形態(tài)。”[60]從黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”到檢察公益訴訟立法進(jìn)入程序，十余年的改革實踐證明，只有堅持以人民為中心的價值追求，堅持守正創(chuàng)新的科學(xué)方法，才能切實推動制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，服務(wù)于建設(shè)更高水平法治中國的宏偉目標(biāo)。目前，《草案》在立案調(diào)查、行政與民事公益訴訟、審理和執(zhí)行等方面進(jìn)行了務(wù)實有效和頗具特色的制度創(chuàng)新，既突破了傳統(tǒng)訴訟規(guī)則的局限，又契合了公益保護(hù)“協(xié)同化、專業(yè)化、實效化”的需求，為建立健全中國特色的檢察公益訴訟制度體系奠定了堅實立法基礎(chǔ)。當(dāng)然，“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”[61]。未來，《草案》本身的健全完善以及正式頒布后的有效實施還任重道遠(yuǎn)，而真正實現(xiàn)檢察公益訴訟從“有法可依”到“良法善治”，還需要理論界和實務(wù)界的共同努力。

參考文獻(xiàn)（略）

本文內(nèi)容轉(zhuǎn)載自《行政法學(xué)研究》。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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